Uvod

Zakoni i podzakonski propisi čine temelj pravnog poretka Republike Hrvatske, ali se razlikuju prema donositelju, pravnoj snazi i postupku donošenja. Zakone donosi Hrvatski sabor, dok podzakonske propise, na temelju ovlasti sadržane u zakonu, najčešće donose Vlada Republike Hrvatske, ministri i čelnici drugih tijela državne uprave. Određene opće akte donose i regulatorna tijela, pravne osobe s javnim ovlastima te jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Cijeli sustav počiva na načelu ustavnosti i zakonitosti. Prema Ustavu Republike Hrvatske, zakoni moraju biti u skladu s Ustavom, a ostali propisi i opći akti s Ustavom i zakonom. Podzakonskim propisom zato se zakon može razraditi i omogućiti njegova praktična primjena, ali se ne smije mijenjati njegov smisao, prekoračiti zakonska ovlast niti uređivati pitanja koja se prema Ustavu moraju urediti zakonom.

 

Od zakonodavne inicijative do prijedloga zakona

Postupak donošenja zakona može započeti političkom inicijativom, obvezom preuzetom međunarodnim ugovorom, potrebom usklađivanja s pravom Europske unije, odlukom Ustavnog suda, uočenim problemima u primjeni postojećeg zakona ili potrebom da se uredi novo društveno ili gospodarsko pitanje.

Pravo predlaganja zakona imaju:

svaki zastupnik u Hrvatskom saboru,klubovi zastupnika,radna tijela Hrvatskoga sabora,Vlada Republike Hrvatske.

U praksi najveći broj zakonskih prijedloga podnosi Vlada. Prije nego što Vladin prijedlog dođe u Sabor, obično prolazi opsežan pripremni postupak unutar državne uprave.

Ministarstvo ili drugo nadležno tijelo, koje se u propisima o boljoj regulativi naziva stručnim nositeljem, najprije utvrđuje problem koji bi trebalo riješiti. Nakon toga razmatra moguće regulatorne i neregulatorne mjere, određuje ciljeve koji se žele postići te procjenjuje posljedice predloženog rješenja.

Priprema propisa uređena je, među ostalim, Zakonom o instrumentima politike boljih propisa. Njegova je svrha osigurati da se propisi temelje na utvrđenim potrebama, raspoloživim podacima i procjeni njihovih očekivanih učinaka, a ne samo na formalnoj odluci da određeno pitanje treba urediti.

Vladini zakonodavni prijedlozi u pravilu se planiraju godišnjim planom zakonodavnih aktivnosti. Posebno se prati zakonodavstvo potrebno radi preuzimanja pravne stečevine Europske unije. Zakon se može predložiti i izvan godišnjeg plana, ali je tada potrebno obrazložiti razloge zbog kojih takva zakonodavna aktivnost nije bila unaprijed planirana.

 

Procjena učinaka propisa

Prilikom izrade zakonskog prijedloga razmatraju se mogući učinci propisa na gospodarstvo, održivi razvoj, socijalnu zaštitu, ljudska prava, tržišno natjecanje i položaj adresata propisa. Adresati mogu biti građani, potrošači, poduzetnici, poslodavci, radnici, tijela javne vlasti, jedinice lokalne samouprave ili druge skupine na koje će se zakon primjenjivati.

Procjena bi trebala odgovoriti na nekoliko osnovnih pitanja:

- Koji se problem želi riješiti?

- Koliko je problem raširen i koje su njegove posljedice?

- Može li se riješiti bez donošenja ili izmjene propisa?

- Koje su moguće opcije?

- Koje će troškove i administrativne obveze imati adresati?

- Hoće li biti potrebno osigurati dodatna sredstva iz državnog proračuna?

- Kako će se nakon početka primjene pratiti rezultati propisa?

Za pojedine vrste zakona procjena učinaka provodi se u pojednostavljenom obliku ili se, zbog naravi propisa, ne provodi u cijelosti. To se, primjerice, može odnositi na zakone o potvrđivanju međunarodnih ugovora, određene organizacijske zakone, propise potrebne za neposrednu provedbu uredbi Europske unije, proračunske zakone ili zakone koji se donose zbog posebno hitnih i nepredvidivih okolnosti.

Izostanak pune procjene ne znači da se zakon može predložiti bez obrazloženja. Predlagatelj i tada mora objasniti razloge donošenja, ciljeve i osnovna rješenja te moguće financijske i druge posljedice.

 

Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću

Važan dio pripreme zakona i drugih propisa jest savjetovanje sa zainteresiranom javnošću. Nacrti se u pravilu objavljuju na portalu e-Savjetovanja, zajedno s obrazloženjem i drugim relevantnim dokumentima.

Savjetovanje u pravilu traje 30 dana. Građani, poduzetnici, udruge, komore, sindikati, akademska zajednica, jedinice lokalne samouprave i druge zainteresirane osobe mogu dostaviti primjedbe i prijedloge. Nadležno tijelo nakon završetka savjetovanja objavljuje izvješće u kojem navodi zaprimljene komentare i očitovanje o njihovu prihvaćanju ili neprihvaćanju.

Savjetovanje može trajati kraće samo u opravdanim slučajevima. Razlozi skraćivanja trebali bi biti konkretno navedeni. Sama želja da se propis donese što prije ne bi smjela biti dovoljna za izbjegavanje redovitog savjetovanja.

Javno savjetovanje ne znači da je tijelo dužno prihvatiti svaki prijedlog, ali ga obvezuje da se s primjedbama upozna i obrazloži svoje postupanje. Time se povećava transparentnost postupka, omogućuje uočavanje problema koje izrađivač možda nije predvidio te olakšava buduća primjena propisa.

Usklađivanje unutar državne uprave i odlučivanje Vlade

Prije upućivanja zakonskog prijedloga Vladi, nadležno ministarstvo pribavlja mišljenja drugih tijela u čiji djelokrug ulaze pitanja uređena prijedlogom. Ministarstvo financija razmatra moguće učinke na državni proračun, dok Ured za zakonodavstvo provjerava usklađenost prijedloga s Ustavom i pravnim sustavom te poštovanje pravila zakonodavne tehnike.

Ako se propisom provodi ili prenosi pravo Europske unije, provjerava se njegova usklađenost s odgovarajućim aktima EU-a. Uz prijedlog se izrađuju i odgovarajući instrumenti usklađivanja.

Prijedlog zatim razmatraju nadležna Vladina stručna i koordinacijska tijela. Nakon potrebnih usuglašavanja o njemu odlučuje Vlada na sjednici, u skladu s Poslovnikom Vlade Republike Hrvatske.

Ako Vlada prihvati nacrt, utvrđuje prijedlog zakona i upućuje ga Hrvatskom saboru. Vlada u toj fazi nije donijela zakon – ona je samo postala njegov formalni predlagatelj. Konačnu odluku donosi Sabor.

 

Sadržaj prijedloga zakona

Prijedlog zakona mora sadržavati obrazloženje ustavne osnove za njegovo donošenje, ocjenu postojećeg stanja, opis problema, ciljeve, osnovna pitanja koja se uređuju i posljedice koje će proizaći iz donošenja zakona.

Uz tekst zakonskih odredbi prilaže se obrazloženje pojedinih članaka. Kada se mijenja važeći zakon, u pravilu se prikazuju i postojeće odredbe koje se mijenjaju ili dopunjuju. Navode se financijska sredstva potrebna za provedbu zakona te izvori iz kojih će biti osigurana.

Kvalitetno obrazloženje osobito je važno za razumijevanje svrhe zakona. Međutim, obrazloženje nije samo po sebi pravna norma. Prava, obveze, zabrane i ovlasti moraju biti jasno izraženi u normativnom dijelu zakona.

 

Postupak u Hrvatskom saboru

Redoviti zakonodavni postupak uređen je Poslovnikom Hrvatskoga sabora. Zakon se u pravilu donosi u dva čitanja.

Nakon što je prijedlog zaprimljen, predsjednik Sabora upućuje ga zastupnicima i nadležnim radnim tijelima. Prijedlog redovito razmatra matični odbor, odnosno odbor nadležan za područje koje zakon uređuje, kao i Odbor za zakonodavstvo. Ovisno o sadržaju, mogu ga razmatrati i drugi saborski odbori.

Ako predlagatelj nije Vlada, prijedlog se u pravilu dostavlja Vladi radi davanja mišljenja.

Prvo čitanje

Prvo čitanje obuhvaća uvodno izlaganje predlagatelja, raspravu o općim razlozima donošenja zakona, njegovim ciljevima, osnovnim rješenjima i potrebnim sredstvima te raspravu o tekstu prijedloga.

U toj fazi Sabor prije svega odlučuje postoji li potreba da se određeno područje uredi na predloženi način. Rasprava može pokazati da prijedlog treba doraditi, dopuniti ili drukčije usmjeriti. Po završetku prvog čitanja Sabor zaključkom prihvaća prijedlog kao osnovu za izradu konačnog prijedloga, može predlagatelju naložiti određene dorade ili prijedlog odbiti.

Drugo čitanje

Za drugo čitanje predlagatelj dostavlja konačni prijedlog zakona. U njemu bi trebale biti razmotrene primjedbe i prijedlozi iz prvog čitanja te jasno označene važnije razlike u odnosu na početni tekst.

U drugom čitanju raspravlja se o konačnom tekstu, a ovlašteni sudionici mogu podnositi amandmane. Amandman je prijedlog da se određena odredba izmijeni, dopuni ili izbriše. Predlagatelj se očituje prihvaća li podnesene amandmane, a o onima koji nisu prihvaćeni odlučuje Sabor.

Nakon rasprave i glasovanja o amandmanima glasa se o konačnom prijedlogu zakona u cjelini.

Treće čitanje provodi se iznimno, kada zbog broja ili sadržaja izmjena nije primjereno odmah glasovati o zakonu ili kada je potrebno dodatno urediti njegov konačni tekst.

Hitni postupak

Zakon se može donijeti i po hitnom postupku, u kojem se prvo i drugo čitanje objedinjuju. Takav postupak trebao bi biti iznimka, a ne redoviti način rada.

Predlagatelj mora obrazložiti zbog čega traži hitno donošenje, primjerice zbog osobito opravdanih državnih razloga, potrebe sprječavanja ili uklanjanja većih poremećaja ili pravodobnog ispunjavanja obveza povezanih s pravom Europske unije. O prihvaćanju hitnog postupka odlučuje Sabor.

Hitnost skraćuje vrijeme za parlamentarnu i javnu raspravu, ali ne uklanja potrebu da zakon bude jasan, provediv i usklađen s Ustavom. Ni zakon donesen po hitnom postupku nema višu ili drukčiju pravnu snagu od zakona donesenog u redovitom postupku.

Većina potrebna za donošenje zakona

Većina zakona donosi se većinom glasova nazočnih zastupnika, pod uvjetom da je sjednici nazočna većina svih zastupnika.

Za organske zakone propisana je stroža većina. Zakoni kojima se uređuju prava nacionalnih manjina donose se dvotrećinskom većinom svih zastupnika. Zakoni kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav te ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave donose se većinom svih zastupnika.

Posebna većina potrebna za donošenje zakona ovisi o njegovu stvarnom sadržaju, a ne samo o njegovu nazivu.

 

Proglašenje, objava i stupanje na snagu

Nakon što Sabor donese zakon, predsjednik Republike proglašava ga ukazom u roku propisanom Ustavom. Ako smatra da zakon nije u skladu s Ustavom, predsjednik može pokrenuti postupak za ocjenu njegove ustavnosti pred Ustavnim sudom.

Zakon se zatim objavljuje u „Narodnim novinama”. Objava je pretpostavka njegova stupanja na snagu: neobjavljeni zakon ne može proizvoditi pravne učinke prema adresatima.

Između objave i stupanja na snagu u pravilu postoji razdoblje prilagodbe, koje se naziva vacatio legis. Propisi u pravilu stupaju na snagu najranije osmoga dana od objave. Odstupanje je moguće samo iz posebno opravdanih razloga, koji bi trebali biti vidljivi iz zakonodavnog postupka.

Zakon može stupiti na snagu jednoga dana, a početi se primjenjivati poslije. Takvo razlikovanje ponekad je potrebno radi donošenja podzakonskih propisa, uspostave informacijskog sustava ili prilagodbe adresata. Ipak, prevelik vremenski razmak između stupanja na snagu i početka primjene može otežati razumijevanje pravnog stanja, pa ga treba koristiti oprezno.

 

Što su podzakonski propisi?

Podzakonski propisi opći su pravni akti niže pravne snage od zakona. Njima se zakonske odredbe detaljnije razrađuju kako bi se mogle učinkovito provoditi.

Zakonom se, primjerice, može utvrditi obveza vođenja određenog registra, dok se pravilnikom određuju sadržaj registra, obrasci, tehnički način upisa i podaci koji se dostavljaju. Podzakonski propis pritom ne smije samostalno uvesti novu obvezu za koju u zakonu nema dovoljno jasnog uporišta.

Najčešće vrste državnih podzakonskih propisa jesu:

- uredbe Vlade,

- pravilnici,

- naputci,

- naredbe,

- drugi opći akti doneseni na temelju posebnog zakona.

Naziv akta nije uvijek presudan za njegovu pravnu narav. Odluka nekog tijela može biti pojedinačni akt, ali i opći propis ako na apstraktan način uređuje položaj neodređenog broja osoba. Presudni su sadržaj, pravni učinak i krug adresata.

Uredbe Vlade

Prema Zakonu o Vladi Republike Hrvatske, Vlada donosi uredbe radi izvršavanja zakona. Zakonom se određuje područje koje Vlada smije razraditi, a uredba mora ostati unutar tih granica.

Postupak pripreme Vladine uredbe sličan je pripremi Vladina prijedloga zakona. Nadležno ministarstvo izrađuje nacrt, provodi potrebne analize i javno savjetovanje, pribavlja mišljenja drugih tijela te prijedlog upućuje Vladinim radnim tijelima. Nakon razmatranja Vlada uredbu donosi na sjednici.

Za razliku od zakona, uredba se ne upućuje Hrvatskom saboru na dva čitanja i ne proglašava je predsjednik Republike. Nakon donošenja objavljuje se u „Narodnim novinama” i stupa na snagu u roku određenom završnom odredbom.

Posebnu kategoriju predstavljaju uredbe koje Vlada donosi na temelju zakonske ovlasti Hrvatskoga sabora. Sabor može, pod ustavnim uvjetima i na ograničeno vrijeme, ovlastiti Vladu da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegova djelokruga, osim područja za koja takvo prenošenje ovlasti nije dopušteno. Takve uredbe imaju širi sadržaj od običnih provedbenih uredbi, ali i dalje moraju poštovati granice dane ovlasti.

Pravilnici, naputci i naredbe

Donošenje provedbenih propisa tijela državne uprave uređuje Zakon o sustavu državne uprave.

Pravilnikom se podrobnije razrađuju pojedine zakonske odredbe radi njihove primjene. Naputkom se detaljnije uređuje način rada u tijelima državne uprave i obavljanja povjerenih poslova. Naredba služi privremenom uređivanju određenog pitanja u iznimnim, zakonom predviđenim okolnostima, primjerice radi zaštite života, zdravlja, sigurnosti, imovine ili pravnog poretka.

Ministar ili drugi čelnik tijela državne uprave može donijeti provedbeni propis samo ako je za to izričito ovlašten zakonom i samo u granicama te ovlasti. Zakonska ovlast trebala bi odrediti donositelja i pitanja koja smije urediti, a često propisuje i rok za donošenje.

Ako propis zadire u djelokrug drugog tijela, može biti potrebno njegovo prethodno mišljenje ili suglasnost. Kada je riječ o provedbi prava Europske unije, primjenjuju se i posebna pravila koordinacije europskih poslova.

Nacrt pravilnika ili drugog općeg propisa u pravilu se objavljuje na javnom savjetovanju, osim kada postoje zakonom dopušteni razlozi za iznimku. Nakon usklađivanja teksta propis potpisuje ovlašteni čelnik, a zatim se objavljuje u „Narodnim novinama”.

Ministar pravilnik donosi samostalno na temelju zakona. Za njegovo donošenje nije potrebna saborska rasprava niti Vladina odluka, osim ako poseban zakon propisuje drukčiji oblik prethodne suglasnosti ili zajedničko donošenje više ministara.

 

Utjecaj prava Europske unije

Pravo Europske unije može biti razlog donošenja i zakona i podzakonskih propisa. Direktive EU-a u pravilu se prenose u nacionalno zakonodavstvo donošenjem ili izmjenom zakona i provedbenih propisa.

Uredbe EU-a neposredno se primjenjuju u državama članicama, pa ih nije potrebno prenositi u hrvatski zakon. Ipak, često je potrebno donijeti nacionalni provedbeni zakon kojim se određuju nadležna tijela, njihove ovlasti, inspekcijski nadzor, pravni lijekovi i prekršajne sankcije. Te nacionalne odredbe ne smiju ponavljati, mijenjati niti sužavati sadržaj uredbe EU-a.

Zakonski prijedlozi povezani s pravom Europske unije u saborskim se materijalima posebno označavaju, a uz njih se prilažu dokumenti koji prikazuju odnos hrvatskih odredbi prema izvorima prava EU-a.

 

Nadzor ustavnosti i zakonitosti

Donošenjem i objavom propisa postupak nije nužno završen. Nakon početka primjene treba pratiti ostvaruje li propis postavljene ciljeve i izaziva li neželjene posljedice. Rezultat praćenja može biti izmjena, dopuna ili ukidanje propisa.

Ustavni sud Republike Hrvatske odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom te o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom. Ako utvrdi nesuglasnost, može ukinuti zakon ili drugi propis, odnosno u propisanim okolnostima poništiti podzakonski propis.

Vlada nadzire zakonitost provedbenih propisa tijela državne uprave i može zahtijevati njihovu izmjenu ili poduzeti druge zakonom predviđene mjere. Sudovi i druga nadležna tijela nadziru zakonitost pojedinačnih odluka donesenih primjenom zakona i podzakonskih propisa.

 

Zaključak

Zakonodavni postupak u Hrvatskoj sastoji se od pripreme i procjene učinaka, savjetovanja s javnošću, međuresornog usklađivanja, odlučivanja Vlade kada je ona predlagatelj, parlamentarne rasprave i glasovanja te proglašenja, objave i stupanja zakona na snagu.

Podzakonski propisi donose se jednostavnijim postupkom, bez odlučivanja Hrvatskoga sabora, ali je njihova pravna sloboda znatno uža. Njihov donositelj, sadržaj i doseg ovise o zakonu na temelju kojeg se donose. Podzakonski propis smije razraditi zakon i urediti način njegove provedbe, ali ga ne smije zamijeniti, izmijeniti ni proširiti mimo zakonske ovlasti.

Kvaliteta pravnog sustava zato ne ovisi samo o sadržaju donesenih zakona. Jednako su važni otvorenost postupka, realna procjena posljedica, jasnoća normi, pravodobno donošenje provedbenih propisa i naknadno praćenje njihove primjene. Tek zajedničkim djelovanjem tih elemenata moguće je ostvariti pravnu sigurnost i omogućiti građanima, poduzetnicima i tijelima javne vlasti da unaprijed razumiju svoja prava i obveze.

 

Hijerarhija pravnih izvora

U području koje nije uređeno pravom EU, osnovna nacionalna hijerarhija približno izgleda ovako:

Ustav i akti ustavne snagepotvrđeni, objavljeni međunarodni ugovori koji su na snazizakoni i drugi akti zakonske snagepodzakonski propisi državnih tijelalokalni i drugi opći akti doneseni na temelju zakonapojedinačni upravni, sudski i privatnopravni akti.

U području obuhvaćenom pravom EU primjenjivom pravilu EU daje se prvenstvo pred suprotnim nacionalnim pravilom:

primarno pravo EUmeđunarodni sporazumi EUzakonodavni akti EUdelegirani i provedbeni akti EUnacionalni propisi kojima se provodi ili primjenjuje pravo EU.

Sudske odluke ne treba stavljati na istu ljestvicu s propisima: one u pravilu tumače i primjenjuju pravo, dok odluke Ustavnog suda, Suda EU, ESLJP-a i sudova ovlaštenih za ukidanje općih akata imaju poseban obvezujući ili uklanjajući učinak.

Cijelu hijerarhiju izvora prava primjenjivog u Republici Hrvatskoj,  s definicijama i objašnjenjima, pogledajte ovdje.

 

Zakon.hr, 2026.