Hijerarhiju nije moguće prikazati kao jednu potpuno ravnu ljestvicu. Hrvatski pravni poredak, pravni poredak Europske unije i međunarodno pravo međusobno se preklapaju, a sudske odluke uglavnom nisu propisi, nego autoritativno tumače, primjenjuju ili ukidaju propise.
Temeljno nacionalno pravilo glasi: zakoni moraju biti suglasni s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom. Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori koji su na snazi dio su unutarnjeg pravnog poretka i po pravnoj su snazi iznad zakona. Ustav Republike Hrvatske, čl. 5. i 134.
I. Ustavna razina
| Ustav Republike Hrvatske | Najviši nacionalni opći pravni akt. Uređuje temeljne vrednote, ljudska prava, ustrojstvo vlasti i granice djelovanja svih državnih tijela; svi zakoni i drugi nacionalni propisi moraju biti u suglasnosti s njime. |
| Ustavni zakoni kojima se mijenja ili dopunjuje Ustav | Akti doneseni u postupku promjene Ustava kojima se mijenja sam ustavni tekst; nakon donošenja postaju sastavni dio ustavnoga poretka. |
| Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske | Poseban ustavni akt donesen po postupku određenom za promjenu Ustava. Uređuje položaj, nadležnost i postupanje Ustavnog suda te ima ustavnu pravnu snagu. |
| Drugi akti nazvani „ustavnim zakonom” | Sam naziv ne znači nužno da je akt jednak Ustavu. Primjerice, Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina jest organski zakon posebne važnosti, ali podliježe ocjeni suglasnosti s Ustavom. |
| Odluke Ustavnog suda | Nisu propisi istoga tipa kao Ustav ili zakon, ali su obvezatne i izvršne. Ustavni sud može ukinuti neustavan zakon ili ukinuti odnosno poništiti drugi neustavan ili nezakonit propis, a njegova ustavnopravna stajališta moraju poštovati državna i druga javna tijela. |
II. Pravo Europske unije
Pravo EU djeluje kao poseban, autonomni pravni poredak. U područjima prenesenih nadležnosti primjenjuje se načelo prvenstva prava EU: nacionalno tijelo ili sud mora ostaviti neprimijenjenu nacionalnu normu koja je protivna primjenjivoj normi EU, iako ta nacionalna norma time sama po sebi ne prestaje važiti. Prema stajalištu Suda EU, prvenstvo obuhvaća sve nacionalne akte, uključujući nacionalne ustavne odredbe; odnos prema Ustavu RH ipak se u hrvatskoj ustavnopravnoj doktrini ne opisuje jednostavno tvrdnjom da je „EU pravo iznad Ustava”, nego kroz ustavne odredbe o članstvu u EU i prijenosu ovlasti. EUR-Lex – prvenstvo prava EU
1. Primarno pravo EU
| Ugovor o Europskoj uniji – UEU | Jedan od temeljnih osnivačkih ugovora EU. Uređuje vrijednosti, ciljeve, institucije, načela nadležnosti i osnovnu strukturu Unije. |
| Ugovor o funkcioniranju Europske unije – UFEU | Temeljni ugovor koji detaljnije uređuje nadležnosti EU, politike Unije, postupke donošenja akata i djelovanje institucija. UEU i UFEU imaju jednaku pravnu vrijednost. |
| Ugovori o pristupanju i njihove odredbe | Međunarodni ugovori kojima države postaju članice EU i kojima se određuju uvjeti njihova članstva, prijelazna razdoblja i prilagodbe primarnog prava. |
| Protokoli i prilozi uz osnivačke ugovore | Sastavni su dijelovi Ugovora i imaju istu pravnu snagu kao primarno pravo na koje su priključeni. |
| Povelja Europske unije o temeljnim pravima | Katalog temeljnih prava EU koji ima istu pravnu vrijednost kao osnivački ugovori. Primjenjuje se na institucije EU i na države članice kada provode pravo EU. |
| Opća načela prava EU | Načela koja je razvio Sud EU, poput razmjernosti, pravne sigurnosti, zaštite legitimnih očekivanja, djelotvorne sudske zaštite i jednakosti. Služe tumačenju i kontroli valjanosti prava EU. |
2. Međunarodni sporazumi Europske unije
| Međunarodni sporazumi koje je sklopila EU | Sporazumi EU s trećim državama ili međunarodnim organizacijama obvezuju institucije EU i države članice. U hijerarhiji EU nalaze se ispod primarnog prava, ali iznad sekundarnog prava EU, pa sekundarni akt mora biti usklađen s njima. |
| Mješoviti sporazumi EU i država članica | Sporazumi koje zbog podijeljenih nadležnosti zajednički sklapaju EU i njezine države članice. Obvezuju ih u granicama njihovih nadležnosti. |
3. Sekundarno zakonodavstvo EU
| Uredba EU | Akt opće primjene koji je obvezujući u cijelosti i neposredno se primjenjuje u svim državama članicama. Za njezino važenje nije potreban hrvatski zakon o preuzimanju, a nacionalni propisi smiju uređivati samo pitanja koja uredba izričito ostavlja državama članicama. |
| Direktiva EU | Obvezuje države članice u pogledu rezultata koji moraju postići, ali im načelno ostavlja izbor oblika i metoda provedbe. Prenosi se u nacionalno pravo; nakon isteka roka neprenesena ili pogrešno prenesena dovoljno jasna i bezuvjetna odredba može imati vertikalni izravni učinak prema državi, ali načelno ne stvara sama po sebi obveze pojedinca prema drugom pojedincu. |
| Odluka EU | Obvezujuća je u cijelosti. Ako su u njoj navedeni adresati, obvezuje samo njih; odluka bez navedenih adresata može imati opću obvezujuću primjenu. |
| Zakonodavni akt EU | Uredba, direktiva ili odluka donesena u redovnom ili posebnom zakonodavnom postupku. Pojam označava način donošenja, a ne poseban oblik akta. |
Vrste i učinci ovih akata određeni su člankom 288. UFEU-a. EUR-Lex – članak 288. UFEU-a
4. Delegirani i provedbeni akti EU
| Delegirani akt | Nezakonodavni akt kojim Europska komisija, na temelju ovlasti iz zakonodavnog akta, dopunjuje ili mijenja njegove elemente koji nisu bitni. Može biti donesen kao delegirana uredba, direktiva ili odluka, ali mora ostati unutar granica delegirane ovlasti. |
| Provedbeni akt | Nezakonodavni akt kojim Komisija, a iznimno Vijeće, utvrđuje jedinstvene uvjete provedbe pravno obvezujućeg akta EU. Može imati oblik provedbene uredbe, direktive ili odluke i ne smije mijenjati osnovni zakonodavni akt. |
Delegirani i provedbeni akti podređeni su osnovnom aktu na kojem se temelje. Delegirani akti služe dopuni ili izmjeni nebitnih elemenata zakonodavstva, dok provedbeni akti osiguravaju njegovu ujednačenu primjenu. EUR-Lex – delegirani akti, EUR-Lex – provedbeni akti
5. Neobvezujući akti EU
| Preporuka EU | Neobvezujući akt kojim institucija EU predlaže državama članicama ili drugim adresatima određeno postupanje. Ne stvara neposrednu pravnu obvezu, ali se može uzeti u obzir pri tumačenju prava. |
| Mišljenje EU | Neobvezujuće pravno ili stručno stajalište institucije EU o određenom pitanju. Može imati važan interpretativni ili politički utjecaj, ali samo po sebi ne propisuje obvezno ponašanje. |
| Smjernice, komunikacije, obavijesti i kodeksi Komisije | Akti „mekog prava” kojima Komisija objašnjava svoju politiku ili način primjene prava, primjerice pravila tržišnog natjecanja. U pravilu nisu izvor obveza jednak uredbi ili odluci, ali mogu vezati samu Komisiju i stvarati legitimna očekivanja. |
6. Odluke sudova EU
| Presude Suda Europske unije | Autoritativno utvrđuju značenje, doseg i valjanost prava EU. Sud EU jedini može konačno proglasiti akt EU nevaljanim, a nacionalni sudovi moraju primjenjivati pravo EU u skladu s njegovim tumačenjem. |
| Prethodne odluke Suda EU | Donose se na zahtjev nacionalnog suda radi tumačenja prava EU ili ocjene valjanosti akta EU. Formalno obvezuju sud koji je postavio pitanje, ali dano tumačenje u praksi vrijedi za sve sudove i tijela koja primjenjuju istu normu. |
| Presude Općeg suda EU | Rješavaju, među ostalim, tužbe pojedinaca i pravnih osoba protiv akata institucija EU. Obvezuju stranke, a njihova pravna stajališta dio su sudske prakse EU; protiv njih je pod određenim uvjetima dopuštena žalba Sudu EU. |
III. Međunarodno pravo
1. Međunarodni ugovori
| Potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori koji su na snazi | Dio su hrvatskoga unutarnjeg pravnog poretka i po pravnoj su snazi iznad zakona. Njihove neposredno primjenjive odredbe sudovi i druga tijela mogu primijeniti izravno, dok odredbe koje nisu dovoljno određene zahtijevaju provedbeni zakon ili drugi akt. |
| Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda – EKLJP | Međunarodni ugovor Vijeća Europe koji je dio hrvatskoga pravnog poretka i iznad zakona. Njegova prava tumače se u svjetlu prakse Europskog suda za ljudska prava. |
| Dvostrani i mnogostrani međunarodni ugovori | Sporazumi RH s jednom ili više država ili međunarodnih organizacija. Njihova unutarnja pravna snaga ne ovisi o nazivu – konvencija, sporazum, pakt ili protokol – nego o ustavnom načinu sklapanja, potvrđivanju, objavi i stupanju na snagu. |
U nacionalnoj hijerarhiji međunarodni ugovor nalazi se iznad zakona, ali unutar poretka utemeljenog Ustavom. Ustavni sud u pravilu ne ukida međunarodni ugovor kao što ukida zakon, ali Ustav zahtijeva da postupak njegova sklapanja i potvrđivanja bude ustavan.
2. Međunarodno običajno pravo i opća načela
| Međunarodno običajno pravo | Pravila nastala općom i dovoljno ujednačenom praksom država koju one prihvaćaju kao pravo. Obvezuje države neovisno o pojedinom ugovoru, osim pravila od kojih je dopušteno odstupiti i u odnosu na državu koja se pravodobno i trajno protivila njihovu nastanku. |
| Prisilne norme međunarodnog prava – ius cogens | Temeljne norme međunarodnog prava od kojih odstupanje nije dopušteno, primjerice zabrana genocida, ropstva i mučenja. Međunarodni ugovor koji im je protivan ništetan je. |
| Opća načela prava priznata među državama | Temeljna pravna načela zajednička pravnim sustavima koja služe popunjavanju praznina međunarodnog prava, primjerice dobra vjera, odgovornost za povredu prava i pravomoćno presuđena stvar. |
Položaj običajnog međunarodnog prava u strogoj hrvatskoj normativnoj hijerarhiji nije određen jednako izričito kao položaj međunarodnih ugovora, pa se njegov učinak mora utvrđivati prema Ustavu, međunarodnom pravu i naravi konkretnog pravila.
3. Akti međunarodnih organizacija
| Obvezujuće odluke međunarodne organizacije | Obvezuju RH samo ako takva ovlast organizacije proizlazi iz međunarodnog ugovora kojim je RH vezana. Njihov neposredni učinak unutar Hrvatske ovisi o osnivačkom ugovoru, sadržaju odluke i potrebi donošenja nacionalnih ili europskih provedbenih mjera. |
| Odluke Vijeća sigurnosti UN-a | Članice UN-a obvezale su se prihvatiti i izvršavati odluke Vijeća sigurnosti donesene u skladu s Poveljom UN-a. U Hrvatskoj se često provode posredstvom obvezujućih akata EU ili nacionalnih mjera. Povelja UN-a, čl. 25. |
| Rezolucije Opće skupštine UN-a | U pravilu nisu pravno obvezujuće, nego imaju preporučujući, politički ili interpretativni značaj. Mogu biti dokaz razvoja međunarodnog običajnog prava, ali same po sebi najčešće ne stvaraju neposredne obveze. |
| Preporuke Vijeća Europe, OECD-a, ILO-a i drugih organizacija | U pravilu su „meko pravo”: postavljaju standarde i usmjeravaju zakonodavstvo, ali nisu obvezujuće ako osnivački ugovor ili određeni instrument iznimno ne određuje drukčije. Primjerice, preporuke Odbora ministara Vijeća Europe nisu obvezujuće. Vijeće Europe – pravni učinak preporuka |
| Tehnički standardi međunarodnih organizacija | Standardi poput ISO, ICAO, IMO ili WHO pravila postaju pravno obvezujući samo ako ih takvima učini međunarodni ugovor, pravo EU ili hrvatski propis, osim kada osnivački instrument organizacije već predviđa obvezujući učinak. |
IV. Zakoni Republike Hrvatske
| Zakon | Opći pravni akt koji donosi Hrvatski sabor u području svoje ustavne zakonodavne nadležnosti. Mora biti suglasan s Ustavom, međunarodnim ugovorima iz članka 134. Ustava i primjenjivim pravom EU. |
| Organski zakon | Zakon kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava, temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo državnih tijela ili lokalna samouprava. Donosi se kvalificiranom većinom, ali u pravilu nije zasebna hijerarhijska razina iznad ostalih zakona; razlikuje se prvenstveno po predmetu i strožem postupku donošenja. |
| Državni proračun | Poseban zakonski akt kojim Sabor za određenu godinu odobrava prihode, rashode i financiranje države. Ima zakonsku snagu, ali nije opći materijalni zakon za sva pitanja koja se u njemu spominju. |
| Zakonik ili kodeks | Opsežan zakon kojim se sustavno uređuje cijelo pravno područje, primjerice kazneno, pomorsko ili postupovno pravo. Naziv „zakonik” ne daje mu veću pravnu snagu od drugog zakona. |
| Uredba sa zakonskom snagom | Izniman akt koji se može donositi samo u Ustavom predviđenim izvanrednim okolnostima i u granicama ustavne ovlasti. Privremeno uređuje materiju zakonske razine te podliježe ustavnim ograničenjima i naknadnoj parlamentarnoj kontroli. |
V. Podzakonski propisi državnih tijela
Podzakonski propis donosi se na temelju i radi izvršavanja zakona. Ne smije samostalno uređivati materiju koju Ustav pridržava zakonu niti mijenjati ili sužavati zakonska prava i obveze.
| Uredba Vlade Republike Hrvatske | Opći podzakonski propis kojim Vlada razrađuje provedbu zakona na temelju zakonske ovlasti. Mora biti suglasna s Ustavom, zakonom, međunarodnim ugovorima i primjenjivim pravom EU. |
| Poslovnik Vlade i drugih državnih tijela | Opći akt kojim se uređuje unutarnje ustrojstvo, način rada i postupanje određenog tijela. Može imati vanjske pravne učinke samo u granicama Ustava i zakona. |
| Pravilnik | Najčešći provedbeni propis ministra ili drugog ovlaštenog tijela kojim se detaljnije uređuju tehnička, organizacijska i postupovna pitanja izvršavanja zakona. |
| Naredba | Podzakonski akt kojim nadležno tijelo naređuje ili zabranjuje određeno postupanje u zakonom određenim okolnostima, često u području zdravstva, sigurnosti, prometa ili veterinarstva. |
| Naputak ili uputa | Akt kojim se pobliže određuje način rada i primjene propisa, ponajprije za podređena tijela i službenike. Ako je samo interna uputa, ne može stvarati nove obveze za građane; ako sadrži opće norme s vanjskim učinkom, podliježe kontroli zakonitosti kao drugi propis. |
| Odluka regulatorne agencije ili drugog nositelja javnih ovlasti | Može biti opći podzakonski propis ako na temelju zakona uređuje neodređen broj slučajeva ili adresata. Ako rješava samo konkretan slučaj, riječ je o pojedinačnom aktu, a ne o propisu. |
| Tehnički propis, tarifa ili metodologija | Podzakonski akt kojim se uređuju tehnički standardi, cijene, izračuni ili uvjeti obavljanja određene djelatnosti. Pravno obvezuje samo ako ga je donijelo ovlašteno tijelo na temelju zakona i ako je propisno objavljen. |
Među podzakonskim aktima ne postoji uvijek stroga hijerarhija zasnovana samo na njihovu nazivu. Presudni su donositelj, zakonska osnova, opseg ovlasti i sadržaj akta.
VI. Propisi lokalne i područne (regionalne) samouprave
| Statut općine, grada ili županije | Temeljni opći akt jedinice lokalne ili područne samouprave. Uređuje njezino ustrojstvo, ovlasti, tijela i način rada te mora biti suglasan s Ustavom i zakonom. |
| Odluka predstavničkog tijela | Lokalni opći akt kojim se, u granicama zakonske i samoupravne nadležnosti, uređuju lokalna pitanja, primjerice komunalni red, lokalni porezi ili javne službe. |
| Lokalni pravilnici, planovi i drugi opći akti | Razrađuju provedbu zakona, statuta ili lokalnih odluka. Ne smiju prekoračiti nadležnost jedinice niti biti protivni državnim propisima. |
| Prostorni plan kao opći akt | Planski dokument normativne naravi kojim se određuje namjena i korištenje prostora. Iako nije nazvan klasičnim propisom, proizvodi opće pravne učinke i podliježe sudskoj kontroli zakonitosti. |
VII. Autonomni i drugi opći akti
| Kolektivni ugovor | Sporazum poslodavca ili udruge poslodavaca i sindikata kojim se uređuju prava i obveze iz radnih odnosa. Nije državni propis, ali njegove normativne odredbe neposredno se primjenjuju na obuhvaćene radnike i poslodavce. |
| Opći akt poslodavca, ustanove, komore ili druge pravne osobe | Akt poput pravilnika o radu, statuta ustanove ili komorskog pravilnika koji uređuje odnose unutar zakonom određenog kruga osoba. Mora biti suglasan s Ustavom, zakonom, podzakonskim propisima i, gdje je primjenjivo, kolektivnim ugovorom. |
| Običaj i poslovni običaj | Pravilo nastalo dugotrajnom i ustaljenom praksom koje se primjenjuje kada zakon ili ugovor na njega upućuju odnosno kada nije suprotno prisilnom propisu. Posebno je značajno u obveznom i trgovačkom pravu. |
| Uzance | Kodificirani poslovni običaji koje donosi ovlašteno tijelo, primjerice posebne uzance u pojedinoj gospodarskoj grani. Primjenjuju se ako su ih stranke ugovorile ili ako njihovu primjenu dopušta zakon i poslovna praksa. |
VIII. Pojedinačni pravni akti
Ovi akti nisu izvori općeg prava u užem smislu, ali stvaraju obvezujuće pravo za konkretne osobe i konkretan slučaj.
| Upravna odluka ili rješenje | Pojedinačni akt kojim upravno ili drugo javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu određene osobe. Mora se temeljiti na važećem općem propisu i može se pobijati žalbom ili upravnim sporom. |
| Sudska presuda ili rješenje | Pojedinačni akt kojim sud pravomoćno odlučuje o konkretnom sporu, optužbi ili drugom pravnom pitanju. Prvenstveno obvezuje stranke i sudionike toga postupka. |
| Ugovor | Suglasno očitovanje volje kojim stranke uređuju međusobna prava i obveze. Za ugovorne strane predstavlja obvezujuće pravilo, ali ne smije biti protivan Ustavu, prisilnim propisima ni moralu društva. |
IX. Sudska praksa
1. Hrvatski sudovi
| Odluke redovnih i specijaliziranih sudova | Hrvatski sustav načelno ne poznaje presedan kao formalni opći izvor prava. Odluka obvezuje u konkretnom predmetu, dok odluke viših sudova imaju snažan interpretativni i usmjeravajući učinak radi jednakosti i pravne sigurnosti. |
| Odluke Vrhovnog suda RH | Vrhovni sud osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Njegova pravna stajališta imaju najveći autoritet u redovnom sudovanju, ali pojedinačna presuda nije opći propis. |
| Pravna shvaćanja sjednica sudskih odjela | Shvaćanje prihvaćeno na sjednici svih sudaca ili odgovarajućeg odjela Vrhovnog suda, visokog suda ili županijskog suda obvezno je za vijeća odnosno suce toga odjela ili suda. Ne obvezuje sve građane kao zakon. Zakon o sudovima, čl. 40. |
| Odluke Visokog upravnog suda o zakonitosti općih akata | Sud može ukinuti nezakonit opći akt lokalnog tijela, pravne osobe s javnim ovlastima ili pružatelja javne službe. Takva odluka ima širi, objektivni učinak jer uklanja opći akt iz pravnog poretka. |
| Ogledni i drugi postupci za jedinstvenu primjenu prava | Postupci u kojima viši sud rješava pravno pitanje važno za veći broj sličnih predmeta. Dano pravno shvaćanje usmjerava odlučivanje u svim postupcima u kojima se pojavljuje isto pitanje. |
2. Europski sud za ljudska prava
| Konačna presuda ESLJP-a protiv Hrvatske | Hrvatska je obvezna izvršiti konačnu presudu u predmetu u kojem je stranka, uključujući pojedinačne i prema potrebi opće mjere. Izvršenje nadzire Odbor ministara Vijeća Europe. ESLJP – članak 46. Konvencije |
| Presude ESLJP-a protiv drugih država | Formalno se izvršavaju u odnosu na državu koja je bila stranka, ali tumačenja Konvencije imaju širi interpretativni učinak. Hrvatski sudovi moraju prava iz Konvencije tumačiti u skladu s relevantnim standardima razvijenima u praksi ESLJP-a. |
| Savjetodavna mišljenja ESLJP-a | Ne odlučuju sama o konkretnom domaćem sporu i nisu presuda protiv države, ali autoritativno objašnjavaju značenje konvencijskih prava. |
3. Ostali međunarodni sudovi i tijela
| Presuda Međunarodnog suda pravde – ICJ | Obvezuje samo države koje su stranke konkretnog spora i samo u tom predmetu. Tumačenja Suda ipak imaju velik autoritet pri utvrđivanju međunarodnog prava. |
| Odluke međunarodnih arbitražnih sudova | Obvezuju stranke spora u granicama međunarodnog ugovora ili arbitražnog sporazuma na kojem se nadležnost temelji. Ne predstavljaju opći propis RH. |
| Stajališta ugovornih tijela UN-a | Mišljenja odbora poput Odbora za ljudska prava ili Odbora protiv mučenja u pravilu nisu sudske presude niti su izvršiva kao domaća presuda. Ipak, imaju znatan interpretativni autoritet pri tumačenju ugovora čiju primjenu nadziru. |
Sažeta praktična shema
U području koje nije uređeno pravom EU, osnovna nacionalna hijerarhija približno izgleda ovako:
Ustav i akti ustavne snagepotvrđeni, objavljeni međunarodni ugovori koji su na snazizakoni i drugi akti zakonske snagepodzakonski propisi državnih tijelalokalni i drugi opći akti doneseni na temelju zakonapojedinačni upravni, sudski i privatnopravni akti.U području obuhvaćenom pravom EU primjenjivom pravilu EU daje se prvenstvo pred suprotnim nacionalnim pravilom:
primarno pravo EUmeđunarodni sporazumi EUzakonodavni akti EUdelegirani i provedbeni akti EUnacionalni propisi kojima se provodi ili primjenjuje pravo EU.Sudske odluke ne treba stavljati na istu ljestvicu s propisima: one u pravilu tumače i primjenjuju pravo, dok odluke Ustavnog suda, Suda EU, ESLJP-a i sudova ovlaštenih za ukidanje općih akata imaju poseban obvezujući ili uklanjajući učinak.