USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

2437

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 20. listopada 2020. donio je

ODLUKU

I. Na temelju članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 42/02. – pročišćeni tekst) pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju članci 15. stavak 4. i 67. stavak 2. Zakona o poljoprivredi (»Narodne novine« broj 118/18.).

II. Ukinute odredbe Zakona o poljoprivredi (»Narodne novine« broj 118/18.) iz točke I. ove izreke prestaju važiti 1. ožujka 2021.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Leader mreža Hrvatske iz Ozlja, koju zastupa Katja Jajaš, odvjetnica u Rijeci, podnijela je 3. lipnja 2015. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 14. stavka 2., 24. stavka 5., 50. stavka 4., 63. stavka 2. i 146. stavka 9. Zakona o poljoprivredi (»Narodne novine« broj 30/15.; u daljnjem tekstu: ZoP/15; predmet broj: U-I-2465/2015).

1.1. Osporeni članci 14. stavak 2., 24. stavak 5., 50. stavak 4., 63. stavak 2. i 146. stavak 9. ZoP-a/15 i druge mjerodavne odredbe glasile su:

»Odluke

Članak 14.

(1) Agencija za plaćanja kao provedbeno tijelo u provedbi mjera ruralnoga razvoja donosi odluke i sklapa ugovore u svezi s pravima i obvezama korisnika iz članka 13. stavka 1. ovoga Zakona sukladno načinu i uvjetima utvrđenim člankom 10. stavkom 9. ovoga Zakona.

(2) Odluke iz stavka 1. ovoga članka nisu upravni akti.

(3) Na odluke iz stavka 2. ovoga članka korisnik ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Ministarstvu u roku od osam dana od dana dostave odluke. Danom dostave odluke smatra se dan preuzimanja odluke sa zaštićene mrežne aplikacije – Agronet sustava.«

»Obračun potpore

Članak 24.

(...)

(2) Agencija za plaćanja za svakog korisnika donosi odluku o ostvarivanju prava na potpore koju korisniku dostavlja preko zaštićene mrežne aplikacije – Agronet sustava najkasnije do 30. lipnja u godini nakon godine podnošenja zahtjeva.

(3) Na odluke iz stavka 2. ovoga članka korisnik ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja u roku od 30 dana od dana dostave odluke najkasnije do 30. srpnja u godini nakon godine podnošenja zahtjeva. Danom dostave odluke smatra se dan preuzimanja odluke sa zaštićene mrežne aplikacije – Agronet sustava.

(...)

(5) Odluke iz stavka 2. ovoga članka nisu upravni akti.«

»Zadaće provedbenog tijela

Članak 50.

(1) Agencija za plaćanja je provedbeno tijelo za provedbu Uredbe (EU) br. 1308/2013, osim mjera i pravila koja se odnose na tržišne standarde, pravila tržišnoga natjecanja, pravila sustava posebnih odredbi za pojedine sektore te prikupljanja podataka i izvještavanja o cijenama poljoprivrednih proizvoda.

(2) Agencija za plaćanja, u skladu s člankom 9. ovoga Zakona, obavlja sljedeće zadaće:

(...)

– pred nadležnim sudovima pokreće postupke u svezi sa svojim odlukama i ugovorima proizašlim iz provedbe mjera iz stavka 1. ovoga članka

(...)

(3) U provedbi mjera iz stavka 1. ovoga članka Agencija za plaćanja donosi odluke i sklapa ugovore u svezi s pravima i obvezama pravnih i fizičkih osoba sukladno načinu i uvjetima utvrđenim Uredbom (EU) br. 1308/2013, propisima iz članka 8. ovoga Zakona i pravilnicima koje će donijeti ministar.

(4) Odluke iz stavka 3. ovoga članka nisu upravni akti.

(5) Na odluke iz stavka 3. ovoga članka pravna i fizička osoba ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja u roku od osam dana od dana dostave odluke.«

»Zadaće provedbenog tijela

Članak 63.

(1) Agencija za plaćanja je provedbeno tijelo za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 3/2008 i ima sljedeće zadaće:

(...)

– sklapa ugovore, donosi odluke u svezi s pravima i obvezama pravnih i fizičkih osoba u provedbi poslova za koje joj je povjerena nadležnost člankom 9. ovoga Zakona

(...)

(2) Odluke iz stavka 1. podstavka 5. ovoga članka nisu upravni akti.

(3) Na odluke iz stavka 1. podstavka 5. ovoga članka pravna i fizička osoba ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja u roku od osam dana od dana dostave odluke.«

»Kontrola na terenu Agencije za plaćanja

Članak 146.

(...)

(8) U slučaju sprječavanja izvršenja kontrole na terenu Agencija za plaćanja donosi odluku o odbijanju zahtjeva za stjecanje prava na sredstva, osim u slučajevima više sile ili iznimnih okolnosti sukladno članku 59. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

(9) Odluka iz stavka 8. ovoga članka nije upravni akt.

(10) Na odluku iz stavka 8. ovoga članka korisnik ima pravo podnijeti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja u roku od 30 dana od dana dostave odluke. Danom dostave odluke smatra se dan preuzimanja odluke sa zaštićene mrežne aplikacije – Agronet sustava.

(...)«

2. Hrvatski sabor na sjednici održanoj 7. prosinca 2018. donio je Zakon o poljoprivredi, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 118 od 27. prosinca 2018. (u daljnjem tekstu: ZoP/18).

2.1. Članci 194. i 195. ZoP-a/18 glase:

»Prestanak važenja propisa

Članak 194.

Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje važiti Zakon o poljoprivredi (‘Narodne novine’, br. 30/15.).

Stupanje na snagu

Članak 195.

Ovaj Zakon objavit će se u ‘Narodnim novinama’, a stupa na snagu 1. siječnja 2019.«

2.2. Iz navedenog slijedi da je ZoP/15 prestao važiti 1. siječnja 2019. kada je stupio na snagu ZoP/18.

3. Za vrijeme važenja ZoP-a/15 Ustavni sud nije pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti članaka 14. stavka 2., 24. stavka 5., 50. stavka 4., 63. stavka 2. i 146. stavka 9. ZoP-a/15 s Ustavom, u skladu s člankom 44. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), koji glasi:

»Članak 44.

(...)

(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju postupka.«

3.1. Prestankom važenja ZoP-a/15 prestale su postojati pretpostavke za postupanje Ustavnog suda u povodu prijedloga predlagateljice na temelju članka 44. stavka 2. Ustavnog zakona, a time i pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

Člankom 32. Ustavnog zakona propisano je da će Ustavni sud rješenjem odbaciti prijedlog kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.

3.2. Ustavni sud rješenjem broj: U-I-2465/2015 i dr. od 29. siječnja 2019. (www.usud.hr) odbacio je prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 14. stavka 2., 24. stavka 5., 50. stavka 4., 63. stavka 2. i 146. stavka 9. ZoP-a/15.

4. Članci 14. stavak 2., 24. stavak 5., 50. stavak 4., 63. stavak 2. i 146. stavak 9. ZoP-a/15 (koje je predlagateljica osporila u predmetu broj: U-I-2465/2015) u dijelu kojim je određeno da odluke Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju (u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja) nisu upravni akti u biti su istovjetni člancima 15. stavak 4. i 67. stavak 2. ZoP-a/18.

Članci 8., 15. i 67. ZoP-a/18 u mjerodavnom dijelu glase:

»GLAVA II.

MJERE POLJOPRIVREDNE POLITIKE

POGLAVLJE I.

OBUHVAT MJERA POLJOPRIVREDNE POLITIKE

Mjere poljoprivredne politike

Članak 8.

Mjere poljoprivredne politike u smislu ovoga Zakona su:

– mjere ruralnog razvoja

– mjere izravne potpore

– mjere uređenja ili organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i

– druge mjere kojima se ostvaruju ciljevi poljoprivredne politike.«

»Postupci

Članak 15.

(1) Agencija za plaćanja provodi i kontrolira provedbu mjera iz članka 8. ovoga Zakona, donosi odluke i vrši plaćanja na temelju akreditiranih procedura.

(...)

(3) Na odluke koje donosi Agencija za plaćanja u provedbi mjera iz članka 8. ovoga Zakona korisnik ima pravo podnijeti prigovor Ministarstvu u roku od osam dana od dana dostave odluke, osim kod mjera izravne potpore i IAKS mjera ruralnog razvoja kod kojih se prigovor podnosi u roku od 30 dana od dana dostave odluke.

(4) Odluke koje za korisnike mjera iz članka 8. ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju ovoga Zakona u skladu s Uredbom (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednoga fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20. 12. 2013.) (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1305/2013), Uredbom (EU) br. 1306/2013, Uredbom (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20. 12. 2013.) (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1307/2013), Uredbom (EU) br. 1308/2013, Uredbom Komisije (EU) br. 1408/2013 оd 18. prosinca 2013. o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na potpore de minimis u poljoprivrednom sektoru (SL L 352, 24. 12. 2013.) i Uredbom Komisije (EU) br. 702/2014 оd 25. lipnja 2014. o proglašenju određenih kategorija potpora u sektoru poljoprivrede i šumarstva te u ruralnim područjima spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije donosi Agencija za plaćanja nisu upravni akti, ako nije drugačije propisano ovim Zakonom.

(5) Prigovori na odluke Agencije za plaćanja za korisnike mjera iz članka 8. ovoga Zakona podnose se putem Agencije za plaćanja, na način propisan pravilnikom za pojedinu mjeru iz članka 8. ovoga Zakona.«

»Poslovi provedbenog tijela

Članak 67.

(1) Agencija za plaćanja u skladu s člankom 66. stavkom 2. ovoga Zakona obavlja sljedeće poslove:

(...)

– rješava o odlukama i ugovorima koje je donijela ili sklopila

(...)

(2) Odluke iz stavka 1. podstavka 5. ovoga članka nisu upravni akti.

(3) Na odluke iz stavka 1. podstavka 5. ovoga članka pravna i fizička osoba ima pravo podnijeti prigovor Ministarstvu u roku od 15 dana od dana dostave odluke.«

5. Zbog istovjetnog sadržaja članaka 15. stavka 4. i 67. stavka 2. ZoP-a/18 s člancima ZoP-a/15 koje je predlagateljica u predmetu broj: U-I-2465/2015 osporila (u dijelu kojim je određeno da odluke Agencije za plaćanja nisu upravni akti), Ustavni sud odlučio je primjenom članka 38. stavka 2. Ustavnog zakona sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti ZoP-a/18 s Ustavom (predmet broj: U-I-4220/2020).

Članak 38. stavak 2. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 38.

(...)

(2) Ustavni sud može i sam pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.«

6. U postupku ocjene suglasnosti s Ustavom članaka 15. stavka 4. i 67. stavka 2. ZoP-a/18 Ustavni sud pošao je od prigovora predlagateljice u predmetu broj: U-I-2465/2015. U tom predmetu predlagateljica navodi da Agencija za plaćanja odlučuje o pravima i interesima korisnika, a vezano za korištenje sredstava iz fondova Europske unije, te da odluke koje Agencija za plaćanja donosi na temelju ZoP-a/15 nisu upravni akti. Smatra da su osporene odredbe ZoP-a/15 nesuglasne s člancima 18. stavkom 1. i 19. stavkom 2. Ustava kojima se jamči pravo na žalbu i sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata tijela koje imaju javne ovlasti.

Ističe da je Agencija za plaćanja javnopravno tijelo koje autoritativno, jednostrano i neposredno odlučuje o pravima korisnika, te da pojedinačni akti koje Agencija za plaćanja donosi ne mogu biti ništa drugo nego upravni akti. Nadalje navodi da korisnici mogu izjaviti prigovor Povjerenstvu za prigovore u Agenciji za plaćanja, međutim da se postavlja pitanje kakva je priroda tog pravnog sredstva i odluka koje bi donijelo to tijelo. Navodi da je člankom 50. stavkom 2. alinejom 13. ZoP-a/15 propisano da Agencija za plaćanja može pred nadležnim sudom pokrenuti sudski postupak i to isključivo radi zaštite prava i interesa Agencije za plaćanja, međutim da korisnik ne može pokrenuti sudski postupak protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi na temelju ZoP-a/15.

II. MJERODAVNO PRAVO I SUDSKA PRAKSA

7. U konkretnom slučaju mjerodavna je Uredba (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) 1306/13) i Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (u daljnjem tekstu: EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) br. 1305/13).

7.1. Člancima 58. i 67. Uredbe (EU) 1306/13 propisano je:

»Članak 58.

1. Države članice okviru ZPP-a usvajaju sve zakonodavne, regulatorne i administrativne odredbe te poduzimaju sve druge potrebne mjere za osiguravanje učinkovite zaštite financijskih interesa Unije, posebno za:

(a) provjere zakonitosti i pravilnosti operacija koje se financiraju iz Fondova;

(b) osiguravanja učinkovite zaštite od prijevare, posebno vezano uz područja visokog rizika, a koja djeluje preventivno u odnosu na troškove i koristi kao i proporcionalnost mjera;

(c) sprečavanja, otkrivanja i ispravljanja nepravilnosti i prijevara

(d) nametanja kazni koje su učinkovite, odvraćajuće i proporcionalne u skladu sa pravom Unije ili, ako to nije slučaj, nacionalnim pravom te donošenja sudskih postupaka u tom smislu, prema potrebi;

(e) vraćanja neopravdanih plaćanja plus kamata te pokretanja sudskih postupaka po potrebi.

2. Države članice uvode učinkoviti sustav upravljanja i kontrole kako bi se osigurala usklađenost s propisima koji upravljaju programima potpore Unije kako bi se opasnost od financijske štete za Uniju smanjila na najmanju moguću mjeru.

3. Države članice obavješćuju Komisiju o donesenim odredbama i poduzetim mjerama u skladu sa stavkom 1. i 2. Svi uvjeti koje države članice odrede u svrhu dopune uvjeta iz pravila Unije za primanje potpore financirane kroz EFJP ili EPFRR moraju biti podložni provjeri.

4. Komisija donosi provedbene akte kojima određuje pravila potrebna za ujednačenu primjenu ovog članka s obzirom na sljedeće:

(a) postupke, rokove, razmjenu informacija u odnosu na obveze kako su utvrđene u stavcima 1. i 2.;

(b) oblike obavijesti i komunikacije koje dostavljaju države članice Komisiji u odnosu na obvezu iz stavka 3.

Ti se provedbeni akti donose u skladu s postupkom ispitivanja sukladno članku 116. stavku 3.«

»POGLAVLJE II.

Integrirani sustav upravljanja i kontrole

Članak 67.

Područje primjene i korišteni izrazi

1. Svaka država članica uspostavlja integrirani administrativni i kontrolni sustav (‘integrirani sustav’).

2. Integrirani sustav primjenjuje se na programe potpore iz Priloga I. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i na potporu odobrenu u skladu s člankom 21. stavkom 1. točkama (a) i (b), člancima od 28. do 31., 33., 34. i 40. Uredbe 1305/2013 i prema potrebi člankom 35. stavkom 1. točkama (b) i (c) Uredbe (EU) 1303/2013.

(...)«

7.2. Člancima 62. i 65. Uredbe (EU) br. 1305/13 propisano je:

»Članak 62.

Mogućnost provjere i kontrole mjera

1. Države članice moraju osigurati da je moguće provjeriti i kontrolirati sve mjere ruralnog razvoja koje namjeravaju provesti. U tu svrhu, upravljačko tijelo i agencija za plaćanja za svaki program ruralnog razvoja moraju provesti ex ante procjenu mogućnosti provjere i kontrole mjera koje će biti obuhvaćene programom ruralnog razvoja. Upravljačko tijelo i agencija za plaćanja također moraju provesti procjenu mogućnosti kontrole i nadzora mjera tijekom provedbe programa ruralnog razvoja. Ex ante procjena i procjena tijekom razdoblja provedbe moraju uzeti u obzir rezultate kontrole u prethodnom i trenutnom programskom razdoblju. Ako se pri procjeni otkrije da zahtjevi mogućnosti kontrole i nadzora nisu ispunjeni, mjere se na odgovarajući način prilagođavaju.

2. Ako je pomoć dodijeljena na temelju standardnih troškova ili dodatnih troškova i izgubljenog prihoda, države članice moraju osigurati da su relevantni izračuni prikladni i točni te unaprijed utvrđeni na temelju pravednog, ravnopravnog i provjerljivog izračuna. U tu svrhu, tijelo koje je funkcionalno neovisno o tijelima odgovornim za provedbu programa i posjeduje odgovarajuće stručno znanje, dužno je provesti izračune ili potvrditi prikladnost i točnost izračuna. U program ruralnog razvoja mora se uključiti izjava koja potvrđuje prikladnost i točnost izračuna.«

»Članak 65.

Odgovornosti država članica

1. Države članice donose sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe u skladu s člankom 58. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 kako bi osigurale učinkovitu zaštitu financijskih interesa Unije.

2. Države članice moraju za svaki program ruralnog razvoja uspostaviti sljedeća tijela:

(a) upravljačko tijelo, koje može biti ili javno ili privatno te djelovati na nacionalnoj ili regionalnoj razini ili može biti sama država članica ako izvršava taj zadatak, zaduženo za upravljanje programom;

(b) akreditiranu agenciju za plaćanja u smislu članka 7. Uredbe (EU) br. 1306/2013;

(c) certifikacijsko tijelo u smislu članka 9. Uredbe (EU) br. 1306/2013.

3. Države članice dužne su za svaki program ruralnog razvoja osigurati uspostavu odgovarajućeg sustava upravljanja i kontrole na način da omogućuje jasnu raspodjelu i razgraničenje funkcija između upravljačkog tijela i ostalih tijela. Države članice odgovorne su za uspješno funkcioniranje sustava tijekom programskog razdoblja.

4. Države članice moraju jasno odrediti zadatke upravljačkog tijela, agencije za plaćanja i lokalnih akcijskih skupina u okviru inicijative LEADER u vezi s primjenom kriterija za ostvarivanje prava te odabir i postupke odabira projekata.«

III. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Za odlučivanje o suglasnosti s Ustavom osporenih odredbi ZoP-a/18 mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(...)«

»Članak 19.

(...)

Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.«

9. Jedan od temeljnih akata Zajedničke agrarne politike (u daljnjem tekstu: ZAP) Europske unije je Uredba (EU) br. 1306/2013 koja propisuje pravila za financiranje, upravljanje i nadzor u okviru dva glavna fonda ZAP-a. Republika Hrvatska dužna je donijeti sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe kako bi osigurala učinkovitu zaštitu financijskih interesa Europske unije i uspostaviti učinkovit sustav kontrole, tj. integrirani administrativni i kontrolni sustav (članak 67. Uredbe (EU) br. 1306/2013) kako bi se osigurala pravilna dodjela potpore korisnicima.

Uredbom (EU) br. 1305/2013 utvrđuje se način na koji EPFRR pridonosi razvoju ruralnih područja i poljoprivrednog sektora za razdoblje 2014. – 2020. te je člankom 65. Uredbe (EU) br. 1305/2013 propisana obveza država članica donijeti sve zakonodavne, statutarne i administrativne odredbe u skladu s člankom 58. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 kako bi osigurale učinkovitu zaštitu financijskih interesa Europske unije.

10. Odluke koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 (mjere ruralnog razvoja, mjere izravne potpore, mjere uređenja ili organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i druge mjere kojima se ostvaruju ciljevi poljoprivredne politike) nisu upravni akti (članak 15. stavak 4. ZoP-a/18). Isto tako, odluke koje Agencija za plaćanja donosi i ugovore koje sklapa na temelju članka 67. stavka 1. podstavka 5. ZoP-a/18 nisu upravni akti (članak 67. stavak 2. ZoP-a/18).

Dakle, korisnici protiv odluka koje donosi Agencija za plaćanja na temelju ZoP-a/18 ne mogu pokrenuti upravni spor.

11. Korisnici mogu na temelju članka 15. stavka 3. ZoP-a/18 izjaviti prigovor Ministarstvu poljoprivrede Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) na odluke koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18. Prigovor se podnosi putem Agencije za plaćanja, na način propisan pravilnikom za pojedinu mjeru iz članka 8. ZoP-a/18 (članak 15. stavak 5. ZoP-a/18).

11.1. Ministar poljoprivrede (u daljnjem tekstu: Ministar) podzakonskim aktima (pravilnicima o provedbi mjera ruralnog razvoja) propisuje protiv kojih se akata Agencije za plaćanja može izjaviti prigovor Ministarstvu, odnosno Povjerenstvu za rješavanje po prigovorima (u daljnjem tekstu: Povjerenstvo).

Ministar na temelju svakog pojedinačnog pravilnika o provedbi mjera ruralnog razvoja osniva Povjerenstvo za svaku specifičnu mjeru, podmjeru ili više njih. Povjerenstvo čine članovi (zamjene) koji pokrivaju stručna područja, predsjednik i tajnik. Svako Povjerenstvo ima svoj Poslovnik o radu koji propisuje proceduru rada povjerenstva.

12. Ustavni sud je odlukom broj: U-III-2100/2014 od 19. svibnja 2020. (www.usud.hr) usvojio ustavnu tužbu podnositelja i ukinuo rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-963/2011-4 od 13. veljače 2014. kojim je odbačena kao nedopuštena tužba podnositelja izjavljena protiv Odluke o odbacivanju prigovora Ministarstva poljoprivrede, ribarstva i ruralnog razvoja Republike Hrvatske od 10. prosinca 2010., iz razloga što tuženo tijelo nije odlučivalo o upravnoj stvari, nego o stvari imovinskopravnog karaktera.

U toj odluci Ustavni sud je, između ostalog, naveo:

»8. Iz navedenog proizlazi da su odluke o prigovorima, koje donosi ministar, na Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje konačne. Stoga se čini da oko pitanja pravne naravi pojedinačnih akata koje je prethodno donosilo Ministarstvo (sada Agencija za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju Republike Hrvatske; u daljnjem tekstu: Agencija za plaćanja, sukladno člancima 8. i 15. Zakona o poljoprivredi, ‘Narodne novine’ broj 118/18.; u daljnjem tekstu: ZoP/18) u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv takvih pojedinačnih akata postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovnim sudovima.

Također, Ustavni sud utvrđuje da do donošenja ove odluke Vrhovni sud nije zauzeo stajalište sukladno članku 116. Ustava o tome je li u sudskoj nadležnosti pred redovnim sudovima odlučivanje u vezi s donesenom Odlukom o isplati i/ili Odlukom o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje.

8.1. Ustavni sud ponavlja da sukladno Ustavu, u odnosu na sve pojedinačne akte javnopravnih tijela (neovisno o tome imaju li oni ili nemaju svojstvo upravnih ili kakvih drugih akata) mora biti osigurana sudska zaštita. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da ovlaštenim strankama nije osigurana sudska zaštita protiv Odluke o isplati i/ili Odluke o odbijanju zahtjeva za investicijske potpore za kapitalno ulaganje kako u postupku pred nadležnim Visokim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima. Naime, u postupku pred nadležnim upravnim sudovima stajalište je upravnih sudova da se ne radi o upravnom aktu. U konkretnom slučaju nije bilo propisano da su odluke koje donosi Ministarstvo u postupcima utvrđivanja prava za korisnike potpora upravni akti, međutim nakon toga je člankom 51. Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 83/09., 153/09. i 60/10.), te člankom 19. Zakona o državnoj potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 92/10., 127/10., 124/11. i 50/12.) koji je stupio na snagu 1. siječnja 2011., člankom 14. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 120/12. i 136/12.) koji je stupio na snagu 8. studenoga 2012., člankom 10. Zakona o potpori poljoprivredi i ruralnom razvoju (‘Narodne novine’ broj 80/13., 41/14. i 107/14.) koji je stupio na snagu 1. srpnja 2013., člankom 14. Zakona o poljoprivredi (‘Narodne novine’ broj 30/15., koji je stupio na snagu 18. ožujka 2015. kao i novim ZoP-om/18 izričito (bilo) propisano da odluke koje donosi Agencija za plaćanja u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 nisu upravni akti.«

12.1. Ustavni sud utvrđuje da do donošenja ove odluke Vrhovni sud nije zauzeo stajalište sukladno s člankom 116. Ustava o tome je li u sudskoj nadležnosti pred redovnim sudovima odlučivanje vezano za odobrenje i isplatu investicijske potpore za kapitalno ulaganje, slijedom čega proizlazi da korisnicima nije osigurana sudska zaštita protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi na temelju ZoP-a/18, kako u postupku pred nadležnim upravnim sudom tako i u postupku pred nadležnim redovnim sudovima.

13. Slijedom navedenog, Ustavni sud zaključuje da u postupcima provedbe mjera poljoprivredne politike oko pitanja dopuštenosti pokretanja upravnog spora (ili korištenja nekog drugog oblika sudske zaštite) protiv pojedinačnih akata koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 postoji sustavni problem na zakonodavnoj razini kao i na razini sudske prakse pred upravnim/redovnim sudovima.

Zaštita protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 treba biti osigurana, bilo pred sudom bilo pred neovisnim tijelom. Pritom Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka zaštita treba biti osigurana i koja vrsta zaštite treba biti osigurana.

14. Ustavni sud stoga ocjenjuje da članci 15. stavak 4. i 67. stavak 2. ZoP-a/18 nisu u suglasnosti s člankom 3. Ustava u dijelu kojim je propisano da je vladavina prava temelj za tumačenje Ustava, te člankom 5. stavkom 1. i člankom 19. stavkom 2. Ustava.

15. Iz navedenih je razloga Ustavni sud pokrenuo postupak i ukinuo članke 15. stavak 4. i 67. stavak 2. ZoP-a/18, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona (točka I. izreke).

Budući da bi učinci ukidanja odredbi ZoP-a/18 s danom objave ove odluke u »Narodnim novinama« doveli do ustavnopravno neprihvatljive pravne praznine, Ustavni sud je na temelju ovlaštenja iz članka 55. stavka 2. Ustavnog zakona odgodio prestanak važenja ukinutih odredbi ZoP-a/18 do isteka roka određenog u točki II. izreke.

Objava odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-4220/2020

Zagreb, 20. listopada 2020.

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE UZ ODLUKU
BROJ: U-I-4220/2020 OD 20. LISTOPADA 2020.

Na žalost, morala sam glasati protiv navedene odluke zbog svog uvjerenja da odluke Ustavnog suda, pogotovo one kojima se ukidaju pojedine zakonske odredbe, moraju imati jasno i logično obrazloženje utemeljeno na pravu te da ono treba biti odraz rasprave i argumenata pred Ustavnim sudom. Iako u odlukama Ustavnog suda izreka prethodi obrazloženju, ona je zapravo zaključak rasprave, a obrazloženje je vjerni prikaz te rasprave. Izreka je rezultat rasprave i obrazloženja, a ne obrnuto. Stoga je obrazloženje važno, jer dokazuje kvalitetu i ozbiljnost rasprave odnosno pravnih argumenata kojima se Ustavni sud rukovodio u odlučivanju, a o toj kvaliteti i ozbiljnosti ovisi ugled suda pa time i poštivanje njegovih odluka. Uz kvalitetno obrazloženje sud može jednom odlukom riješiti i spriječiti mnogo pravnih sporova. Uloga sudova je da u području prava problem riješi umjesto da ga odgodi ili prebaci na drugoga, da pojasni nejasno i uspostavi red umjesto nereda.

U konkretnom slučaju, obrazloženje odluke o kojoj sam trebala glasati bilo je takvo da niti nakon sudjelovanja u raspravi nisam mogla dokučiti koji su ključni razlozi za ukidanje članka 15. stavka 4. i članka 67. stavka 2. Zakona o poljoprivredi. Iz pozivanja na odluku broj: U-III-2100/2014 od 19. svibnja 2020., te na članak 19. stavak 2. Ustava može se zaključiti da je većina smatrala da je s gledišta Ustava neprihvatljivo izbjeći sudsku kontrolu propisivanjem da pojedini akti upravnih tijela nisu upravni akti. Taj stav dijelim s većinom. Međutim, obrazloženju odluke većine nedostaje ključni dio – onaj koji povezuje jamstvo sudske kontrole zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti s konkretnom osporenom odredbom odnosno aktima iz citiranih odredbi Zakona o poljoprivredi. Umjesto tog ključnog dijela, većina navodi da »pritom Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka zaštita treba biti osigurana i koja vrsta zaštite treba biti osigurana«. Ako Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka zaštita treba biti osigurana, nije jasno kako smo zaključili da treba biti osigurana u povodu odluka iz osporenih odredbi i zašto treba biti osigurana. Na žalost, većina ne govori ništa ni o potrebi zaštite pojedinca od arbitrarnosti upravnih tijela niti o potrebi kontrole trošenja javnog novca niti sadrži bilo koji argument u prilog potrebe sudske zaštite u području potpora i drugih mjera poljoprivredne politike.

To su razlozi zbog kojih nisam mogla glasati za ukidanje gore navedenih odredbi Zakona o poljoprivredi.

U Zagrebu, 22. listopada 2020.

Sutkinja
Lovorka Kušan, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
U ODNOSU NA ODLUKE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-4220/2020, U-II-359/2015, U-II-912/2017 I U-II-2466/2015 OD 20. LISTOPADA 2020.

Podupirem izreke u konkretnim odlukama.

No, odlučio sam se za zasebno podupiruće mišljenje jer smatram kako obrazloženja nisu dovoljno precizna. Nedovoljna preciznost odnosi se na dva aspekta. Prvo, smatram da je trebalo jasnije precizirati zbog čega točno su osporavane odredbe u suprotnosti s Ustavom kako bi zakonodavac imao jasnu predodžbu kako ispraviti utvrđenu neustavnost, a stranke lakše odabrale daljnji put zaštite svojih interesa. Drugo, smatram kako je argumentacija vezana uz EU pravo ostalo nedorečena te ostaje nejasno koju ulogu je EU pravo uopće odigralo u konkretnim predmetima.

Jamstvo učinkovite sudske zaštite

U obrazloženju odluke broj: U-I-4220/2020 je navedeno da sporna zakonska odredba predstavlja povredu članka 19. stavka 2. Ustava koja jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti. To je točno. No smatram korisnim dodatno pojasniti ovu ocjenu.

U Republici Hrvatskoj državna vlast je podijeljena između zakonodavne i izvršne vlasti koje su podložne demokratskoj kontroli građana, a time i političkom utjecaju te sudske grane vlasti koja je za razliku od ove dvije neovisna od utjecaja svakodnevne politike. Sukladno članak 115. Ustava propisuje da je sudbena vlast samostalna i neovisna te da sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava. Sudovi stoga osiguravaju poštovanje prava u tumačenju i primjeni zakonskih i podzakonskih akata. Da bi sudovi ostvarili svoju ustavnu zadaću osiguranja primjene i poštovanje prava u Republici Hrvatskoj građanima mora biti omogućen pristup sudskoj zaštiti u situacijama kada su ugroženi njihovi pravno uređeni interesi, a posebno kada o njihovim interesima odlučuju tijela s javnim ovlastima. Bez pristupa građana sudskoj zaštiti sudska vlast ostaje krezuba u svojoj ustavnoj ulozi jamca poštivanja pozitivnih pravnih propisa od strane zakonodavne i izvršne vlasti. Istovremeno, u ustavnim demokracijama koje počivaju na ideji vladavine prava, pristup sudovima kao tijelima državne vlasti koji su neovisni od subjektivnih partikularnih interesa karakterističnih za utjecaj svakodnevne politike predstavlja temeljni oblik zaštite građana od samovoljnog ili arbitrarnog postupanja tijela izvršne vlasti.

Sukladno navedenom, ključni razlog zbog kojeg osporene odredbe predstavljaju povredu ustavnog jamstva iz članka 19. Ustava je taj što je zakonodavac dopustio da o interesima građana odlučuje tijelo izvršne vlasti van neovisnog sudskog nadzora.

EU pravo

U obrazloženju odluke navodi se niz pozitivnih odredbi EU prava, a da pri tome nije obrazloženo kako one pridonose konačnom zaključku o neustavnosti spornih odredba. U biti ako se pažljivo razmotre citirane odredbe EU prava naizgled proizlazi da ne postoji obveza uvođenja pristupa sudskoj zaštiti za pojedince kada se radi o raspodjeli financijskih sredstava potpore u regulatornom području razvoja ruralnih područja i poljoprivrednog sektora. Jedini oblik sudskog nadzora kojeg su države članice dužne osigurati prema citiranim odredbama je mogućnost same države da putem sudskih sporova osigura povrat sredstava dodijeljenih pojedincima u slučaju da su sredstva korištena suprotno preuzetim obvezama. Stoga navođenje odredbi EU prava koje su citirane u obrazloženju ovih odluka može proizvesti nepotrebnu konfuziju. U tom smislu smatram korisnim ukazati na sljedeće.

Pozitivne odredbe koje se navode u obrazloženju odluka jasno ukazuju kako je pitanje raspodjele financijskih sredstava namijenjenih potpori ruralnog područja i poljoprivrednog sektora u regulatornoj nadležnosti Europske unije. U tom smislu pri odgovoru na pitanje moraju li pojedinci imati osiguran pristup sudskoj zaštiti u ovom području potrebno je uzeti u obzir praksu Suda Europske unije. Tu prije svega vodeću ulogu ima odluka u predmetu C‑64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses koja postavlja jasne temelje jamstva učinkovite sudske zaštite onih interesa pojedinaca koji su uređeni pravom Europske unije. U konkretnom predmetu Sud Europske unije je izrazio sljedeća pravna stajališta koja su relevantna i za konkretne predmete pred Ustavnim sudom:

»31. Unija je Unija prava u kojoj pojedinci imaju pravo pobijati pred sudom zakonitost svake odluke ili drugog nacionalnog akta u vezi s primjenom akta Unije na njih (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 91. i 94. i navedenu sudsku praksu).

32 Članak 19. UEU‑a, kojim se konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a, zadaću provođenja sudskog nadzora u pravnom poretku Unije povjerava ne samo Sudu već i sudovima država članica (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 66.; presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 90. i od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 45.).

33 Ti sudovi tako, u suradnji sa Sudom, obavljaju funkciju, koja im je svima dodijeljena, kako bi osigurali poštovanje prava u tumačenju i primjeni Ugovorâ (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 69. i presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 99.).

34 Stoga je na sudovima država članica da osobito u skladu s načelom lojalne suradnje, koje je predviđeno člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom UEU‑a, na svojem državnom području osiguraju primjenu i poštovanje prava Unije (vidjeti u tom smislu mišljenje 1/09 (Sporazum o stvaranju ujednačenog sustava rješavanja sporova koji se odnose na patente) od 8. ožujka 2011., EU:C:2011:123, t. 68.). S tim u vezi i kako je to predviđeno člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne da bi se pojedincima osiguralo da će se poštovati njihovo pravo na učinkovitu pravnu zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Stoga je na državama članicama da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka koji u navedenim područjima osiguravaju poštovanje učinkovite pravne zaštite (vidjeti u tom smislu presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 100. 101. i navedenu sudsku praksu).

35 Načelo učinkovite pravne zaštite prava koja pojedinci izvode iz prava Unije, na koje upućuje članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, naime, opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i zaštićeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., te je sada potvrđeno člankom 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 37. i od 22. prosinca 2010., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, t. 29. do 33.).

36 Samo postojanje učinkovite pravne zaštite radi osiguranja poštovanja prava Unije svojstveno je vladavini prava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 73. i navedenu sudsku praksu).

37 Iz toga slijedi da svaka država članica mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu ‘suda’, u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, udovoljavaju zahtjevima učinkovite pravne zaštite.«

Primjenjujući navedena ustavnopravna stajališta o neophodnosti pristupa građana učinkovitoj sudskoj zaštiti na konkretan predmet Sud Europske unije je našao sljedeće:

»39 U ovom slučaju valja istaknuti da, u skladu s elementima kojima raspolaže Sud i koje je sud koji je uputio zahtjev dužan provjeriti, Tribunal de Contas (Revizorski sud), u skladu sa Zakonom br. 98/97 navedenim u točki 10. ove presude, može odlučivati o pitanjima u vezi s vlastitim sredstvima Unije i uporabom financijskih sredstava koja od nje potječu. Takva pitanja mogu se odnositi na primjenu ili tumačenje prava Unije (vidjeti osobito presudu od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360). Isto vrijedi i za pitanja vezana uz prethodni nadzor (visto) pravilnosti akata, ugovora ili drugih instrumenata kojima se stvaraju javni troškovi ili dugovi, među ostalim, u okviru provedbe postupaka javne nabave, o kojima taj sud može također odlučivati na temelju tog zakona.

40 Stoga, ako Tribunal de Contas (Revizorski sud), kao ‘sud’ u smislu točke 38. ove presude, može odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje prava Unije, što je dužan provjeriti sud koji je uputio zahtjev, predmetna država članica mora jamčiti da taj sud udovoljava zahtjevima svojstvenima učinkovitoj pravnoj zaštiti, u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a.«

S obzirom na navedeno valja ukazati na jedan problematičan aspekt obrazloženja konkretnih odluka kojima je utvrđena neustavnost osporavanih zakonskih i podzakonskih odredbi. Naime u obrazloženju se navodi da:

»Zaštita protiv odluka koje Agencija za plaćanja donosi u provedbi mjera iz članka 8. ZoP-a/18 treba biti osigurana, bilo pred sudom bilo pred neovisnim tijelom. Pritom Ustavni sud ne ulazi u pitanje u povodu kojih odluka zaštita treba biti osigurana i koja vrsta zaštite treba biti osigurana.«

Iz navedenih stajališta Suda Europske unije jasno proizlazi da ništa osim zaštite pred tijelima državne vlasti koja zadovoljavaju uvjete »neovisnog suda« iz članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije neće biti prihvatljivo. Štoviše u ranije navedenoj odluci Sud Europske unije navodi:

»36 Samo postojanje učinkovite pravne zaštite radi osiguranja poštovanja prava Unije svojstveno je vladavini prava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2017., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 73. i navedenu sudsku praksu).

37 Iz toga slijedi da svaka država članica mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu ‘suda’, u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, udovoljavaju zahtjevima učinkovite pravne zaštite.

...

Kako bi se zajamčila ta zaštita, ključno je očuvanje neovisnosti takvog tijela, kako to potvrđuje članak 47. drugi stavak Povelje, koji među zahtjevima vezanima uz temeljno pravo na djelotvoran pravni lijek spominje pristup ‘neovisnom’ sudu.

42 Jamstvo neovisnosti, svojstveno zadaći suđenja (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 49.; od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C‑685/15, EU:C:2017:452, t. 60. i od 13. prosinca 2017., El Hassani, C‑403/16, EU:C:2017:960, t. 40.), nužno je, ne samo na razini Unije, za suce Unije i nezavisne odvjetnike Suda, kako je to propisano člankom 19. stavkom 2. trećim podstavkom UEU‑a, nego i na razini država članica, za nacionalne sudove.

43 Neovisnost nacionalnih sudova osobito je nužna za dobro funkcioniranje sustava pravosudne suradnje, koji čini mehanizam zahtjeva za prethodnu odluku propisan člankom 267. UFEU‑a, jer, u skladu s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točki 38. ove presude, taj mehanizam može pokrenuti samo određeno tijelo čija je zadaća primijeniti pravo Unije, a koje ispunjava, među ostalim, taj kriterij neovisnosti.

44 Pojam neovisnosti osobito znači da predmetno tijelo svoje sudske funkcije izvršava posve samostalno a da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 51. i od 16. veljače 2017., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, t. 37. i navedenu sudsku praksu).«

Drugim riječima, u konkretnom području potpora ruralnim područjima i poljoprivrednom sektoru, koje nesporno ulazi u regulatornu nadležnost EU-a, zakonodavac je građanima dužan osigurati pristup sudskoj zaštiti putem kojeg će biti osigurana učinkovita pravna zaštita njihovih interesa u donosu na tijela izvršne vlasti koja o njima odlučuju.

U Zagrebu, 26. listopada 2020.

Sudac
dr. sc. Goran Selanec, v. r.