Ustavni sud Republike Hrvatske
956
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 23. travnja 2024. donio je
ODLUKU
I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida članak 5. stavak 1. Pravilnika o vrstama naknada za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima (»Narodne novine« broj 71/18. i 155/22.).
II. Ukinuti članak 5. stavak 1. Pravilnika o vrstama naknada za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima (»Narodne novine« broj 71/18. i 155/22.) prestaje važiti šezdesetog dana od dana objave ove odluke u »Narodnim novinama«.
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
1. Pravilnik o vrstama naknada za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima klasa: 011-01/18-04/17, urbroj: 513-06-03-18-3 (u daljnjem tekstu: PoNPO), na temelju članka 22. stavka 9., članka 24. stavka 6. i članka 31. Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima (»Narodne novine« broj 68/18.), donio je 2. kolovoza 2018. ministar financija.
Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 71 od 4. kolovoza 2018., a stupio je na snagu 6. kolovoza 2018. (članak 13. PoNPO-a). Njime se propisuju vrste i način određivanja visine naknada koje Financijska agencija naplaćuje za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima (»Narodne novine« broj 68/18., 2/20. – uredba, 47/20., 46/20., 83/20. – Odluka o produženju roka trajanja posebnih okolnosti i 133/20. – članak 4. Zakona o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora; u daljnjem tekstu: ZoPONS:68/18-133/20), odnosno za provedbu ovrhe na novčanim sredstvima, provedbu izmjene podataka evidentiranih u Očevidniku redoslijeda osnova za plaćanje, te naknada za uvid i davanje podataka iz tog očevidnika i Jedinstvenog registra računa (članak 1. stavak 1. i članak 2. PoNPO-a).
2. Nakon njegova stupanja na snagu PoNPO je izmijenjen (članak 7. stavak 1. i članak 8. stavak 4. i stavak 5. alineja 9. PoNPO-a) i dopunjen (članak 10. PoNPO-a) člancima 1., 2. i 3. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o vrstama naknada za obavljanje poslova propisanih Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima (»Narodne novine« broj 155/22.).
Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za PoNPO i njegovu navedenu izmjenu i dopunu koristit će se kratica PoNPO:71/18-155/22.
3. Hrvoje Šimić iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je 25. rujna 2023. Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom PoNPO-a:71/18-155/22.
U prijedlogu predlagatelj upire na to da je članak 5. stavak 1. PoNPO-a:71/18-155/22 u suprotnosti s člankom 3. i člankom 5. Ustava i člankom 22. stavkom 9. ZoPONS-a:68/18-133/20.
4. Na temelju članka 42. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud u povodu je prijedloga zatražio i zaprimio očitovanje ministra financija klasa: 450-01/23-01/212, urbroj: 513-06-03-24-3 od 12. veljače 2024.
II. OSPORENI ČLANAK 5. STAVAK 1. PoNPO-a:71/18-155/22
5. Osporenim člankom 5. stavkom 1. PoNPO-a:71/18-155/22 propisano je:
»IV. NAČIN ODREĐIVANJA VISINE NAKNADE
Članak 5.
(1) Uprava Agencije cjenikom određuje iznos naknada iz ovoga Pravilnika. Ministar financija daje suglasnost na cjenik.
(...)«
III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
6. Predlagatelj u prijedlogu u biti navodi da je osporenim člankom 5. stavkom 1. PoNPO-a:71/18-155/22 ministar financija neovlašteno prenio na Financijsku agenciju ovlast za propisivanje iznosa naknada za obavljanje poslova propisanih ZoPONS-om:68/18-133/20.
IV. OČITOVANJE MINISTRA FINANCIJA
7. U očitovanju ministra financija istaknuto je:
»Prethodna se norma, međutim, treba promatrati i tumačiti kao cjelina. Time što je navedeno kako Uprava FINA-e cjenikom određuje iznos naknada, formaliziran je tehnički aspekt određivanja visine naknada. Naime, Uprava FINA-e ima najbolji uvid i saznanja o optimalnoj visini naknada u odnosu na trošak obavljanja pojedinog posla, a u kontekstu zakonskog načela financijske održivosti kao temeljnog načela poslovanja FINA-e. Upravo je činjenica smanjivanja operativnih troškova pojedinih poslova koje obavlja FINA, utjecala na promjene u načinu obračuna i na smanjivanje odnosno ukidanje pojedinih naknada u posljednjim godinama. No, iz druge rečenice članka 5. stavka 1. jasno je vidljivo kao Uprava FINA-e nije samostalna u donošenju predmetnog cjenika – on se utvrđuje u dogovoru s Ministarstvom financija i ministar financija je taj koji donosi konačnu odluku u obliku suglasnosti na predloženi cjenik. Prema tome, sama činjenica da je visina naknade propisana cjenikom koji donosi Uprava FINA-e, a ne pravilnikom koji donosi ministar, ne znači da ministar nije odredio visinu naknade budući da cjenik ne bi niti mogao biti donesen bez njegove suglasnosti. Dakle, suglasnost ministra financija je konstitutivne, a ne deklaratorne naravi.«
V. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA
8. Za ocjenu osnovanosti prijedloga neposredno su mjerodavni članak 3. i članak 5. Ustava, koji glase:
»Članak 3.
... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«
»Članak 5.
U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.
Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«
VI. MJERODAVNO PRAVO
9. Za ocjenu osnovanosti prijedloga neposredno su mjerodavni članak 22. stavak 9. i članak 24. stavak 8. ZoPONS-a:68/18-133/20, koji glase:
»GLAVA VI.
NAKNADE
Članak 22.
(...)
(9) Ministar financija propisuje vrste i visine naknada za obavljanje poslova propisanih ovim Zakonom te način naplate naknade.«
»Javni podaci, uvid i davanje podataka
Članak 24.
(...)
(8) Ministar financija pravilnikom propisuje naknadu za uvid i davanje podataka iz Jedinstvenog registra računa.«
VII. OCJENA USTAVNOG SUDA
10. Ustavni sud podsjeća da su u skladu s člankom 18. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11., 12/13. – odluka USRH broj: U-I-3845/2006 i dr., 93/16. i 104/16.; u daljnjem tekstu: ZoSDU:150/11-104/16) ministri bili nadležni donositi pravilnike za provedbu zakona, kada su na to izrijekom ovlašteni i u granicama dane ovlasti, odnosno da u skladu s člankom 38. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 66/19. i 155/23. – članak 52. stavak 1. točka 11. Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama; u daljnjem tekstu: ZoSDU:66/19-155/23) provedbene propise donose čelnici tijela državne uprave kada su na to izrijekom zakonom ovlašteni i u granicama dane ovlasti.
Ustavni sud ocjenjuje da je PoNPO:71/18-155/22 drugi propis donesen za provedbu ZoPONS-a:68/18-133/20.
Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da je u konkretnom slučaju potrebno odgovoriti na sljedeća pitanja:
– je li osporeni PoNPO:71/18-155/22 donijela nadležna osoba,
– daje li ZoPONS:68/18-133/20 izrijekom ovlaštenje nadležnoj osobi za donošenje PoNPO-a:71/18-155/22,
– je li nadležna osoba PoNPO:71/18-155/22 donijela u okviru ovlaštenja propisanih zakonom.
11. Imajući u vidu da je na temelju članka 18. ZoSDU-a:150/11-104/16 (vremenski mjerodavnog u trenutku donošenja PoNPO-a) donošenje pravilnika za provedbu zakona u nadležnosti ministra, odnosno da je člankom 38. stavkom 1. ZoSDU-a:66/19-155/23 (vremenski mjerodavnog u trenutku donošenja izmjena i dopuna PoNPO-a) donošenje provedbenih propisa u nadležnosti čelnika tijela državne uprave, Ustavni sud ocjenjuje da je ministar financija osoba nadležna za donošenje PoNPO-a:71/18-155/22.
12. Ustavni sud ocjenjuje da je člankom 22. stavkom 9., člankom 24. stavkom 8. i člankom 31. stavkom 1. ZoPONS-a:68/18-133/20 izrijekom dana ovlast ministru financija da PoNPO-om:71/18-155/22 propiše vrste i visine naknada za obavljanje poslova propisanih navedenim zakonom, kao i da propiše naknadu za uvid i davanje podataka iz Jedinstvenog registra računa.
13. Ustavni sud ocjenjuje da je ministar financija, ovlašćujući člankom 5. stavkom 1. PoNPO-a:71/18-155/22 upravu Financijske agencije da cjenikom odredi visinu (iznose) naknada koje ta agencija naplaćuje za obavljanje poslova propisanih ZoPONS-om:68/18-133/20 (pri čemu ministar financija jedino daje suglasnost na, po upravi Financijske agencije donesen, cjenik), ovlast za donošenje provedbenih propisa koja je člankom 22. stavkom 9. i člankom 24. stavkom 8. ZoPONS-a:68/18-133/20 izrijekom dana isključivo njemu, prenio na upravu Financijske agencije.
Time je u bitnome prenio na upravu Financijske agencije formalnu ovlast za donošenje propisa za provedbu ZoPONS-a:68/18-133/20.
Naime, prvom rečenicom članka 5. stavka 1. PoNPO-a:71/18-155/22 dana ovlast upravi Financijske agencije za donošenje cjenika kojim se određuje iznos (visina) naknada pretpostavlja autonomiju odlučivanja uprave Financijske agencije za koju nema uporišta u zakonima, a drugom rečenicom članka 5. stavka 1. PoNPO-a:71/18-155/22 propisana obvezna suglasnost ministra financija upućuje na to da je ministar financija ograničio zakonom povjerenu mu isključivu ovlast za donošenje drugog propisa na kontrolu je li autonomno donesenim cjenikom prijeđena prihvatljiva granica visine naknada.
Stoga, Ustavni sud ne može prihvatiti obrazloženje ministra financija prema kojemu uprava Financijske agencije donošenjem cjenika obavlja isključivo tehnički aspekt posla u donošenju propisa za provedbu ZoPONS-a:68/18-133/20, odnosno propisivanju vrste i visine naknada u smislu članka 22. stavka 9. ZoPONS-a:68/18-133/20, te propisivanja naknade u smislu članka 24. stavka 8. tog zakona.
U tom pogledu Ustavni sud naglašava, da iako je Financijskoj agenciji ZoPONS-om:68/18-133/20 dana javna ovlast u provođenju ovrhe na novčanim sredstvima, uprava Financijske agencije nije ministar, državni tajnik središnjeg državnog ureda ili ravnatelj državne upravne organizacije u smislu članka 18. ZoSDU-a:150/11-104/16, odnosno čelnik tijela državne uprave u smislu članka 38. stavka 1. ZoSDU-a:66/19-155/23, kao i da joj ZoPONS-om:68/18-133/20 nije izrijekom dano ovlaštenje za donošenje propisa za njegovu provedbu.
Ustavni sud osobito naglašava da je člankom 38. stavkom 4. ZoSDU-a:66/19-155/23 propisano da ovlast za donošenje provedbenih propisa tijelu pravne osobe s javnim ovlastima može iznimno biti dana posebnim zakonom, pod uvjetom da je to nužno za preuzimanje ili osiguravanje provedbe pravno obvezujućih akata Europske unije u području regulacije i nadzora zakonom određenih tržišta javnih usluga.
Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da je prenoseći člankom 5. stavkom 1. PoNPO-a:71/18-155/22 na upravu Financijske agencije ovlast da cjenikom određuje iznose (visinu) naknada za obavljanje poslova propisanih ZoPONS-om:68/18-133/20 ministar financija prekoračio ovlasti dane mu izrijekom člankom 22. stavkom 9. i člankom 24. stavkom 8. navedenog zakona.
14. Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da članak 5. stavak 1. PoNPO-a:71/18-155/22 nije u suglasnosti s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, te člankom 22. stavkom 9. i člankom 24. stavkom 8. ZoPONS-a:68/18-133/20.
15. Članak 55. stavak 1. Ustavnog zakona glasi:
»Članak 55.
(1) Ustavni sud će ukinuti … drugi propis … ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom i zakonom.
(...)«
Utvrdivši nesuglasnost članka 5. stavka 1. PoNPO-a:71/18-155/22 s člankom 3. i člankom 5. stavkom 1. Ustava, te s člankom 22. stavkom 9. i člankom 24. stavkom 8. ZoPONS-a:68/18-133/20 Ustavni sud, na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, odlučio je kao u točki I. izreke.
Točka II. izreke temelji se na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona.
16. Točka III. izreke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.
Broj: U-II-3895/2023
Zagreb, 23. travnja 2024.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.