NN 21/2024 (23.2.2024.), Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3291/2023 i dr. od 14. veljače 2024. i četiri izdvojena mišljenja sudaca

Ustavni sud Republike Hrvatske

350

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 6. veljače 2024. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 57. i 70. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08., 96/08., 116/08., 76/09., 114/11., 68/13., 30/14., 32/19., 98/19., 32/20. i 33/23.), te članka 12. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 33/23.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o trgovini donio je 6. saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 15. srpnja 2008. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 87 od 25. srpnja 2008., a stupio je na snagu 2. kolovoza 2008. (u daljnjem tekstu: ZoT/08), osim odredaba članka 58. stavaka 2., 3. i 4., članka 60. i članka 70. stavka 1. podstavka 9. u dijelu koji se odnosi na radno vrijeme prodavaonica nedjeljom, koje su stupile na snagu 1. siječnja 2009.

1.1. ZoT/08 je nakon toga mijenjan i dopunjavan više puta, i to:

– Uredbom o izmjeni i dopuni Zakona o trgovini, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 96 od 21. kolovoza 2008. i koja je stupila na snagu istog dana;

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 116 od 11. listopada 2008. i koji je stupio na snagu istog dana;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 114 od 7. listopada 2011. i koji je stupio na snagu 15. listopada 2011., osim odredbe članka 11. koja je stupila na snagu 1. srpnja 2012.;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 68 od 7. lipnja 2013. i koji je stupio na snagu 1. srpnja 2013., danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji;

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 30 od 5. ožujka 2014. i koji je stupio na snagu 6. ožujka 2013.;

– Zakonom o izmjenama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 32 od 29. ožujka 2019. i koji je stupio na snagu 1. travnja 2019.;

– Zakonom o izmjenama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 98 od 16. listopada 2019. i koji je stupio na snagu 1. siječnja 2020.;

– Zakonom o dopunama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 32 od 19. ožujka 2020. i koji je stupio na snagu 20. ožujka 2020.; i

– Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 33 od 24. ožujka 2023. i koji je stupio na snagu 1. srpnja 2023. (u daljnjem tekstu: ZIDZoT/23).

1.2. Ustavni sud je odlukom broj: U-I-642/2009 i dr. od 19. lipnja 2009., koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 76 od 1. srpnja 2009. (u daljnjem tekstu: odluka od 19. lipnja 2009.), ukinuo članak 58. stavke 1., 2., 3., 4. i 5., članak 59., članak 60. i članak 62. stavke 2. i 3. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08. i 116/08.).

1.3. Kada se Ustavni sud u ovom rješenju referira na Zakon o trgovini u integralnom tekstu koji je danas na snazi, koristi se pokratom ZoT.

Kada se Ustavni sud u ovom rješenju referira na Zakon o trgovini u tekstu kako je glasio prije stupanja na snagu ZIDZoT-a/23, koristi se pokratom ZoT:87/08-32/20.

2. Mislav Štefan iz Zagreba (predmet broj: U-I-3291/2023), Marinko Vrbić iz Zaprešića (predmet broj: U-I-3444/2023), Daniel Majer iz Požege (predmet broj: U-I-3534/2023), Noel Štefan iz Zagreba (predmet broj: U-I-3550/2023), Hrvoje Šimić iz Zagreba (predmet broj: U-I-3570/2023), FOKUS – politička stranka, Zagreb (u daljnjem tekstu: FOKUS; predmet broj: U-I-3831/2023) i Goran Vojković iz Ivanić-Grada (predmet broj: U-I-113/2024) podnijeli su prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. ZIDZoT-a/23.

Na temelju članaka 49. i 50. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), FOKUS je Ustavnom sudu predložio održavanje savjetodavne sjednice te je predložio privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi članka 2. ZIDZoT-a/23 (članak 45. Ustavnog zakona).

2.1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2., 4. stavka 4. i 12. ZIDZoT-a/23 (predmet broj: U-I-3466/2023) podnijeli su:

– NAUTILUS, obrt za trgovinu, vl. Jasmina Pašalić, Zagreb;

– MAŠ FORMA, obrt za proizvodnju i trgovinu, vl. Filip Štimac, Zagreb;

– MARIJA, obrt za trgovinu i uslugu, vl. Alan Miko, Vidovec;

– CVJEĆARNA LANTERNA, obrt za proizvodnju, trgovinu i usluge, vl. Darko Čupić, Zagreb;

– CVJEĆARSKI OBRT, vl. Radojka Brkić, Zagreb;

– »IRIS«, cvjećarstvo, svjećarski i trgovački obrt, vl. Robert Horvat, Zagreb;

– SELENA, obrt za trgovinu, vl. Romano Fazlić, Zadar;

– LEOTRGOVINA d.o.o. Zagreb;

– ELUNI, obrt za cvjećarske usluge i trgovinu, vl. Katarina Petranović, Zagreb;

– »MAGNOLIJA«, cvjećarsko, svjećarski i trgovački obrt, vl. Snežana Ranogajec, Zagreb;

– KREDENCA, obrt za trgovinu, vl. Ira Župan Bogdanović, Opatija;

– BY KUMI, obrt za proizvodnju igračaka, vl. Kumrije Musljiu, Poreč;

– videoteka.net d.o.o. Zagreb;

– T.O. Diva, vl. Leila Fazlic, Zadar;

– »DARIO« obrt za trgovinu, usluge i ugostiteljstvo, vl. Dario Idžan, Zagreb; i

– Suveniri Zagreb d.o.o. Zagreb,

svi zastupani po Doroteji Jurčić, odvjetnici u Zagrebu i Mladenu Dragičeviću, odvjetniku u odvjetničkom društvu Dragičević i partneri d.o.o. Zagreb (u daljnjem tekstu: predlagatelji u predmetu broj: U-I-3466/2023).

Navedeni predlagatelji podnijeli su Ustavnom sudu i prijedlog za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih članaka ZIDZoT-a/23 (članak 45. Ustavnog zakona).

2.2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članaka 57. i 70. stavka 1. podstavaka 9. – 15. ZoT-a podnijela je Hrvatska udruga poslodavaca, Zagreb, koju zastupaju Mojmir Ostermann i Janko Havaš, odvjetnici iz Ostermann i partneri OD d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu (u daljnjem tekstu: HUP; predmet broj: U-I-3990/2023).

Ustavnom sudu HUP je predložio privremenu obustavu iz članka 45. Ustavnog zakona.

3. Člankom 2. ZIDZoT-a/23 izmijenjen je članak 57. ZoT-a:87/08-32/20, pa se ima smatrati da predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članka 57. ZoT-a kako glasi nakon izmjena.

3.1. Člankom 4. stavkom 4. ZIDZoT-a/23 izmijenjen je članak 70. stavak 1. ZoT-a:87/08-32/20, pa se ima smatrati da predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članka 70. stavka 1. ZoT-a kako glasi nakon izmjena.

4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud zatražio je dopisom broj: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023 i U-I-3466/2023 od 28. srpnja 2023. očitovanje od Vlade Republike Hrvatske o prigovorima sadržanima u prijedlozima predlagatelja u označenim predmetima.

Potom je dopisima od 21. kolovoza 2023., 22. rujna 2023. i 2. listopada 2023. Ustavni sud dostavio Vladi na očitovanje prijedloge predlagatelja koji su u međuvremenu zaprimljeni.

4.1. Vlada se o prijedlozima predlagatelja očitovala, i to: očitovanjem klasa: 022-03/23-39/05, urbroj: 50301-05/16-23-15 od 21. rujna 2023. (u daljnjem tekstu: očitovanje od 21. rujna 2023.) i očitovanjem klasa: 022-03/23-39/08, urbroj: 50301-05/16-23-13 od 25. listopada 2023. (u daljnjem tekstu: očitovanje od 25. listopada 2023.).

5. Za potrebe rješavanja prigovora predlagatelja Ustavni sud izvršio je uvid u Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini, koji je Vlada aktom klasa: 022-02/22-01/189, urbroj: 65-23-0823 od 23. veljače 2023. uputila Hrvatskom saboru. Za taj se prijedlog u daljnjem tekstu koristi kratica: P.Z. br. 429.

II. OSPORENI ČLANCI ZoT-a I ZIDZoT-a/23

1) Članci 57. i 70. ZoT-a

6. Članak 57. ZoT-a glasi:

»VI. RADNO VRIJEME U DJELATNOSTI TRGOVINE

Članak 57.

(1) Radno vrijeme prodajnih objekata određuje trgovac u razdobljima od ponedjeljka do subote u ukupnom trajanju do 90 sati tjedno, a koje trgovac samostalno raspoređuje.

(2) Prodajni objekti zatvoreni su nedjeljom.

(3) Prodajni objekti zatvoreni su u dane blagdana. Vlada Republike Hrvatske može odlukom odrediti prodajne objekte koji su dužni raditi u dane blagdana u Republici Hrvatskoj sukladno zakonu kojim se uređuju blagdani, spomendani i neradni dani u Republici Hrvatskoj.

(4) Trgovac može samostalno 16 nedjelja u godini odrediti kao radne, s time da se trajanju radnog vremena prodajnih objekata iz stavka 1. ovoga članka dodaje 15 sati koje raspoređuje od ponedjeljka do nedjelje.

(5) Odredbe stavaka 1. do 4. ovoga članka ne primjenjuju se na prodajne objekte koji se nalaze unutar ili su sastavni dio cjeline:

– željezničkih i autobusnih kolodvora, zračnih luka, luka otvorenih za javni promet, luka unutarnje plovidbe brodova, zrakoplova i trajekata za prijevoz osoba i vozila,

– benzinskih postaja,

– bolnica,

– hotela, prostora kulturnih i vjerskih ustanova te drugih subjekata u kulturi, muzeja, centara za posjetitelje odnosno interpretacijskih centara, nautičkih marina, kampova, obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava,

– proglašenih zaštićenih područja prirode u skladu s posebnim propisima.

(6) Odredbe stavaka 1. do 4. ovoga članka ne primjenjuju se na otkup primarnih poljoprivrednih proizvoda na štandovima i klupama na tržnicama na malo i prodaju vlastitih poljoprivrednih proizvoda na štandovima i klupama na tržnicama na veliko, prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestacijama, prodaju putem automata i prodaju na daljinu.

(7) Distribucija tiska putem kioska kao posebnog oblika prodaje izvan prodavaonica može biti otvorena nedjeljom i blagdanom u vremenu od 7:00 sati do 13:00 sati.

(8) Trgovac mora voditi evidenciju radnog vremena za svaku radnu nedjelju tijekom tekuće godine u obliku pisane isprave ili elektroničkog zapisa.

(9) Trgovac mora nadležnom inspektoru tijekom nadzora omogućiti uvid u evidenciju iz stavka 8. ovoga članka.

(10) Radi provedbe inspekcijskog postupka Ministarstvo financija, Porezna uprava, dužna je nadležnom inspektoru, na njegov zahtjev, dostaviti podatke iz sustava fiskalizacije o radnoj nedjelji trgovca.«

6.1. Članak 70. ZoT-a, u mjerodavnom dijelu, glasi:

»IX. PREKRŠAJNE ODREDBE

Članak 70.

(1) Novčanom kaznom od 660,00 do 39.810,00 eura kaznit će se za prekršaj pravna osoba, a novčanom kaznom od 530,00 do 9290,00 eura odgovorna osoba u pravnoj osobi kao i fizička osoba ako:

(...)

– se ne pridržava propisanog radno vremena prodajnih objekata u razdobljima od ponedjeljka do subote u ukupnom trajanju do 90 sati tjedno (članak 57. stavak 1.),

– se ne pridržava odredbe o neradnoj nedjelji (članak 57. stavak 2.),

– se ne pridržava odredbe o neradnim blagdanima (članak 57. stavak 3.),

– se ne pridržava propisanog broja dodanih 15 sati, a koje ukupno trgovac samostalno raspoređuje od ponedjeljka do nedjelje u 16 tjedana za koje je trgovac odredio radnu nedjelju (članak 57. stavak 4.),

– se ne pridržava propisanog radnog vremena za distribuciju tiska putem kioska (članak 57. stavak 7.),

– ne vodi evidenciju radnog vremena za svaku radnu nedjelju tijekom tekuće godine u obliku pisane isprave ili elektroničkog zapisa (članak 57. stavak 8.),

– nadležnom inspektoru tijekom nadzora ne osigura evidenciju radnog vremena (članak 57. stavak 9.)

(...)«

2) Članak 12. ZIDZoT-a/23

7. Članak 12. ZIDZoT-a/23 glasi:

»Članak 12.

U 16 nedjelja iz članka 2. stavka 4. ovoga Zakona u 2023. godini ne ubrajaju se nedjelje koje su do stupanja na snagu ovoga Zakona bile radne.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

1) Prigovori predlagatelja u odnosu na nesuglasnost s Ustavom članka 57. ZoT-a

8. Predlagatelj Mislav Štefan iz Zagreba smatra da članak 57. ZoT-a nije u suglasnosti s člancima 16. i 55. Ustava jer osporenim člankom ZoT-a nije predviđena iznimka kojom bi se obrtniku dozvolilo djelatnost trgovine obavljati nedjeljom i u dane blagdana. Upućuje na obrazloženje Vlade o postizanju legitimnog cilja izmjena – zaštita prava radnika u trgovini – te imajući u vidu navedeni legitimni cilj navodi kako su »predlagateljica Zakona, a i zakonodavac... potpuno zanemarili... da se djelatnost trgovine može obavljati i kroz formu trgovačkog obrta... ne zapošljavajući uopće radnika na temelju ugovora o radu«.

8.1. Predlagatelj Marinko Vrbić iz Zaprešića tvrdi da je osporena odredba članka 57. ZoT-a u nesuglasnosti s člancima 5., 14., 16., 39. i 50. Ustava smatrajući da osporena odredba stvara »klimu pravne nesigurnosti u gospodarskoj grani trgovačkog poduzetništva te onemogućuje realizaciju investicija pa time i ostvarenje poduzetničkih sloboda u njihovoj praktičnoj provedbi«. Pojašnjava da se osporenim izmjenama ZoT-a uvodi »model« koji određenim poduzetnicima – trgovcima – omogućava povoljnije tržišne rezultate što nužno dovodi do gubitka potrošača na tržištu uslijed promjene potrošačkih navika, zatim do otpuštanja određenog broja zaposlenih, te, konačno, do pada domaće proizvodnje.

Nadalje, ističe da se osporenom odredbom ZoT-a uvodi diskriminacija među radnicima u trgovini na način da ih se dijeli u dvije skupine, i to na: one kojima se omogućava da ne rade nedjeljom i one kojima zakon tu mogućnost uskraćuje zbog mjesta na kojem obavljaju rad (primjerice, benzinske postaje, kolodvori i sl.).

Smatra da uređenje radnog vremena prodajnih objekata sadržano u ZoT-u nije odgovarajuća i razumna zakonska mjera u odnosu na vrednote koje se štite Ustavom, a osobito u odnosu na zajamčenu jednakost položaja poduzetnika na tržištu iz članka 49. stavka 2. Ustava.

Jednakost poduzetnika, tvrdi, narušena je i načinom kojim su ZIDZoT-om/23 uređene iznimke od općeg pravila o neradnim danima. U tom smislu navodi da mjerila koja su postavljena za određivanje prodajnih objekata kojima se omogućava rad u neradne dane nisu u skladu s načelom pravne izvjesnosti i legitimnih očekivanja stranaka kao »sastavnicama« načela vladavine prava, jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Zaključno, tvrdi kako ograničenje poduzetničke slobode nije u skladu s člankom 50. stavkom 2. Ustava jer je »potpuno nejasno o kakvoj se iznimnoj situaciji radi u konkretnom slučaju«, zbog toga što se, prema njegovu mišljenju, ne radi ni o zaštiti interesa i sigurnosti Republike Hrvatske ni o zaštiti zdravlja ljudi.

8.2. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-3466/2023 uvodno upiru na to da se osporenim izmjenama ZoT-a ne ograničava radno vrijeme pravne osobe koja vodi neki prodajni objekt, već isključivo radno vrijeme prodajnog objekta. Posljedica je navedenog, smatraju, činjenica da trgovac nema slobodu određivanja radnog vremena svog prodajnog objekta, što posljedično utječe na činjenicu da potrošači nemaju pravo na pristup prodajnim objektima u vremenu u kojem su to dosad mogli učiniti uobičajeno te prema odluci trgovca.

U pogledu intencije zakonodavca, odnosno legitimnog cilja koji se želio postići osporenim izmjenama, ističu kako su radnička prava regulirana Zakonom o radu (»Narodne novine« broj 93/14., 127/17., 98/19., 151/22. i 64/23. – odluka USRH broj: U-I-242/2023 i dr.; u daljnjem tekstu: ZoR), zbog čega se, tvrde, izmjenama ZoT-a ne može ulaziti u prava radnika koja su već uređena drugim zakonom. S tim u vezi dalje navode:

»Dodatno, i ključno, ističe se da, ukoliko je čak i intencija zakonodavca bila zaštita radničkih prava, tada navedena intencija nije postignuta predmetnim zakonskim odredbama i to iz razloga što iste ne podrazumijevaju zabranu rada pravne osnove koja vodi pojedini prodajni objekt, što znači da bi radnici zaposleni kod takve pravne osobe zakonski mogli i smjeli raditi i dulje od propisanih 90 sati raspoređenih u vremenu od ponedjeljka do subote, kao i da bi smjeli raditi nedjeljom i blagdanom samo ne na poziciji prodavača u trgovini, već recimo na poslovima inventure, knjigovodstvenim poslovima, slaganju polica i sl.«

Nadalje, smatraju da se poduzetnička i vlasnička prava u smislu članka 50. stavka 2. Ustava mogu ograničiti isključivo i jedino zbog zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Iz navedenog, smatraju, jasno proizlazi kako zaštita radničkih prava te eventualno zaštita prava na obiteljski život ne potpada ni pod jednu od navedenih kategorija, zbog čega »nema opravdanja« da se ZoT-om ograničavaju Ustavom zajamčena poduzetnička prava i slobode. Također, smatraju da ZoT-om propisano ograničenje poduzetničkih prava i sloboda nije usmjereno na zaštitu pravnog poretka, javnog morala i zdravlja ljudi, pa kao takvo i nije razmjerno takvim potrebama. Nastavno na navedeno ističu:

»Prava radnika zagarantirana su Ustavom Republike Hrvatske te Zakonom o radu, te se u slučaju pojavljivanja potrebe za omogućavanjem ili proširenjem takvih prava treba pristupiti izmjenama upravo Zakona o radu, u eventualnom pogledu smanjivanja radnih sati koje pojedini radnik smije raditi u dnevnoj, tjednoj, mjesečnoj ili godišnjoj razini; povećavanje vremena odmora i sl., međutim nikako ne ograničavanjem poduzetničkih sloboda kao osnova pravnog poretka Republike Hrvatske.

Kao što je ranije obrazlagano, navedene zakonske odredbe nemaju nikakav učinak zaštite pojedinih prava već isključivo učinak ograničenja Ustavom zajamčenih poduzetničkih sloboda. Dapače, ograničavanje radnog vremena prodajnih objekata može dovesti samo do toga da radnici dobiju otkaz, jer kraće radno vrijeme prodajnog objekta podrazumijeva i potrebu za manjim brojem radnika na poziciji prodavača. Ukoliko uzmemo u obzir da je poslodavac dužan poštovati odredbe Zakon o radu o dnevnom, tjednom, mjesečnom i godišnjem odmoru radnika, tada jasno dolazimo do zaključka da ograničavanje duljine radnog vremena prodajnog objekta ima za posljedicu isključivo potrebu poslodavca za manjim brojem radnika.

Ukoliko bi prihvatili tezu zakonodavca da je su predmetna ograničenja uvedena u svrhu zaštite prava na tjedni odmor radnika u prodajnim objektima, tada bismo došli do zaključka da zakonodavac smatra da svaki takav radnik, u skladu sa Zakonom o radu, nema dostatan tjedni odmor, a što bi pak dovelo upravo do zaključka da je potrebno mijenjati Zakon o radu, a ne Zakon o trgovini.«

Stoga, ovi predlagatelji zaključuju kako navedena ograničenja nisu razmjerna potrebi. Posebno upiru na to da prema osporenim izmjenama ZoT-a u prodavaonicama ne smiju raditi i vlasnici prodavaonica, a radnicima se ne omogućava da radom nedjeljom ili blagdanom ostvare pravo na uvećanu plaću kako to propisuje ZoR. Zaključno, u ovom dijelu tvrde kako je iz opravdanja koje je zakonodavac ponudio opravdavajući razloge za donošenje ZIDZoT-a/23 razvidno da je zakonodavac »očigledno pomiješao i promašio zakonodavnu osnovu za reguliranje radničkih prava i prava na tjedni odmor« koji su predmet uređenja ZoR-a, a ne ZoT-a.

Smatraju kako osporenim izmjenama, ne samo da se derogiraju odredbe ZoR-a već da se stvara i diskriminacija među radnicima, s obzirom na to da se radnicima i njihovim poslodavcima u području trgovine nameću značajno veća ograničenja nego što se to čini u odnosu na ostale radnike, primjerice one u ugostiteljstvu.

Jednako tako, ovi predlagatelji tvrde da osporena »regulacija« radnog vremena ni na koji način ne odgovara tržišnim potrebama, osobito u turističkoj sezoni kada je radno vrijeme prodajnog mjesta od 15 sati dnevno značajno prekratko u odnosu na potrebe. Nastavno, smatraju kako »nema apsolutnog nikakvog opravdanja u zaštiti radničkih prava na odmor«, jer je »jasno da jedan radnik niti smije niti može odraditi cijeli radni dan, već poslodavac mora imati zaposlen adekvatan broj osoba koji će raditi na radnom mjestu prodavača...«.

U odnosu na članak 57. stavak 4. ZoT-a, kojim je propisan broj dopuštenih radnih nedjelja, tvrde kako navedena odredba stvara značajne razlike u položaju malog trgovca i velikih trgovačkih lanaca. Navedeno iz razloga što veliki trgovački lanci, za razliku od malih trgovaca, imaju nekoliko prodavaonica u svakom gradu, pa čak i u kvartu pojedinog grada ili općine, što tim trgovcima omogućava da svoje radno vrijeme rasporede na način da jedna od njihovih prodavaonica na istom geografskom području uvijek radi. Stoga će, smatraju ovi podnositelji, »poduzetnici – trgovci« koji imaju jednu prodavaonicu ili nekoliko geografski nepovezanih prodavaonica izgubiti velik broj svojih kupaca te posljedično i prihoda. Pritom upućuju na to da se izmjene ZoT-a ne odnose samo na zabranu rada nedjeljom prodavaonicama s prehrambenim proizvodima već i na zabranu rada nedjeljom svim prodajnim objektima uključujući i, primjerice, suvenirnice, cvjećarnice i sl., kojima je posao baziran upravo na prodaju vikendom, pa tako i nedjeljom (primjerice, građani neće u nedjelju, kada najčešće idu na groblje, ili na blagdan Svi Sveti, moći kupiti cvijeće i/ili svijeće jer cvjećarnice ne rade).

U odnosu na propisane iznimke od općeg pravila o zabrani rada nedjeljom (stavci 5. i 6. članka 57. ZoT-a), predlagatelji tvrde kako su one »izuzetno« diskriminatorne i nemaju opravdanja u stvarnom životu te, posljedično, dovode do »apsurda« odredbe kojom se uopće zabranjuje rad nedjeljom i blagdanom. U tom smislu dalje navode:

»Iako se jasnim pokazuju razlozi da bi prodajni objekti u bolnicama i lukama radili, s obzirom na nužnost svakodobne opskrbe osnovnim životnim namirnicama, nejasnim se postavlja činjenica da se ograničenja ne odnose na benzinske postaje, jer ionako kako svatko može kupiti kruh i mlijeko u subotu tako svatko može i natočiti benzin te ne mora to činiti baš nedjeljom. Nadalje, nejasno je zašto bi prodajni objekti u hotelima radili u nedjelju, dok drugi to ne smiju. Dakle zakonodavac smatra da je nužno da gost hotela može kupiti suvenir u hotelu čak i u nedjelju, ali smatra da su radnička prava povrijeđena samo u slučaju prodaje suvenira u suvenirnici u gradu?«

Slično tome, smatraju kako nema opravdanja od izuzimanja zabrane rada nedjeljom ni kada su u pitanju prodajni objekti u muzejima i drugim kulturnim ustanovama. Što se tiče malih poljoprivrednika odnosno obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava (tzv. OPG-ovi), tvrde kako ova iznimka postaje neopravdana kada je se stavi u kontekst ostalih malih poduzetnika i obrtnika koji vode obiteljske poslove i gdje često nemaju nijednog zaposlenog koji nije dijelom iste obitelji i koji prodaju proizvode koje često i samostalno izrađuju. Ove navode zaključuju tvrdnjama:

»Opravdanje da se zabranom rada nedjeljom i blagdanom štiti radnike u prodajnim objektima gdje su jedini radnici vlasnici obrta ili trgovačkog društva ili članovi obitelji čija je to egzistencija, pokazuje apsurdnim pokušaje za opravdavanje takve zabrane zaštitom prava radnika ili zaštitom prava na obiteljski život, kad su upravo pravo na rad, pravo na vođenje dostojanstvenog života od svojega rada te pravo na obiteljski život povrijeđeni pojedincima čije su cjelokupne obitelji ovakvom zabranom pogođene!«

Posebno, a u odnosu na dopušten rad nedjeljom u prodajnim objektima vjerskih ustanova, apsurd zabrane rada nedjeljom tim je veći, prema mišljenju ovih predlagatelja, s obzirom na to da određivanje nedjelje kao neradnog dana svoje korijenje i idejna načela ima upravo u vjerskim razlozima, podrazumijevajući da je stanovništvo Republike Hrvatske većinski katoličko i gdje se nedjelja smatra danom odmora i »danom Gospodnjim«.

Odredbu ZoT-a glede distribucije tiska putem kioska (stavak 7. članka 57. ZoT-a), osim iz svih prethodno navedenih razloga, predlagatelji također smatraju nesuglasnom s Ustavom jer je smatraju neodređenom i nejasnom. Naime, tvrde kako je naglasak stavljen na distribuciju tiska što, međutim, ne uključuje i prodaju drugih proizvoda iz asortimana kioska. Smatraju kako, u svjetlu legitimnog cilja spornih izmjena (zaštite prava radnika), ostaje nejasno zašto radnik mora biti prisutan na radnom mjestu da bi prodavao tiskovinu, ali ne i druge proizvode. Stoga zaključuju kako je osporena odredba zapravo usmjerena isključivo na ograničavanje Ustavom zajamčenih poduzetničkih sloboda.

Konačno, a u pogledu nedjelje kao dana koji je tradicionalno po običajima u Republici Hrvatskoj prihvaćen kao neradni, ovi predlagatelji ističu da ni Ustav ni ZoR ne propisuju da dan tjednog odmora mora biti nedjelja. Upućuju da radnik u prodajnim objektima ne radi svaku nedjelju, već se radne nedjelju izmjenjuju između djelatnika, čime se ujedno i dokazuje da i poslodavci prihvaćaju nedjelju kao dan očekivanog odmora. Međutim, prihvaćanje kao apsolutnog zahtjeva da dan odmora bude upravo nedjelja, tvrde, dovelo bi do »kolapsa cjelokupnog sustava«, s obzirom na to da je jasno kako određene djelatnosti nužno moraju raditi i nedjeljom. Vezano uz to da nije apsolutan zahtjev da nedjelja bude dan tjednog odmora, predlagatelji upućuju i na obrazloženje odluke Ustavnog suda od 19. lipnja 2009. Također podsjećaju i na predmet broj: U-I-3824/2003 u kojemu je Ustavni sud već ranije ocjenjivao izmjene i dopune ZoT-a ocijenivši ih nesuglasnima s Ustavom (Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, »Narodne novine« broj 170/03.).

8.3. Predlagatelj Daniel Majer iz Požege smatra da stavci 1., 2. i 4. članka 57. ZoT-a nisu u suglasnosti s člancima 16. i 49. stavcima 1. i 2. Ustava jer osporenim odredbama nije ostvaren legitimni cilj izmjena i dopuna ZoT-a – zaštita radnika. U nastavku pojašnjava da, primjerice, veći trgovac koji ima više prodavaonica može uvijek odrediti koje će prodavaonice nedjeljom raditi, dok mali trgovac koji ima samo jednu prodavaonicu tu mogućnost nema. Stoga smatra da ograničenje tržišne slobode nije razmjerno cilju koji se želi izmjenama postići, te upućuje na to da se zaštita radnika (prije svega žena koje rade u trgovini) može postići izmjenama ZoR-a kako bi se, između ostalog, izbjeglo da isti vlasnik radnike ne upućuje iz trgovinu u trgovinu. Takvim (i sličnim) izmjenama omogućila bi se, tvrdi predlagatelj, sloboda tržišnog natjecanja te bi na taj način oni poslodavci koji nedjeljom hoće raditi mogli raditi. Zaključno navodi da ispitivanje javnog mijenja, na koje se Vlada pozvala u obrazloženju P.Z.-a br. 429, nije provedeno znanstvenim metodama i da je »Jasno... kako tržište određuje hoće li nešto raditi li ne...«.

8.4. Predlagatelj Noel Štefan iz Zagreba tvrdi da je članak 57. ZoT-a u nesuglasnosti s člancima 16., 49. stavkom 1. i 55. stavkom 1. Ustava, jer je zakonodavac »potpuno zanemario« da se djelatnost trgovine može obavljati i kroz formu trgovačkog obrta, to jest da obrtnik djelatnost trgovine može obavljati samostalno, ne zapošljavajući radnike na temelju ugovora o radu, te time na vlastiti rizik poduzimati svoj poduzetnički pothvat u skladu sa slobodom koja mu je zajamčena člankom 49. stavkom 1. Ustava. Iz navedenog razloga, smatra, proizlazi neopravdanost legitimnog cilja osporenih izmjena – zaštita života i zdravlja radnika (osobe različite od obrtnika). Zaključno tvrdi da je ne propisujući iznimku kojom bi se dozvolilo obrtniku koji samostalno obavlja djelatnost trgovine da tu djelatnost obavlja i nedjeljom i u dane blagdana, povrijeđeno i pravo na rad na način koji nije razmjeran naravi potrebe za ograničenjem tog prava.

8.5. Predlagatelj Hrvoje Šimić iz Zagreba u prijedlogu navodi da je članak 57. ZoT-a »u izravnoj suprotnosti« s člancima 49. stavkom 1. i 50. stavkom 2. Ustava, jer se ograničenje poduzetničke slobode i vlasničkih prava ne može podvesti pod ni jedan razlog ograničenja poduzetničke slobode i vlasničkih prava navedenih u člancima 49. stavku 1. i 50. stavku 2. Ustava. Smatra da je osporena odredba u suprotnosti i s člankom 14. stavkom 2. Ustava, jer je nesporno da su prodavaonice na željezničkim i autobusnim kolodvorima, zračnim lukama, benzinskim postajama hotela i slično, kojima je dopušten rad nedjeljom i u dane blagdana, stavljene u »povoljniju tržišnu poziciju« nego bilo koji drugi poduzetnik – trgovac. Smatra da se osporenom odredbom ne štite slobode i prava drugih ljudi, pravni poredak i javni moral i zdravlje ljudi te da se legitimni cilj »ravnoteža privatnog i poslovnog života« građana mogao postići i na drukčiji način (primjerice zabranom rada prekovremenih sati tijekom dana vikenda ili blagdana, ili da se radnicima koji rade vikendom ili blagdanom omoguće najmanje dva dana u tjednu slobodna, i slično). S tim u vezi ističe kako je istraživanje javnog mijenja trebalo provesti među radnicima koji rade vikendima, a ne općenito, to jest među građanima koji možda ne rade tim danima i osporena ih se odredba neposredno ne tiče. Zaključno navodi da Vlada u P.Z.-u br. 429 nije navela konkretni izvor podataka jer je, kako tvrdi, »na prvi pogled... malo vjerojatno da je baš stalno 118.000 zaposlenih u maloprodajnoj trgovini i da je baš stalno 86.000 zaposlenih žena, slijedom čega bi predlagatelj zakona trebao navesti točan podatak i osobito na koje se vremensko razdoblje takvi podaci odnose«.

8.6. Predlagatelj FOKUS tvrdi da je članak 57. ZoT-a u nesuglasnosti s člancima 4., 14. stavkom 2., 16., 49., 50. i 55. (56.) stavkom 1. Ustava.

Naime, tvrdi da je osporenom zakonskom regulacijom sloboda poduzetnika u djelatnosti trgovine »izravno podređena arbitrarnom djelovanju izvršne Vlasti i to Vladi RH« jer je Vladi, kao izvršnoj vlasti, dano diskrecijsko pravo da pojedinim objektima naloži rad te na taj način »nadopunjuje i izvršava zakonodavnu funkciju«. Također ističe kako izmjenama ZoT-a nisu definirani način i kriteriji prema kojima Vlada donosi odluku o objektima koji će raditi nedjeljom, a nedostatak kojih »stvara arbitrarnost u krajnjem cilju« koji se želio postići osporenom odredbom ZoT-a, kao i kršenja načela predvidljivosti legitimnih očekivanja građana.

Nadalje, navodi kako je zabrana rada trgovačkih objekata nedjeljom dovela do smanjenja prihoda koje trgovci ostvaruju radom nedjeljom, kao i do smanjenja naknada radnicima koji su za rad nedjeljom imali povećani koeficijent plaće, dok su iznimke koje ZoT dopušta dovele do nejednakog položaja različite grupe trgovaca. Smatra da se u obrazloženju zakonskih izmjena ne precizira cilj zakonske mjere »već se navodi niz trivijalnih opisa, poput onog o civilizacijskom dosegu, potrebnom balansu za normalno funkcioniranje kako zaposlenika tako i poslodavaca, odnosno temeljnom pravu na nedjelju kao danu tjednog odmora, što je netočno jer to nigdje nije tako uređeno«.

U nastavku tvrdi da je tjedni odmor kao ustavna kategorija u hrvatskom zakonodavstvu uređen ZoR-om koji ne propisuje nedjelju kao »nužni i jedini« dan odmora. Smatra da nije prihvatljivo obrazloženje da se izmjena ZoT-a kojom se uvodi zabrana rada trgovina i prodajnih objekata nedjeljom opravdava javnim mišljenjem građana iz anketa, jer se pravo građana u obavljanju državne vlasti ostvaruje pravom na referendum, kao zakonski priznatom pravu građana da odlučuju o pojedinim pitanjima.

Predlagatelj osporava da bi uređenje rada nedjeljom bilo »civilizacijski doseg članica Europske Unije«, s obzirom na to da je, kako tvrdi, uređenje rada nedjeljom u državama Europske Unije različito. Jednako tako, smatra da bez obzira na to što je Ustavni sud ranije već zauzeo stajalište o tome da bi nedjelja prema hrvatskoj tradiciji i njezinim običajima bila dan tjednog odmora, takvo stajalište »nije nikakvo obvezno mišljenje koje bi činilo osnovu za zabranu rada nedjeljom u trgovini«.

Nadalje, osporava vjerodostojnost statističkih podataka o ostvarenom premetu nedjeljom iznesenih u P.Z.-u br. 429, jer tvrdi da se oni ne odnose na trgovačke centre kojima je nedjelja »zabilježena kao dan, drugog po redu, najvećeg prometa«. Također, upućuje na to da je zakonodavac propustio navesti postotke prometa koji se ostvaruju radnim danima te usporedne podatke za male trgovce.

U nastavku, a u odnosu na ograničenje poduzetničke i tržišne slobode, predlagatelj upire na to da se one mogu ograničiti samo iz razloga navedenih u članku 50. Ustava i to samo razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u smislu članka 16. Ustava. S tim u vezi, dalje navodi da se mjerom – zabrane rada nedjeljom – nametnuo prekomjerni teret trgovcima na koje se zabrana odnosi (posebno onima koji u cijelosti poštuju prava svojih zaposlenika), čime da je poremećena ravnoteža između zaštite prava radnika u trgovinama i zaštita slobode poduzetništva. Osim što se propisanom zabranom rada nedjeljom ograničavaju poduzetničke slobode, predlagatelj tvrdi da se ograničava i pravo radnika na rad, jer je »vrlo izgledan scenarij« da će pojedini mali dućani u narednom razdoblju »biti primorani« zatvoriti svoje trgovine zbog pada prometa, posljedica čega će dalje biti gubitak »značajnog« broja radnih mjesta.

Što se tiče propisanih iznimaka od rada nedjeljom, navodi da upravo propisane iznimke »govore u korist« činjenici da postoji potreba za radom trgovina nedjeljom kao »stvarnoj tradiciji i osnovi hrvatskog društva« te da propisane iznimke samo stvaraju nejednak položaj među poduzetnicima (oni na koje se zabrana rada nedjeljom odnosi u odnosu na one u djelatnostima kojima je rad nedjeljom dozvoljen).

Isto tako, upire na to da su osporene izmjene ZoT-a dovele do nejednakosti s obzirom na veličinu poduzetnika i lokaciju gdje se trgovački objekt nalazi. Pojašnjava da zabrana rada nedjeljom nema jednak učinak i značaj za trgovca koji ima jednu ili manji broj prodajnih objekata u odnosu na trgovca s više prodajnih objekata kojima si uz šesnaest (16) radnih nedjelja može osigurati cjelogodišnji rad nedjeljom. U vezi s nejednakošću na lokalnoj razini, predlagatelj upućuje na činjenicu da Republika Hrvatska obuhvaća kako gradove odnosno regije, koji nisu nužno vezani uz ljetnu turističku sezonu i koji ostvaruju promet i izvan ljetne sezone, tako i gradove (regije), posebno one na otocima, koji ostvaruju ciljani promet tijekom ljetne sezone koji mogu raditi sve nedjelje od svibnja do rujna i ostale mjesece uopće ne raditi. Stoga, tvrdi da su osporene izmjene članka 57. ZoT-a »evidentno« stvorile nejednakost trgovaca na različitim lokalitetima u Republici Hrvatskoj, pri čemu je zakonodavac išao in favorem sezonskim trgovinama. Konačno, navodi da osporene izmjene ZoT-a dovode do nejednakosti i s obzirom na lokaciju objekta, jer kada se usporedi broj »Konzumovih, Sparovih, Lidlovih, Kaufland, Plodine, Studenac i Tommy trgovina« s brojem iznimaka u odnosu na hotele, kampove, naftne kompanije i objekte koji se nalaze na željezničkim i autobusnim postajama, ispada, kako tvrdi, da broj iznimaka »gotovo doseže pravilo da rade nedjeljom i to u omjeru 2221 dućana najvećih trgovačkih lanaca dućana naspram 2071 iznimki koju čine najveći lanci benzinskih postaja, hoteli, kampovi i željezničke i autobusne postaje«. Ove navode zaključuje tvrdnjom da se, kada se uzme u obzir velik broj iznimaka od zabrane rada nedjeljom te broj radnika koji i dalje rade u velikom broju trgovina koje nisu obuhvaćene zabranom rada nedjeljom, dovodi u pitanje »smisao i svrha učinjenih zakonskih izmjena te cilja koji je zakonodavac njime želio postići«.

Zaključno ističe:

»14. U odnosu na cilj zaštite prava radnika na nedjelju kao dan tjednog odmora... ista nisu propisana kao iznimke radi kojih je moguće ograničiti poduzetničke i tržišne slobode u skladu sa člankom 50. Ustava RH. Osim toga, ističe se kako se zaštita prava radnika u odnosu na pravo na tjedni odmor... mogla postići na primjereniji način i bez značajnih ograničavanja.

14.1. Tako se primjerice moglo djelovati konkretnim ograničavanjem broja radnih nedjelja za konkretnog radnika, kao što je Zakonom o radu uređen maksimum prekovremenog rada... ili pak obvezom pisanog pristanka na rad nedjeljom za sve radnike ili ciljane skupine, kako to primjerice postoji za trudnice, roditelje s djetetom do osam godina ili radnika koji radi u nepunom radnom vremenu za prekovremeni rad...

14.2. Pobijanim izmjenama Zakona o trgovini ne omogućuje se veća zaštita prava radnika na tjedni odmor od one koja je već propisana odredbama Zakona o radu...

15. Unatoč intenciji zakonodavca da uvedenim izmjenama radniku omogući pravo na tjedni odmor nedjeljom, nije predvidio na koji način će spriječiti poslodavca (koji ima više poslovnih jedinica) da istog radnika rasporedi na rad svaku nedjelju u drugom prodajnom objektu. (...)

15.1. Mehanizme kontrole rada nedjeljom zakonodavac je propisao u stavku 8., 9. i 10. izmijenjenog članka 57. Zakona o trgovini, pa ostaje nejasno kako zakonodavac vjeruje da su tako propisani načini kontrole poslodavca učinkoviti te mogu uspješno kontrolirati i spriječiti moguće zlouporabe, a istodobno smatra da zaštitu prava radnika na tjedni odmor nije moguće učinkovito jamčiti relevantnim odredbama Zakona o radu koji štite radnika i kojima je propisana obveza tjednog odmora za radnike te uvećanje plaće za rad nedjeljom.

(...)

17. Slijedom svega iznesenog, predlagatelj smatra da je, cilj koji proizlazi iz obrazloženja osporavane zakonske odredbe, a radi kojeg je zabrana rada trgovinama nedjeljom propisana, u dovoljnoj mjeri postignut relevantnim odredbama Zakona o radu (...)«

8.7. HUP smatra da je članak 57. ZoT-a, kako glasi nakon izmjena, u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16., 49. stavcima 1. i 2., 50., 54. stavkom 2., 55. stavkom 1., 134., 141.c i 141.d Ustava, jer se njime na nedopušteni način ograničava sloboda poduzetništva, trgovci su dovedeni u tržišno diskriminirani položaj, a radnici su diskriminirani na temelju spola, te se krši pravo na rad i slobodu rada.

8.7.1. U odnosu na slobodu poduzetništva i načelo razmjernosti, HUP uvodno navodi da se mogućnost ograničenja poduzetničke slobode mora tumačiti vrlo restriktivno, da je navedenu slobodu moguće ograničiti samo iznimno i to radi zaštite jednog od »taksativno navedenih legitimnih ciljeva« propisanih člankom 50. Ustava, te da svako ograničenje mora biti u suglasnosti s načelom razmjernosti iz članka 16. Ustava. Navodi kako u obrazloženju P.Z.-a br. 429 nije naveden cilj koji »stoji« iza mjere zabrane rada blagdanima. Smatra da je cilj – osiguranje prava na tjedni odmor prema hrvatskoj tradiciji i običajima te potreba osiguranja ženama u trgovini da nedjelju provedu sa svojim obiteljima – vezan uz poštovanje obiteljskog života radnika, a ne uz zaštitu prava radnika na tjedni odmor koji im je zajamčen člankom 55. Ustava i člankom 75. ZoR-a. S tim u vezi, upućuje na pravna stajališta Ustavnog suda iz odluke od 19. lipnja 2009. HUP posebno naglašava kako se ni jedan od ciljeva navedenih u obrazloženju P.Z-a br. 429 ne može podvesti pod »taksativno navedene legitimne ciljeve« iz članka 50. stavka 2. Ustava. Navodi da, iako u javnosti zagovaratelji zabrane rada nedjeljom pokušavaju tu zabranu opravdati tvrdnjama da rad nedjeljom negativno utječe na zdravlje ljudi, predlagatelju nije poznato da postoji »bilo kakav dokaz« ili »indicij« da je tome tako. Nadalje, HUP tvrdi da mjera zabrane rada nedjeljom i blagdanima ne prolazi test razmjernosti postavljen u praksi Ustavnog suda jer je predlagatelj izmjena ZoT-a »samo preformulirao ciljeve« mjere koje je Ustavni sud ranije utvrdio nelegitimnima, dok su u obrazloženju prijedloga izmjena ZoT-a izostali jasni i čvrsti razlozi kojima se »dokazuje« postojanje uzročne veze između mjera ograničenja i njihova cilja. Smatra da se obrazloženje P.Z.-a br. 429 »sastoji od preopćenitih i nepotkrijepljenih tvrdnji kojima se nastoji prikazati da su osporene mjere donesene u javnom interesu... uz navodnu većinsku podršku javnosti«. Primjerice, upućuje na to da obrazloženje P.Z.-a br. 429 ne navodi koje radnice su istaknule potrebu da baš nedjelja bude određena kao neradni dan, zatim podatak o tome je li takav stav istaknut u okviru određenog istraživanja, te ako jest, podatak o tome tko je i kada proveo takvo istraživanje. Jednako tako, predlagatelj osporava tezu da bi pitanje osiguranja slobodne nedjelje za zaposlene u trgovini bio »civilizacijski doseg« i da ona implicira da sve one države koje nisu ograničile radno vrijeme u sektoru trgovine »nisu civilizirane«, a posebno da nije jasno zašto zakonodavac »taj civilizacijski doseg« ostvaruje samo u dijelu sektora trgovine, a ne i u ugostiteljstvu, igrama na sreću (kladionicama i kockarnicama) i slično. Nadalje, osporava obrazloženje P.Z-a br. 429 u dijelu kojim se navodi da je nedjelja kao dan tjednog odmora »opće pravilo« utvrđeno ZoR-om i da se izmjenama članka 57. ZoT-a on zapravo »usklađuje« s tim općim pravilom. Ove tvrdnje zaključuje navodima o tome da je neuvjerljivo pozivanje na terenske ankete koje je 2020. i 2022. godine provela agencija Ipsos jer uzorak od 1.000 ljudi nije dovoljan da bi se iz njega mogli »izvlačiti bilo kakvi opći zaključci o većinskom stavu građana«, zatim jer se anketa provodila u vrijeme kada nije bio na snazi članak 94. ZoR-a prema kojem se satnica za rad nedjeljom uvećava za najmanje 50 %, te jer nije poznato gdje se provodila ta terenska anketa, zato što na rezultate ankete, kako tvrdi HUP, utječe jesu li građani anketirani ispred vjerske ustanove, na gradskim ulicama ili ispred trgovačkog centra. Neuvjerljivim dalje smatra navod Vlade da većina građana podržava ovakvo zakonsko rješenje. U nastavku ovog dijela prijedloga, HUP pojašnjava razloge zbog kojih smatra da mjera zabrane rada nedjeljom nije ni nužna ni prikladna, kao ni razmjerna za ostvarenje »navodnih« legitimnih ciljeva koji su se tom mjerom željeli postići. Tako sažeto navodi da je zakonodavcu na raspolaganju stajao čitav niz manje ograničavajućih mjera. Primjerice, mogao je propisati potrebu pisanog pristanka radnika na rad nedjeljom i blagdanima, koja mjera bi, imajući u vidu odljev radne snage i činjenicu da trgovci sve više zapošljavaju umirovljenike, studente i strane radnike, bila manje ograničavajuća. Drži neprihvatljivim impliciranje da sve žene imaju istu potrebu koja je vezana uz njihovu obitelj i da to predstavlja »rodni stereotip«, jer od 86.000 radnica u maloprodajnoj trgovini postoje one koje imaju obitelj i one koje nemaju obitelj, zatim one koje žele provesti nedjelju sa svojim obiteljima i one koje žele raditi nedjeljom i ostvariti višu satnicu, postoje one koje su samozaposlene, kao i one koje s obitelji rade u vlastitoj trgovini. Nadalje tvrdi, zakonodavac se mogao odlučiti i za rješenje prema kojem radnik u sektoru trgovine smije raditi najviše 16 nedjelja godišnje, a ne da se ograniči vrijeme prodajnih objekata. Ova mjera, smatra, bila bi blaža za trgovce, a ujedno i prikladnija za ostvarenje »navodnih« ciljeva izmjena ZoT-a. Zaključno smatra da je, s obzirom na to da je pravo na 50 % uvećanu satnicu za rad nedjeljom uvedeno izmjenama ZoR-a koje su stupile na snagu 1. siječnja 2023., valjalo pričekati i vidjeti hoće li ta mjera dovesti do smanjenja rada nedjeljom tamo gdje on nije neophodan i tako utvrditi je li ova nova mjera zaista nužna. Podsjeća da je Ustavni sud ocjenjujući ustavnost odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske 2020. godine utvrdio da zabrana rada nedjeljom u obuhvaćenom razdoblju nije bila razmjerna upravo zbog toga »što se nije mogla pokazati nužnost osporene mjere«. Nadalje, a što se tiče prikladnosti mjere zabrane rada nedjeljom, smatra da ona nije prikladna za ostvarenje ciljeva koji su se njome željeli postići jer je zakonodavac radnike odlučio štititi kroz odredbe o ograničenju radnog vremena prodajnih objekata (umjesto ZoR-om), te propisivanjem iznimaka od rada nedjeljom. U odnosu na propisan broj nedjelja u kojima se dopušta rad, predlagatelj tvrdi da navedeno zakonsko rješenje ostavlja mogućnost upućivanja radnika u druge prodajne objekte unutar trgovčeve mreže trgovina na koji način radnici »hipotetski« mogu raditi i više od 16 nedjelja u godini (posebno kad je u pitanju sezonski rad na obali). Ove navode zaključuje tvrdnjom da »selektivnost« mjere upućuje na njezinu neprikladnost jer se postavlja pitanje kako je zakonodavac »zamislio« da će radnice u sektoru trgovine koje ne rade nedjeljom provesti neradnu nedjelju sa svojim obiteljima ako njihovi bračni drugovi/partneri i odrasla djeca tu istu nedjelju rade u djelatnostima u kojima nije zabranjen rad nedjeljom (primjerice, na benzinskim postajama, u ugostiteljstvu i sl.). Konačno, HUP tvrdi da mjera zabrane rada nedjeljom nije razmjerna i u užem smislu jer ograničava poduzetničku slobodu trgovaca na tri različita načina, i to: ograničavanjem fonda radnih sati na 90 sati tjedno, zabranom rada blagdanima te ograničenjem rada nedjeljom na samo 16 nedjelja godišnje. Tvrdi kako navedeno pogađa one trgovce čiji položaj je takav da uvelike ovisi upravo o prometu blagdanom i/ili nedjeljom. Dalje, upire na to da zakonodavac nije uvažio činjenicu da je Republika Hrvatska mediteranska zemlja orijentirana na turizam i da na turizam ne djeluje povoljno to što su trgovine tijekom turističke sezone zatvorene za vrijeme svih blagdana i dio nedjelja. Posebno upire na osobe starije životne dobi koje žive same i ne posjeduju automobil pa nemaju mogućnost odlaska u veću nabavku kojom bi se opskrbile zalihama potrebnim za situacije u kojima blagdan pada u dan koji neposredno prethodi ili neposredno slijedi nakon nedjelje. Nastavno na navedeno, ističe da zakonodavac nije uzeo u obzir i činjenicu da će smanjenje broja otvorenih trgovina nedjeljom u većim gradovima dodatno zagušiti promet i stvoriti neekološke efekte jer će potaknuti građane da automobilom voze do njima udaljene otvorene trgovine ili pekare. Iz svih navedenih razloga smatra da je »dokazao« kako je zakonodavac osporenom odredbom protivno članku 49. stavku 1. u vezi s člancima 50. stavkom 2. i 16. Ustava ograničio poduzetničku slobodu trgovaca.

8.7.2. U odnosu na tržišnu diskriminaciju, HUP tvrdi da je mjera zabrane rada nedjeljom u nesuglasnosti s člankom 49. stavkom 2. Ustava, jer dio poduzetnika izravno ili neizravno dovodi u tržišno diskriminirani položaj i to u četiri aspekta: (1) zakonodavac samo trgovcima zabranjuje rad nedjeljom i blagdanima, čime ih izravno diskriminira u odnosu na poduzetnike u drugim djelatnostima kojima je dopušteno raditi nedjeljom i blagdanima; (2) mnogobrojnim i nedosljednim iznimkama od zabrane rada nedjeljom i blagdanima dio trgovaca je izravno diskriminiran u odnosu na one trgovce kojima je dopušteno raditi nedjeljom i blagdanima; (3) odredba od 16 radnih nedjelja neizravno diskriminira male trgovce odnosno trgovce s manjim brojem prodajnih objekata; i (4) ograničenje rada nedjeljom neizravno diskriminira one trgovce koji se nalaze na rubnim dijelovima grada ili izvan gradova (trgovački centri). U nastavku prijedloga HUP za svaki od četiri navedena aspekta iznosi svoje viđenje i razloge zbog kojih smatra da su doveli do tržišne diskriminacije. Pa tako sažeto smatra da zakonodavac nije pružio objektivne i opravdane razloge zašto, za razliku od djelatnosti trgovine, rad nedjeljom nije zabranio, primjerice, i u ugostiteljstvu; zatim smatra da su iznimke od zabrane rada nedjeljom u djelatnosti trgovine postavljene »preširoko i nedosljedno, bez jasnih i objektivnih kriterija« što je kao posljedicu dovelo do diskriminacije poduzetnika unutar trgovačke djelatnosti (utvrđivanje kriterija za određivanje iznimaka poput »potrebe opskrbom stanovništva«, »kontinuiranog obavljanja javnih usluga« ili »specifične potrebe potrošača« i slično, HUP smatra nejasnim i preopćenitim, posebno u pogledu rada kioska te pitanja može li se kao radnu odrediti onu nedjelju koja se poklapa s danom blagdana, dok u odnosu na prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestacijama ističe kako se takva prodaja ne može obavljati u prodavaonicama i vremenski je ograničena), diskriminacije trgovaca s manjim brojem prodajnih objekata u odnosu na velike trgovačke lance (naime, veliki trgovački lanci, za razliku od trgovaca s manjim brojem prodajnih objekta, u svakoj općini ili gradu imaju po nekoliko prodajnih objekata pa svoj raspored radnih nedjelja mogu posložiti na način da im u svakom mjestu svake nedjelje bude otvoren barem jedan prodajni objekt), te diskriminacije trgovačkih centara međusobno (predlagatelj pojašnjava da će se kupci opravdano odlučiti za kupovinu u njima bližim prodajnim objektima čime će se nedjeljni promet trgovačkih centara zbog osporene mjere preliti na njihove tržišne konkurente). Iz svih navedenih razloga, zaključuje da su izmjene članka 57. ZoT-a dovele do povrede prava poduzetnika na jednak pravni položaj na tržištu, dok je nepreciznost u zakonskom tekstu osporene odredbe dovela i do pravne nesigurnosti na tržištu, što nije spojivo s ustavnom vrednotom vladavine prava.

8.7.3. U odnosu na diskriminaciju na temelju spola, predlagatelj uvodno navodi da iz Ustava proizlazi da ideal ravnopravnosti spolova uživa poseban položaj u Republici Hrvatskoj i da je postavljen kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Upire i na to da o važnosti ravnopravnosti spolova govori i Zakon o ravnopravnosti spolova (»Narodne novine« broj 82/08., 125/11., 20/12., 138/12. i 69/17.), kao organski zakon koji razrađuje ustavno jamstvo zaštite od diskriminacije. Također, upućuje na to da o ravnopravnosti građana pred zakonom govori i Povelja Europske unije o temeljnim pravima (»Službeni list Europske unije« broj C 202/389), kao i članak 8. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (»Službeni list Europske unije« broj C 202/47), te praksa Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu. Imajući u vidu navedeno, HUP tvrdi da članak 57. ZoT-a, kako sada glasi, dovodi do neizravne diskriminacije radnica u sektoru trgovine koja se ne može opravdati legitimnim ciljem socijalne politike i provođenjem testa razmjernosti. Upućuje na podatak iznesen u obrazloženju P.Z-a br. 429 o tome da žene čine preko 70 % svih radnika u maloprodajnoj trgovini. Drugim riječima, da je i samom predlagatelju izmjena ZoT-a poznato da je riječ o »rodno segregiranom sektoru«, zbog čega će, kako tvrdi, svaka mjera donesena u sektoru trgovine prvenstveno utjecati na žene. Ponovo upućuje na to da je u istoj godini kada su donesene osporene izmjene ZoT-a zakonodavac odlučio osigurati svim radnicima pravo na značajno višu satnicu za rad nedjeljom, da bi taj isti zakonodavac zabranio rad nedjeljom isključivo sektoru u kojem većinu čine žene, ističući takvu mjeru kao »bitno unaprjeđenje položaja žena koje su navodno... izrazile želju da bi radije bile kod kuće, nego radile za 50 % veću satnicu«. S tim u vezi, ističe da su najznačajnija iznimka od zabrane rada nedjeljom unutar sektora trgovine benzinske postaje za koje je »općepoznato« da u njima radi značajno veći dio muškaraca nego primjerice u cvjećarnicama ili trgovinama mješovitom robom. Nadalje upućuje na to da je Vlada u ožujku 2023. donijela Nacionalni plan za ravnopravnost spolova za razdoblje do 2027. godine koji sadrži viziju razvoja društva i to kao društva »slobodnog od rodno uvjetovanog nasilja« i društva u kojemu je jedan od posebnih ciljeva unaprijediti položaj žena na tržištu rada. Smatra da će izmjene ZoT-a »u najboljem slučaju« rezultirati »samo« produljivanjem ekonomske nejednakosti muškaraca i žena, ali dovesti i do ostvarenja daljnjih negativnih učinaka prema ženama (primjerice, produljiti im radno vrijeme tijekom tjedna, povećati pritisak na radnike koje će raditi jednako ili više za manju prosječnu satnicu, smanjenje broja radnika u sektoru trgovine i dr.). Ove navode zaključuje tvrdnjama o tome kako će mjera zabrane rada nedjeljom nedvojbeno rezultirati padom prometa u trgovini, te da je mjera kao i njezino obrazloženje »sušta suprotnost Nacionalnom planu za ravnopravnost spolova kojim se nastoji unaprijediti položaj žena na tržištu rada« jer je »izgledno« da će mjera dovesti do smanjenja rasta plaća i smanjenjem potrebe za radnom snagom. Stoga zaključuje da članak 57. ZoT-a nije u suglasnosti s člancima 54. stavkom 1. i 55. stavkom 1. Ustava te da krši subjektivna prava koja radnicama jamči pravo Europske unije (članci 141.c i 141.d Ustava).

8.7.4. U odnosu na rad i slobodu rada, HUP tvrdi da je osporenom odredbom ZoT-a, kojom je uvedeno ograničenje radnog vremena prodajnih objekata te zabrana rada pojedinih prodajnih objekata blagdanima, »faktično« ograničeno pravo radnika da sa svojim poslodavcima dogovore radno vrijeme u okviru ograničenja propisanih ZoR-om. Upućuje da su neki trgovci i prije nego što su osporene izmjene ZoT-a stupile na snagu donijeli poslovnu odluku da ne rade nedjeljom. Zaključno, tvrdi da je u »trenutnim okolnostima na tržištu rada« u kojima je poluga moći »više nego ikad« pomaknuta na stranu radnika, »dokazao« da ograničenje prava na rad i slobodu rada uvedeno osporenom mjerom ne udovoljava zahtjevu razmjernosti iz članka 16. Ustava, posebice zbog toga što mjera nije bila nužna, jer su zakonodavcu na raspolaganju bile manje ograničavajuće mjere.

8.8. Predlagatelj Goran Vojković iz Ivanić-Grada tvrdi da stavak 6. članka 57. ZoT-a u dijelu koji se odnosi na prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestacijama nije u suglasnosti s člankom 49. Ustava. Naime, tvrdi da se njime omogućava prodaja »za svih ‘sajamskih dana’« na štandovima i sličnim mjestima, ali se ne odnosi na prodaju tih proizvoda (primjerice suvenira) u prodavaonicama. Time se, smatra, narušava jednak pravni položaj poduzetnika na tržištu (stavak 2. članka 49. Ustava). Također smatra da članak 57. ZoT-a u osporenom dijelu nije u suglasnosti ni sa stavkom 4. članka 49. Ustava jer, kako tvrdi, napredak i socijalno blagostanje građana potiče se jačanjem rada u »klasičnim trgovinama, a ne povremenom prodajom na štandovima«. Pojašnjava da poduzetnik koji prodaje u objektu (trgovini) u pravilu plaća cjelogodišnji zakup, održava objekt, ima stalno zaposlene, radno vrijeme, dok poduzetnik koji prodaje na štandu ima bitno manje troškove, a obično je i »fleksibilniji što se tiče radnog vremena, a time i zapošljavanja radnika«.

Zaključno, navodi da rad na štandovima treba predstavljati prigodnu mogućnost rada na otvorenom, a ne ih zakonski poticati (što je praksa pojedinih gradova i općina do sada pokazala) kao redovni način poslovanja tijekom svih neradnih dana u godini.

2) Prigovori predlagatelja u odnosu na nesuglasnost s Ustavom članka 70. ZoT-a i članka 12. ZIDZoT-a/23

9. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-3466/2023 navode kako članak 70. ZoT-a, konkretno stavak 1. podstavci 9. – 15., kao i članak 12. ZIDZoT-a/23, čine jedinstvenu cjelinu s člankom 57. ZoT-a, zbog čega predlažu i njihovo ukidanje ako Ustavni sud ocjeni osnovanim njihove prigovore o nesuglasnosti članka 57. ZoT-a s Ustavom.

9.1. Kao i predlagatelji iz točke 9. obrazloženja ovog rješenja, HUP također osporava suglasnost članka 70. stavka 1. postavaka 9. – 15. ZoT-a s Ustavom, razlozima istovjetnim onima izloženim u točkama 8.7. – 8.7.4. obrazloženja ovog rješenja, te predlaže i njihovo ukidanje.

IV. KONAČNI PRIJEDLOG ZIDZoT-a/23 I OČITOVANJA VLADE

1) Konačni prijedlog ZIDZoT-a/23 (P.Z. br. 429)

10. ZIDZoT/23 donesen je na 15. sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 17. ožujka 2023., jednoglasno (77 glasova »za«).

O P.Z.-u br. 429 očitovali su se Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo, Odbor za gospodarstvo i Odbor za zakonodavstvo, koji su prijedlog prihvatili većinom glasova odnosno jednoglasno bez primjedbi (Odbor za zakonodavstvo).

10.1. U P.Z.-u br. 429, u poglavlju I., »Razlozi zbog kojih se zakon donosi i pitanja koja se zakonom rješavaju«, Vlada je uvodno obrazložila razloge zbog kojih je nedjelju propisala kao dan tjednog odmora. Navela je tako da je propisanim radnim vremenom (zabrane rada trgovina nedjeljom i blagdanom) uređeno pitanje ravnoteže privatnog i poslovnog života građana jer se kroz ispitivanje javnog mijenja to pokazalo važnim za hrvatske građane. Pojasnila je kako ovakvo uređenje radnog vremena unapređuje postojeće stanje posebice u zaštiti žena koje rade u trgovini, jer od ukupno 118.000 zaposlenih u maloprodajnoj trgovini 86.000 zaposlenih čine upravo žene. U nastavku Vlada je navela:

»Pitanje osiguranja slobodne nedjelje za zaposlene u trgovini je civilizacijski doseg te čini pozitivan korak prema pronalaženju trajnog rješenja u regulaciji radnog vremena u djelatnosti trgovine, a kako bi se pronašao potreban balans za normalno funkcioniranje kako zaposlenika, tako i poslodavaca.«

Jednako tako, Vlada je pojasnila kako su pored zabrane rada nedjeljom i blagdanom kao općeg pravila propisane i iznimke, i to zbog potrebe opskrbe stanovništva, kontinuiranog obavljanja javnih usluga te rada onih objekata koji uobičajeno rade nedjeljom i blagdanima zbog specifičnosti potreba potrošača.

Dalje, u obrazloženju razloga zbog kojih se predlaže donošenje ZIDZoT-a/23 Vlada je podsjetila da je pitanje uređenja rada nedjeljom već bilo predmet ocjene pred Ustavnim sudom 2004. i 2009. godine, pri čemu je Ustavni sud naglasio da pitanje uređenja radnog vremena nema ustavno značenje, već je riječ o području u kojem zakonodavac ima široko područje slobodne prosudbe i samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. U tom je smislu dalje istaknula da je nedjelja kao dan tjednog odmora radnika, kao opće pravilo, utvrđena ZoR-om, ali i odlukom Ustavnog suda od 19. lipnja 2009., pa je stoga bilo potrebno uskladiti članak 57. ZoT-a:87/08-32/20 s ovim općim pravilom.

U odnosu na ograničenje poduzetničke slobode zajamčene člankom 49. stavkom 1. Ustava, Vlada je navela:

»Uvažavajući činjenicu da je hrvatsko gospodarstvo orijentirano na turizam koji se pretežito odvija tijekom ljetnih mjeseci, kao i činjenicu da se potrošnja pojačano odvija u predblagdanskom razdoblju, predviđeno je 16 radnih nedjelja prema izboru trgovaca. Najveći mogući broj radnih nedjelja (16) utvrđen je na način da čini 30 % od ukupnog broja nedjelja u razdoblju od godine dana (53), uvažavajući prethodno obrazložene potrebe gospodarstva.

Na temelju članka 7. Konvencije 106 jedino u slučaju kada je narav posla, usluga koje poduzeće pruža, brojnost stanovništva ili broj zaposlenih osoba takav da se odredbe članka 6. navedene Konvencije 106 ne mogu primijeniti, mogu se poduzeti mjere kako bi se primijenio poseban raspored tjednog odmora. Stoga se predviđa da se od općeg pravila neradne nedjelje može odstupiti samo kada za to postoje valjani razlozi, odnosno u uvjetima kada je važno osigurati kontinuitet opskrbe, javnu uslugu ili zadovoljiti specifične potrebe potrošača. S tim u vezi, prijedlog iznimki usklađen je i s materijalnim odredbama Zakona o radu.«

Navedenim modelom radnog vremena, smatra Vlada, postiže se ravnoteža između prava radnika na tjedni odmor u nedjelju, koja je prema hrvatskoj tradiciji i običajima dan tjednog odmora, s jedne strane, i interesa potrošača u razdobljima najintenzivnije gospodarske aktivnosti u sektoru trgovine kada potrošačko pravo prevlada nad pravima radnika, s druge strane.

Vlada je dalje u obrazloženju naglasila kako su P.Z.-om br. 429 otklonjeni raniji nedostaci u normiranju nedjelje kao neradnog dana na koje je Ustavni sud prethodno svojim odlukama upozorio.

U prilog potrebi za uređenjem novog modela radnog vremena, prema tvrdnjama Vlade, govore i stavovi hrvatskih građana o radu nedjeljom koje je prikupila tijekom istraživanja javnog mijenja provedenih 2020. i 2022. godine. U tom smislu dalje je istaknula:

»Rezultati istraživanja agencije Ipsos iz 2020. godine, na temelju terenskog anketiranja 1000 osoba, pokazuju da 72 % ispitanika uglavnom ili u potpunosti podržava prijedlog regulacije rada trgovina na način da se nedjelja odredi kao dan tjednog odmora. Podaci za 2022. godinu pokazuju da gotovo dvije trećine ispitanika (63 %) kontinuirano podržava takav prijedlog, a većina građana opisuje rad nedjeljom kao disfunkcionalnu društvenu pojavu.«

Posebno, a u odnosu na trgovinu na malo, Vlada je navela:

»U prilog ovom normativnom uređenju govori i analiza tjednog prometa u trgovini na malo. Analizirani su podaci Porezne uprave Ministarstva financija za razdoblje od 2017. do 2021. godine koji pokazuju kumulativan promet po fiskaliziranim računima prema danima u tjednu, kao i broj izdanih računa za djelatnost G-47 (trgovina na malo, osim trgovine motornih vozila i motocikla), s posebnim osvrtom na četiri velika trgovačka centra za razdoblje od 2018. do 2021. godine.

Postotni udio prometa ostvarenog nedjeljom u odnosu na ukupno ostvareni tjedni promet u promatranom razdoblju kreće se od 7,89 % do 9,50 % i čini najmanji tjedni postotak. Najviše se kupuje subotom (od 16,20 % do 22,15 %) odnosno petkom (od 16,18 % do 15,63 %).

Iznimka od navedenog su veliki trgovački centri koji najveći tjedni promet ostvaruju subotom (od 19,72 % do 22,15 %), zatim nedjeljom (od 15,01 % do 17,77 %), dok najmanji promet ostvaruju ponedjeljkom (10,33 do 11,65 %).«

Zaključno je Vlada pojasnila da je predloženi način regulacije radnog vremena u djelatnosti trgovine u skladu s pravnim okvirom i praksom u onim državama članicama Europske unije koje su se odlučile normativno urediti radno vrijeme u sektoru trgovine i u kojima su trgovine također nedjeljom u pravilu zatvorene uz postojanje izuzeća (turistička područja, zračne i pomorske luke, cestovna stajališta i dr.).

2) Očitovanja Vlade

a) Očitovanje od 21. rujna 2023.

11. Uvodno je Vlada istaknula da je ustavna osnova za donošenje ZIDZoT-a/23 sadržana u članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava prema kojem zakonodavac odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, pri čemu je ovlašten mijenjati te dopunjavati postojeća zakonska uređenja tih odnosa i s njima povezanih prava i obveza, odnosno uređivati ih na različite načine ovisno o različitim okolnostima. Nadalje je istaknula da je pravna osnova za donošenje ZIDZoT-a/23 bio i članak 55. stavci 1. i 2., te članak 141. Ustava. Posebno je istaknula da članak 6. stavak 3. Konvencije 106 o tjednom odmoru u trgovini i uredima Međunarodne organizacije rada iz 1957. godine (u daljnjem tekstu: Konvencija 106), objavljene u »Narodnim novinama – Međunarodni ugovori« broj 3/02., koje je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 6/95.), propisuje kako se razdoblje tjednog odmora mora, kad god je to moguće, podudarati s danom u tjednu koji je prema tradiciji ili običajima te zemlje određen kao dan odmora. Iz navedenog, dalje tvrdi, proizlazi i pravo Republike Hrvatske da utvrdi pravila vezana uz radno vrijeme trgovina te da u skladu sa svojom tradicijom i običajima, a uvažavajući interese građana i radnika koji rade u djelatnosti trgovine, odredi nedjelju kao »opće prihvaćen dan tjednog odmora«.

U odnosu na pitanje obrtnika, Vlada je istaknula da, kao i kod drugih poduzetnika, radno vrijeme u trgovini uređeno je na način da su trgovine zatvorene nedjeljom i u dane blagdana, dok se predviđa šesnaest radnih nedjelja u godini, pri čemu trgovac samostalno određuje koje su to nedjelje ovisno o individualnim potrebama, sezonalnosti, mikrolokaciji i drugim relevantnim čimbenicima, dok su propisane iznimke određene poštujući načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava.

Nadalje, navodi da su osporene izmjene donesene poštujući načelo razmjernosti, s obzirom na to da se kao legitimni cilj ZIDZoT-a/23 osigurava i omogućava kvaliteta funkcioniranja društvene zajednice i zaštita prava radnika, a koji se »može podvesti pod odredbu članka 16. Ustava gdje se kao legitimni ciljevi navode sloboda i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje te članka 35. Ustava gdje se navodi štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života«.

U pogledu navoda predlagatelja koji se odnose na razliku između trgovačkog centra i trgovca obrtnika koji radi sam, Vlada je istaknula da se zakonodavac pri izradi izmjena »vodio načelom jednakopravnosti trgovaca koji djeluju na tržištu« i pravnim shvaćanjima Ustavnog suda iz odluke od 19. lipnja 2009.

U odnosu na prigovore predlagatelja iz predmeta broj: U-I-3466/2023, među kojima je veći broj onih koji obavljaju djelatnost poput cvjećarstva, Vlada je istaknula da oni mogu »koristiti dodatne mogućnosti koje su propisane i omogućene, poput instituta prigodne prodaje«.

U odnosu na prigovore koji se odnose na distribuciju tiska putem kioska, Vlada je istaknula da se u takvim posebnim oblicima prodajnih objekata »može uz tisak prodavati i uobičajeni asortiman proizvoda kao i ostalim radnim danima«, te da su iznimke propisane ZIDZoT-om/23 propisane »upravo zbog potrebe stanovništva, kontinuiranog obavljanja javnih usluga te rada onih objekata koji uobičajeno rade nedjeljom i blagdanima zbog specifičnosti potreba potrošača, a što je u skladu s Konvencijom 106«.

Što se tiče prigovora više predlagatelja da ZIDZoT-om/23 nije ograničeno radno vrijeme pravne osobe koja vodi neki prodajni objekt već radno vrijeme prodajnog objekta, Vlada je navela kako u navedenom »nisu vidljive nikakve prepreke, osim isticane potrošačke navike... a za koju je svakako potrebno vrijeme prilagodbe i za potrošača i za poduzetnika«.

U odnosu na određeni broj radnih nedjelja i slobode trgovca u određivanju radnog vremena prodajnog objekta, Vlada je navela:

»Uvažavajući činjenicu da je hrvatsko gospodarstvo orijentirano na turizam koji se pretežito odvija tijekom ljetnih mjeseci, kao i činjenicu da se potrošnja pojačano odvija u predblagdanskom razdoblju, ZIDZoT/23 je predviđeno 16 radnih nedjelja prema izboru trgovca sukladno svojoj poslovnoj politici. U tjednu u kojem trgovac odredi radnu nedjelju, u trajanju do 90 sati dodaje se još 15 sati, ukupno 105 sati, koje trgovac samostalno raspoređuje od ponedjeljka do nedjelje.

Najveći broj radnih nedjelja (16) utvrđen je na način da čini 30 % od ukupnog broja nedjelja u razdoblju od godine dana (53), uvažavajući prethodno obrazložene potrebe gospodarstva.

Ova iznimka od općeg pravila obrazlaže se organizacijom radnog vremena trgovca koji može odrediti raspored radnih nedjelja sukladno svojoj poslovnoj politici.«

Zaključno Vlada navodi da su ZIDZoT-om/23 uklonjeni prethodni nedostaci na koje je Ustavni sud upozorio odlukom broj: U-I-3824/2003, U-I-4094/2003 i U-I-418/2004 od 28. travnja 2004. (»Narodne novine« broj 55/04.; u daljnjem tekstu: odluka od 28. travnja 2004.) i odlukom od 19. lipnja 2009. (ZIDZoT/23 ne sadrži odredbe o površini prodajnog prostora te je izbjegnut prekomjerni stupanj normiranja pri uređenju tjednog i radnog vremena prodavaonica). Ove tvrdnje Vlada zaključuje navodima o tome da su podaci iz sustava fiskalizacije od 1. srpnja do 15. kolovoza 2023. pokazali »vidljiv trend prelijevanja potrošnje na dane prije i dan poslije nedjelje.«

b) Očitovanje od 25. listopada 2023.

11.1. Prigovor o tome da je donošenjem ZIDZoT-a/23 došlo do povrede načela trodiobe vlasti, Vlada ocjenjuje »paušalnim i ničim utemeljenim«. Pojašnjava da Vlada u obavljaju izvršne vlasti određuje, usmjerava i usklađuje provedbu politika i programa te da u tu svrhu predlaže i donosi strategije, daje smjernice, donosi akte te poduzima druge mjere potrebne za uređenje odnosa iz područja svoje nadležnosti. S tim u vezi dalje navodi, Hrvatskom saboru predlaže zakone i druge akte te državni proračun i završni račun, provodi zakone i druge odluke Hrvatskog sabora, donosi uredbe za izvršenje zakona, vodi vanjsku i unutarnju politiku, usmjerava i nadzire rad državne uprave, brine o gospodarskom razvitku i drugo, sve u skladu s člankom 4. Ustava.

Također, smatra neutemeljenim i prigovore usmjerene na nepostojanje kriterija o tome koji će objekti raditi nedjeljom, jer ZIDZoT/23 uvažava načelo jednakopravnosti trgovaca na tržištu kao ustavnu kategoriju propisanu člankom 49. Ustava.

U odnosu na prigovore o povredi načela razmjernosti iz članka 16. Ustava, Vlada navodi:

»... ističe se kako se u predloženom rješenju ZIDZoT/23 poštovalo načelo razmjernosti budući da se kao legitiman cilj ZIDZoT/23 osigurava i omogućava kvaliteta funkcioniranja društvene zajednice i zaštita prava radnika, a što je u skladu s odredbom članka 16. Ustava gdje se kao legitimni ciljevi navode sloboda i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje te s odredbom članka 35. Ustava gdje se navodi štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života.«

Nadalje, Vlada ističe da je nedjelja kao dan tjednog odmora radnika, kao opće pravilo, utvrđena ZoR-om, ali i međunarodnim konvencijama zbog čega Vlada smatra da je članak 2. ZIDZoT-a/23 »u potpunosti usklađen s ovim općim pravilom«. Navedeno je, smatra, u skladu i sa Zakonom o blagdanima, spomendanima i neradnim danima u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 110/19.), te s odlukom Ustavnog suda od 19. lipnja 2009.

U odnosu na prigovore predlagatelja o povredi članka 14. Ustava, Vlada ističe da su »neutemeljeni i paušalni«, jer ZIDZoT/23 ni na koji način ne čini razlike prema rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju i drugim osobinama.

U pogledu povreda poduzetničke i tržišne slobode, Vlada navodi da se interes Republike Hrvatske u smislu članka 49. stavka 1. Ustava izražava u pozitivnoj obvezi da istodobno potiče i gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana iz članka 49. stavka 3. Ustava, a koji predstavljaju i legitimni cilj koji je Vlada htjela osporenim zakonodavnim rješenjem postići. Tvrdi da je, upravo uvažavajući članak 49. stavak 1. Ustava, ZIDZoT-om/23 propisano da izvan razdoblja tjednog odmora trgovci određuju radno vrijeme prodajnih objekata unutar maksimalno propisanog broja tjednih sati u skladu sa svojom poslovnom politikom i potrebama.

Vlada je posebno naglasila da vodeći računa o tradiciji, običajima i potrebama jedinica lokalne i regionalne samouprave i građana, jedinice lokalne i regionalne samouprave mogu određene dane ovisno o lokaciji i potrebama stanovništva, turističkoj sezoni ili drugim prigodama, prilagoditi potrebama prigodne prodaje, stoga smatra neutemeljenim prigovore o nejednakosti na lokalnoj razini i sezonalnosti.

Nadalje, Vlada smatra da je ZIDZoT-om/23 u smislu članka 50. stavka 2. Ustava postignuta pravična ravnoteža između, s jedne strane, ograničenja poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava i, s druge strane, zaštite prava radnika u odnosu na tjedni odmor iz članka 55. stavka 3. Ustava.

Što se tiče prigovora pojedinih predlagatelja o neizvjesnosti građana o radu trgovina, Vlada navodi da su »netočni, neutemeljeni i obmanjujući«, jer je trgovac u skladu s člankom 61. ZoT-a dužan na svakom prodajnom objektu za potrošača istaknuti radno vrijeme prodajnog objekta.

Prigovore o tome da je povrijeđeno pravo na rad i slobodu rada, zajamčeno člankom 55. Ustava, Vlada drži »promašenim i neutemeljenim«, zbog toga što je pravo radnika na tjedni odmor i pravo na zaradu u ZoT-u propisano ne samo u skladu s Ustavom već i sa Zakonom o blagdanima, Konvencijom 106, te odlukama Ustavnog suda. Smatra neosnovanim tvrdnje o tome da bi ratificirana međunarodna konvencija predstavljala isključivo »načelnu uputu« već, smatra, upravo suprotno, Konvencija 106 je »vrlo jasno naložila potpisnicama da utvrdi pravila vezana za radno vrijeme trgovina«. Također, a suprotno navodima pojedinih predlagatelja, Vlada navodi da je predloženi način regulacije radnog vremena u djelatnosti trgovine u skladu s pravnim okvirom i praksom u onim državama članicama Europske unije koje su se odlučile normativno urediti radno vrijeme u sektoru trgovine (trgovine su nedjeljom u pravilu zatvoreno uz postojanje iznimaka koje su vezane uz vjerske ili nacionalne blagdane, turistička područja, zračne i pomorske luke i slično). S tim u vezi, napominje, propisane iznimke iz članka 57. ZoT-a usklađene su i s materijalnim odredbama ZoR-a.

Navode predlagatelja o »kupovini u kolonama i redovima te stvaranju neekoloških efekata zbog odlaska u kupovinu automobilom«, Vlada ocjenjuje »ničim utemeljenim, populističkim i obmanjujućim«, jer »u gotovo svakom naselju većeg grada postoji barem jedan prodajni objekt (često i po nekoliko) koji će raditi nedjeljom radi opskrbe stanovništva«.

U odnosu na prigovore o diskriminaciji trgovaca i drugih poduzetnika i djelatnosti, Vlada navodi:

»Zakon o trgovini predstavlja lex specialis za obavljanje trgovačke djelatnosti, a ne djelatnosti ugostiteljstva ili turizma, s tim u vezi nije relevantan navod predlagatelja da ZIDZoT/23 nije ponudio odgovore na pitanja regulacije rada nedjeljom u drugim djelatnostima, budući da se posebnim zakonima propisuju uvjeti za obavljanje pojedine djelatnosti, pa tako i radno vrijeme, dok Zakon o trgovini propisuje regulaciju radnog vremena isključivo u djelatnosti trgovine.«

Nadalje, Vlada je naglasila da zakonodavac ne može ulaziti u asortiman svakog pojedinog objekta te da prigovore pojedinih predlagatelja o tome da benzinske postaje mogu prodavati isključivo gorivo, a ne prehrambene proizvode, smatra netočnim i »pravno neutemeljenim«. Pojašnjava kako benzinske postaje uz registriranu djelatnost trgovine često imaju (posebice one uz autocestu, ali i u naseljima) gastro odjele u kojima prodaju hranu poput sendviča, toplih napitaka, peciva i slično, te su zbog toga registrirani i za obavljanje ugostiteljske djelatnosti.

Promjene navika potrošača Vlada ne vidi kao nekakvu »nepremostivu prepreku« za provedbu ZIDZoT-a/23, kako to pojedini predlagatelji pokušavaju prikazati. Jednako tako, smatra »promašenim« prigovore pojedinih predlagatelja da će veliki trgovački lanci »istisnuti« male trgovine i da su trgovački centri na rubnim dijelovima naselja diskriminirani jer u njih potrošači dolaze isključivo u dane vikenda. S tim u vezi, dalje upućuje na to da, u skladu s Programom Vlade 2020. – 2024., Vlada u dogovoru sa socijalnim partnerima aktivo radi na svim područjima radnog zakonodavstva kako bi se stvorio kvalitetan okvir za poticanje poduzetničkih aktivnosti, smanjilo administrativno opterećenje rada i osiguralo dostojanstvene uvjete rada uz maksimalnu zaštitu poduzetnika i radnika.

Prigovore o diskriminaciji po spolu Vlada smatra »neutemeljenima u stvarnosti i obmanjujućima«, jer svi radnici u trgovini u svojim pravima i obvezama »tretiraju« se na jednak način. Dapače, Vlada tvrdi da je ZIDZoT/23 »usmjeren upravo na uklanjanje efekata rodne diskriminacije na način da je ovakvim zakonodavnim rješenjem zaštitio žene radnice u trgovini i omogućio im pravo na tjedni odmor sukladno tradiciji, običajima, stečenim pravima, zakonima i međunarodnim konvencijama«. Upravo iz navedenih razloga, Vlada tvrdi kako je ZIDZoT/23 u potpunosti usklađen s odredbama članaka 134., 141.c i 141.d Ustava.

Očitovanje zaključuje tvrdnjama:

»Naime, kako se već prethodno u ovom očitovanju istaknulo, jedan dio željenog cilja uspostave uravnoteženog privatnog i poslovnog života je upravo kulturološki i demografski efekt koji nije mjerljiv i ovisan isključivo o financijskim pokazateljima, koje predlagatelj ističe kao jedine. Stoga je nemjerljiv učinak ove mjere ograničenja rada nedjeljom, a ne diskriminacija prema rodnom stereotipu što neuvjerljivo i obmanjivo implicira predlagatelj, pokušavajući obrtanjem činjenica prikazati nepostojeću diskriminaciju prema rodnom stereotipu, dok je zakonodavac ZIDZoT/23 želio postići i postigao, upravo uklanjanje efekata rodne diskriminacije na način da je ovakvim zakonodavnim rješenjem zaštitio žene radnice u trgovini i omogućio im pravo na tjedni odmor sukladno tradiciji, običajima, stečenim pravima, zakonima i međunarodnim konvencijama.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

12. Prigovori predlagatelja, koje je Ustavni sud ocijenio važnim za ocjenu o (ne)suglasnosti osporene zakonske mjere u ovom postupku, mogu se sažeto svesti na tvrdnje o:

a) ograničenju poduzetničkih sloboda jer:

– ni Ustav ni ZoR ne određuju nedjelju kao dan tjednog odmora radnika;

– u P.Z.-u br. 429 nije naveden cilj koji »stoji iza« mjere zabrane rada nedjeljom i blagdanom, dok se navedeni cilj – zaštita radnika i obitelji – mogao i trebao ostvariti odgovarajućim izmjenama i dopunama ZoR-a;

– poduzetničke slobode mogu se ograničiti, ali samo iznimno, i to radi zaštite jednog od »taksativno navedenih legitimnih ciljeva« propisanih u članku 50. Ustava i u suglasnosti s načelom razmjernosti iz članka 16. Ustava, što donesenim izmjenama ZoT-a nije postignuto;

– mjera ograničenja rada trgovina nedjeljom i blagdanima nije prikladna s obzirom na to da se zaštita radnika mogla ostvariti drugim, blažim, mjerama;

– donesenim izmjenama ZoT-a uvodi se model koji pojedinim trgovcima omogućava povoljnije tržišne rezultate;

– brojnost propisanih iznimaka od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom »govore u korist« činjenici da postoji potreba za radom trgovina nedjeljom »kao stvarnoj tradiciji i osnovi hrvatskog društva«;

– ZIDZoT-om/23 nije predviđena iznimka kojom bi se dopustio rad nedjeljom i blagdanima onim trgovcima koji djelatnost trgovine obavljaju samostalno, to jest bez zapošljavanja radnika na temelju ugovora o radu;

– mjera zabrane rada nedjeljom i blagdanima dovodi do diskriminacije u više aspekata i to: (1) izravno se diskriminiraju poduzetnici u drugim djelatnostima kojima je dopušteno raditi nedjeljom i blagdanom, (2) brojnim i nedosljednim iznimkama dio trgovaca je izravno diskriminiran u odnosu na trgovce koji nedjeljom i blagdanom mogu raditi, (3) broj od 16 radnih nedjelja neizravno diskriminira male trgovce u odnosu na trgovce s više prodajnih objekata, (4) neizravno se diskriminiraju oni trgovci (trgovački centri) koji se nalaze na rubnim dijelovima grada ili izvan grada;

b) narušavanju prava radnika u sektoru trgovine jer:

– mjera dovodi do povrede prava na rad i slobodu rada, zbog toga što ne dopušta radnicima da s poslodavcima dogovore radno vrijeme u okviru ograničenja propisanih ZoR-om;

– radnicima se uskraćuje pravo na uvećanu plaću zbog rada nedjeljom i blagdanom, kako je propisano mjerodavnim odredbama ZoR-a;

– mijenjanje potrošačkih navika neminovno će dovesti do otpuštanja određenog broja radnika te, posljedično, do pada domaće proizvodnje;

– osporena mjera dovodi do diskriminacije po spolu (mjera se donosi isključivo u sektoru u kojem većinu čine žene što ne doprinosi unaprjeđenju položaja žena na tržištu rada već doprinosi »produbljivanju ekonomske nejednakosti muškaraca i žena«);

c) narušavanju prava potrošača jer:

– donesenim izmjenama i dopunama ZoT-a ne ograničava se radno vrijeme pravne osobe koja vodi prodajni objekt, već se ograničava radno vrijeme prodajnog objekta čime se potrošačima oduzima pravo na pristup prodajnim objektima u vremenu u kojem su to mogli učiniti uobičajeno te prema odluci trgovca;

d) distribuciji tiska putem kioska i istraživanja javnog mijenja jer:

– odredbe glede distribucije tiska putem kioska su nejasne i neprecizne zbog čega narušavaju načelo pravne sigurnosti;

– istraživanje javnog mijenja provedeno je selektivno (to jest provedeno je općenito, a ne među radnicima koji rade vikendima), nema podataka o tome tko ga je i kada proveo, statistički podaci navedeni u P.Z.-u br. 429 ne odnose se na trgovačke centre kod kojih je nedjelja jedan od dana najvećeg prometa, zatim nema statističkih podataka prometa u trgovinama koji se ostvaruje drugim radnim danima (to jest ne vide se oscilacije u prometu u odnosu na sve dane u tjednu), i nisu prikazani nikakvi usporedivi podaci za male trgovce.

A. RANIJE DONESENE ODLUKE USTAVNOG SUDA O RADU TRGOVINA NEDJELJOM I BLAGDANOM

13. Ustavni sud je o radu trgovina nedjeljom i blagdanom do sada dva puta odlučivao, i to: odlukom od 28. travnja 2004. i odlukom od 19. lipnja 2009.

13.1. U odluci od 28. travnja 2004. Ustavni sud ukinuo je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini (»Narodne novine« 170/03.), ocijenivši da se načinom na koji su osporenim izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji je tada bio na snazi, propisane iznimke od općeg pravila o neradnim danima trgovine na malo narušila jednakost poduzetnika unutar tog sektora trgovine, zajamčena člankom 49. stavkom 2. Ustava, a do koje je, između ostalog, dovela i zakonska odredba kojom se dopuštenost rada nedjeljom činila ovisnom o površini prodajnog prostora (v. točku 14. obrazloženja odluke od 28. travnja 2004.).

U obrazloženju navedene odluke Ustavni sud posebno je naglasio:

»7. Ovlaštenje je Hrvatskog sabora da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, u skladu s Ustavom i zakonom (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava). Sukladno tome, Ustavni sud je u ovom ustavnosudskom postupku pošao od načelnog stajališta da pitanje radnog vremena u Republici Hrvatskoj ovisi o volji zakonodavca i samo po sebi nije predmet ocjene suglasnosti s Ustavom (...)

16. (...)

U vezi s odredbom članka 1. ZIDZT-a koja postavlja načelno pravilo da nedjeljom, u dane blagdana i u neradne dane određene posebnim zakonom prodavaonice i drugi oblici trgovine na malo ne rade... Ustavni sud ističe da ta odredba, sama po sebi, nije u nesuglasnosti s Ustavom. (...)

(...)«

13.2. U odluci od 19. lipnja 2009. Ustavni sud pokrenuo je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinuo više članaka Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08. i 116/08.), jer je ocijenio da je tadašnjim zakonskim propisivanjem zabrane rada prodavaonica nedjeljom, posebno u okolnostima da su tom zabranom bili pogođeni i oni trgovci koji u cijelosti poštuju prava svojih zaposlenika, nametnut prekomjeran teret trgovcima, s jedne strane, te narušena prava radnika u prodavaonicama, s druge strane.

U toj je odluci Ustavni sud, između ostalog, naveo:

»7. (...)

U novom zakonskom uređenju rada trgovina nedjeljom, ustavnost kojega se osporava u ovom ustavnosudskom postupku, zakonodavac je uvažio pravna stajališta Ustavnog suda izražena u navedenoj odluci iz 2004. godine, otklonivši prigovore neustavnosti vezane uz nejednake uvjete trgovaca na tržištu s obzirom na površinu prodajnog prostora te uz nejasnoće zakonskih termina kao što su ‘prodaja pretežito prehrambenih proizvoda’, ‘vrijeme turističke sezone’ i ‘turističke potrebe’, kao i prigovore neustavnosti vezane uz postupak izdavanja dozvola za rad nedjeljom na temelju odluke o godišnjem rasporedu dežurstva prema broju stanovnika naselja odnosno mjesta.

Ustavni sud također podsjeća da je u odluci iz 2004. godine zauzeo stajalište o tome da pitanje radnog vremena u Republici Hrvatskoj ovisi o volji zakonodavca i da to pitanje, samo po sebi, ne može biti predmet ocjene suglasnosti s Ustavom. (...)

(...)

9.6. Na temelju iznesenog, Ustavni sud utvrđuje da je u pravnom poretku Republike Hrvatske nedjelja onaj dan u tjednu koji je prema hrvatskoj tradiciji i njezinim običajima dan tjednog odmora u smislu članka 6. stavka 3. Konvencije 106.

Iako nedjelja, kao dan tjednog odmora, nije zahtjev koji proizlazi iz Ustava, nedjelju je danom tjednog odmora proglasio nacionalni zakonodavac, a taj je zahtjev potvrđen i u pojedinim međunarodnim ugovorima te mjerodavnim nacionalnim propisima odnosno kolektivnim i drugim odgovarajućim ugovorima.

(...)

10.1. (...)

Ustavni sud primjećuje da je predlagatelj Zakona o trgovini jasno naznačio da trgovina kao važna gospodarska djelatnosti ima ključnu ulogu u hrvatskom gospodarstvu. U tom je smislu jasno naznačen opći cilj koji se zakonom želi postići: djelatnost trgovine kao gospodarska grana treba nesmetano rasti i razvijati se te biti u funkciji i u interesu cjelokupnog gospodarstva zemlje uz vođenje računa i o trgovcima i o radnicima zaposlenima u trgovini i o potrošačima u Republici Hrvatskoj.

Međutim, Ustavni sud također primjećuje da cilj zbog kojega se Zakonom o trgovini uvodi posebna mjera prema kojoj će u gospodarskoj djelatnosti trgovine ‘nedjelja biti bazno neradni dan’ nije obrazložen. Obrazložen je samo cilj onih zakonskih odredbi koje, kao iznimku od općeg pravila zabrane, uređuju mogućnost rada određenih prodavaonica nedjeljom. Taj propust predlagatelja Zakona o trgovini da naznači cilj zbog kojega smatra nedostatnim opće pravilo o nedjelji kao danu tjednog odmora propisano Zakonom o radu, odnosno da naznači cilj zbog kojega smatra potrebnim i opravdanim u gospodarskoj djelatnosti trgovine posegnuti za posebnom zakonom mjerom zabrane rada prodavaonica nedjeljom, nije nevažan. Ustavni sud je zbog tog propusta, naime, doveden u poziciju da mora pretpostavljati eventualne ciljeve takve posebne zakonske mjere čija se ustavnost ispituje u ovom ustavnosudskom postupku, što nije prihvatljivo...

10.2. (...)

Zaključno, iako postojanje i drugih rješenja kojima bi se ostvario isti cilj još uvijek ne znači da je osporena zakonska mjera sama po sebi nesuglasna Ustavu...«

B. MJERODAVNO DOMAĆE I MEĐUNARODNO PRAVO

1) Ustav

14. Kao i u prethodnim odlukama, za ocjenu (ne)osnovanosti prigovora predlagatelja u ovom postupku mjerodavni su članci 3., 4., 16., 49. stavci 1. i 2., 50. i 55. stavak 3. Ustava, koji glase:

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

Članak 4.

U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu.

Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzajamne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 49.

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.

Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.

(...)

Članak 50.

Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.

Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

»Članak 55.

(...)

Svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor i plaćeni godišnji odmor i ovih se prava ne može odreći.

(...)«

14.1. Imajući u vidu sadržaj osporene mjere, zatim prigovore predlagatelja, kao i očitovanja Vlade, Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku ocjenjuje mjerodavnim i članak 35. Ustava, koji glasi:

»Članak 35.

Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života...«

2) Međunarodni ugovori kojima se uređuje tjedni odmor radnika

15. U odluci od 19. lipnja 2009. (v. točku 1.2. obrazloženja ovog rješenja) Ustavni sud uputio je na članke 6. i 7. Konvencije 106 i pritom utvrdio kako ta konvencija ne zahtijeva da tjedni dan odmora bude nedjelja, ali propisuje da se razdoblje tjednog odmora mora, kad god je to moguće, podudarati s danom u tjednu koji je prema tradiciji i običajima konkretne zemlje određen kao dan odmora, pri čemu se tradicije i običaji vjerskih manjina moraju, koliko je to moguće, poštovati (v. točku 9.1. obrazloženja odluke od 19. lipnja 2009.).

Ustavni sud podsjetio je i da je opće pravilo o nedjelji kao neradnom danu u Republici Hrvatskoj sadržano u Zakonu o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima, potpisanim 18. prosinca 1996. (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 37/97.), konkretno članku 9. sadržanom u članku 2. Zakona o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima (v. točku 9.2. obrazloženja odluke od 19. lipnja 2009.).

3) Mjerodavne odredbe ZoR-a o tjednom odmoru radnika

16. Članci 75. i 94. ZoR-a, u mjerodavnom dijelu, glase:

»Tjedni odmor

Članak 75.

(1) Radnik ima pravo na tjedni odmor u neprekidnom trajanju od najmanje dvadeset četiri sata, kojem se pribraja dnevni odmor iz članka 74. ovoga Zakona.

(...)

(3) Odmor iz stavaka 1. i 2. ovoga članka radnik koristi nedjeljom, te u dan koji nedjelji prethodi, odnosno iza nje slijedi.

(4) Ako radnik ne može koristiti odmor u trajanju iz stavaka 1. i 2. ovoga članka, mora mu se za svaki radni tjedan omogućiti korištenje zamjenskog tjednog odmora odmah po okončanju razdoblja koje je proveo na radu, zbog kojeg tjedni odmor nije koristio ili ga je koristio u kraćem trajanju.

(5) Iznimno, radnicima koji zbog obavljanja posla u različitim smjenama ili objektivno nužnih tehničkih razloga ili zbog organizacije rada ne mogu iskoristiti odmor u trajanju iz stavka 1. ovoga članka, pravo na tjedni odmor može biti određeno u neprekidnom trajanju od najmanje dvadeset četiri sata, kojem se ne pribraja dnevni odmor iz članka 74. ovoga Zakona.«

»Pravo na povećanu plaću

Članak 94.

(1) Za otežane uvjete rada, prekovremeni i noćni rad te za rad nedjeljom, blagdanom i neradnim danom… radnik ima pravo na povećanu plaću...

(...)«

Zaključno, u odluci od 19. lipnja 2009. Ustavni sud uputio je i na ugovorna pravila o tjednom odmoru radnika, to jest na sklopljene dvostrane ugovore s pojedinim vjerskim zajednicama o pitanjima od zajedničkog interesa (v. točku 9.5. obrazloženja te odluke).

C. OCJENA USTAVNOG SUDA O PRIGOVORIMA PREDLAGATELJA

17. Ustavni sud, prije svega, ocjenjuje da predlagatelji prigovorima koji su predmet ovog ustavnosudskog postupka nisu naveli razloge zbog kojih bi Ustavni sud trebao preispitati svoja ranija stajališta o tome da je u pravnom poretku Republike Hrvatske ustavnopravno prihvatljivo da je nedjelja onaj dan u tjednu koji je prema hrvatskoj tradiciji i običajima dan tjednog odmora i da pitanje uređenja radnog vremena u Republici Hrvatskoj samo po sebi nema ustavno značenje, već ovisi o volji zakonodavca (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava).

Ustavni sud ocijenio je da ni u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske nisu nastupile okolnosti zbog kojih bi ta stajališta trebao preispitati.

17.1. Stoga, prigovore predlagatelja da »ni Ustav ni ZoR« ne određuju nedjelju kao dan tjednog odmora Ustavni sud nije smatrao potrebnim posebno razmatrati.

18. Ustavni sud, kao i u odluci od 19. lipnja 2009., utvrđuje da se (ne)ustavnost osporenih odredaba ZIDZoT-a/23 mora razmatrati u svjetlu cjelokupnog normativnog uređenja tjednog odmora u Republici Hrvatskoj, prikazanog u točkama 13.1. – 13.3. obrazloženja ovog rješenja.

Podsjeća se, zahtjev da nedjelja bude dan tjednog odmora nije apsolutan i potrebe društvene zajednice koje se ne mogu zadovoljiti bez kontinuiranog, trajnog i nesmetanog funkcioniranja javnih službi i nekih drugih specifičnih djelatnosti zahtijevaju po naravi stvari i rad nedjeljom.

1) Uz članak 57. ZoT-a

19. Osporenom mjerom propisano je sljedeće:

– radno vrijeme prodajnih objekata određuje trgovac u razdobljima od ponedjeljka do subote, a koje radno vrijeme trgovac samostalno i slobodno raspoređuje (stavak 1. članka 57. ZoT-a);

– prodajni objekti zatvoreni su nedjeljom i blagdanom (stavak 2. i prva rečenica stavka 3. članka 57. ZoT-a);

– Vlada može odlukom odrediti prodajne objekte koji su dužni raditi u dane blagdana u Republici Hrvatskoj u skladu sa zakonom kojim se uređuju blagdani, spomendani i neradni dani (druga rečenica stavka 3. članka 57. ZoT-a); i

– trgovac može samostalno i slobodno 16 nedjelja u godini odrediti kao radne (stavak 4. članka 57. ZoT-a).

Radno vrijeme propisano stavcima 1. – 4. članka 57. ZoT-a ne odnosi se na objekte koji se nalaze unutar ili su sastavni dio cjeline, i to: željezničkih i autobusnih kolodvora, zračnih luka, luka otvorenih za javni promet, luka unutarnje plovidbe brodova, zrakoplova i trajekata za prijevoz osoba i vozila, benzinskih postaja, bolnica, hotela, prostora kulturnih i vjerskih ustanova, te drugih subjekata u kulturi, muzeja, centara za posjetitelje odnosno interpretacijskih centara, nautičkih marina, kampova, poljoprivrednih gospodarstava te proglašenih zaštićenih područja prirode (stavak 5. članka 57. ZoT-a).

Također, radno vrijeme propisano stavcima 1. – 4. članka 57. ZoT-a ne odnosi se ni na otkup primarnih poljoprivrednih proizvoda, prodaju vlastitih poljoprivrednih proizvoda na štandovima i klupama na tržnicama na malo, prodaju putem automata, prodaju na daljinu i prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestacijama (stavak 6. članka 57. ZoT-a).

20. Ustavni sud opaža da se pretežiti dio navoda svih predlagatelja svodi na tvrdnje da su osporenom zakonskom odredbom poduzetničke slobode iz članka 49. Ustava nerazmjerno ograničene. U tom smislu navode da nije naveden cilj koji »stoji iza« osporene mjere odnosno osporavaju legitimnost cilja (»zaštita radnika«) koji je Vlada navela u obrazloženju P.Z.-a br. 429 (v. točku 10.1. obrazloženja ovog rješenja). Ovo iz razloga što se zaštita radnika, kako tvrde, morala i trebala osigurati odgovarajućim izmjenama ZoR-a, kao propisa kojim su u Republici Hrvatskoj uređeni radni odnosi te prava i obveze iz radnih odnosa, a navedeno da proizlazi i iz odluke od 19. lipnja 2009. Zaključno, smatraju da osporena mjera, sve kada bi se i utvrdilo postojanje legitimnog cilja, nije razmjerna (prikladna, nužna i razmjerna u užem smislu) za njegovo ostvarenje.

a) Postojanje cilja mjere i njegova legitimnost

21. U odnosu na navode predlagatelja da nije naveden cilj koji »stoji iza« osporene mjere, Ustavni sud primjećuje da je Vlada u obrazloženju P.Z.-a br. 429, što je kasnije ponovila u svojim očitovanjima, kao cilj koji se želio postići osporenom zakonskom odredbom navela postizanje ravnoteže između privatnog i poslovnog života građana (v. točku 10.1. obrazloženja ovog rješenja), osiguranje i omogućavanje kvalitete funkcioniranja društvene zajednice i zaštitu prava radnika (v. točku 11. obrazloženja ovog rješenja), te gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana (v. točku 11.1. obrazloženja ovog rješenja).

21.1. U pogledu prigovora pojedinih predlagatelja o tome da Ustavni sud u odluci od 19. lipnja 2009. cilj tada osporene mjere – »zaštita radnika«, nije prihvatio kao legitiman, valja reći sljedeće. Ustavni sud je u tom postupku prije svega utvrdio da cilj zbog kojeg je tada uvedena posebna mjera prema kojoj će u gospodarskoj djelatnosti trgovine »nedjelja biti bazno neradni dan« nije bio obrazložen, dok je bio obrazložen samo cilj onih zakonskih odredaba koje, kao iznimku od općeg pravila zabrane, uređuju mogućnost rada određenih trgovina nedjeljom (v. točku 10.1. obrazloženja te odluke). Taj propust zakonodavca Ustavni sud nije ocijenio nevažnim. Stoga, daljnje obrazloženje te odluke treba sagledavati u svjetlu utvrđenog propusta, ali i pravnih shvaćanja Ustavnog suda u pogledu mjere ograničenja poduzetničkih sloboda koje je Ustavni sud izrazio imajući u vidu zakonska rješenja sadržana u Zakonu o trgovini koji je tada bio na snazi (»Narodne novine« broj 87/08. i 116/08.), kao i prigovora predlagatelja u tom postupku.

Ustavni sud napominje da se postojanje cilja i njegova legitimnost sagledava u svjetlu cjelokupnog normativnog uređenja akta čija se ustavnost osporava. Drugim riječima, a s obzirom na to da je člankom 57. ZoT-a bitno drukčije regulirano ograničenje rada nedjeljom i blagdanima, zaključci Ustavnog suda iz odluke od 19. lipnja 2009. ne mogu se izravno i ne kritički primijeniti u ovom ustavnosudskom postupku.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode pojedinih predlagatelja da Vlada nije navela cilj koji »stoji iza« osporene mjere i da je Ustavni sud, kao i u postupku u kojem je donio odluku od 19. lipnja 2009., »doveden u poziciju da pogađa radi kojeg cilja je ograničena poduzetnička sloboda«.

21.2. Polazeći od navoda Vlade (v. točku 21. obrazloženja ovog rješenja), Ustavni sud utvrđuje da je Vlada kao cilj osporene zakonske mjere navela sljedeće: postizanje ravnoteže između privatnog i poslovnog života građana (po ocjeni Ustavnog suda prije svega zaposlenih u djelatnosti trgovine), osiguranje i omogućavanje kvalitete funkcioniranja društvene zajednice i zaštitu prava radnika te gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana.

Ustavni sud prihvaća kako je navedeno legitiman cilj koji se osporenom mjerom htio postići.

22. Stoga će Ustavni sud u nastavku ispitati je li osporena mjera razmjerna za njegovo ostvarenje.

Po ocjeni Ustavnog suda da bi osporena mjera bila razmjerna bilo je potrebno osigurati uravnoteženi odnos (izbalansirati) između prava i interesa triju grupa adresata mjere: nositelja trgovačkih djelatnosti (gospodarskih subjekata – trgovaca) i njihovih zaposlenika, s jedne strane, te potrošača, s druge strane.

b) Razmjernost

a. Razmjernost u odnosu na poduzetničke slobode gospodarskih subjekata (trgovaca)

23. Predlagatelji ističu da ograničavanje poduzetničke slobode Ustav dopušta samo iznimno i da je pri tome dužnost zakonodavca poštovati načelo razmjernosti propisano člankom 16. Ustava. Nadalje, tvrde da osporena odredba ZIDZoT-a/23 kojom je propisana mjera zabrane rada nedjeljom i blagdanom ne udovoljava ni jednom od zahtjeva koji moraju biti ispunjeni da bi ograničenje poduzetničke slobode propisano člankom 50. stavkom 2. Ustava bilo ustavnopravno prihvatljivo.

23.1. Nije sporno da zakonsko uređenje rada prodajnih objekata nedjeljom i blagdanom u djelatnosti trgovine predstavlja oblik zakonskog ograničenja poduzetničke slobode trgovaca.

24. Članak 1. stavak 1. Ustava Republiku Hrvatsku definira kao socijalnu državu, i koji, imajući u vidu da su poduzetničke (i tržišne) slobode temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske (članak 49. stavak 1. Ustava), državi nameće ustavnu obvezu da istodobno potiče kako gospodarski napredak tako i socijalno blagostanje građana. Država, također, ima pozitivnu obvezu osigurati i obilježavanje blagdana ili zbog javnog i/ili nacionalnog interesa te mu na taj način osnažiti njegov značaj.

Nadalje, Ustavni sud podsjeća kako apsolutno slobodno ostvarivanje Ustavom zajamčenih ljudskih prava i sloboda (pa tako i poduzetničkih sloboda) u demokratskom društvu nije moguće jer bi to dovelo do njihove pravne i faktične negacije. Osim toga, postojanje prava drugih nameće i stanovita ograničenja. U tom smislu Ustavni sud upućuje na razvoj svoje prakse nakon odluke od 19. lipnja 2009. kojom je dalje razradio i pojasnio koncept poduzetničke (i tržišne) slobode, kao i njezina ograničenja. U rješenju broj: U-I-4248/2015 od 18. lipnja 2019. (v. točku 13.1. obrazloženja tog rješenja; www.usud.hr) Ustavni sud naveo je:

»13.1. (...)

Propisivanjem neke obveze pojedinim gospodarskim subjektima ne dolazi per se do ograničavanja poduzetničke (i tržišne) slobode. Drugim riječima, zakonsko uređenje načina izvršavanja obveza sudionika tržišnih odnosa... samo po sebi ne predstavlja automatski ograničenje poduzetničke slobode. U suprotnom, gotovo svaki pokušaj zakonodavca u ispunjavanju ustavnih ovlasti pri uređivanju gospodarskih odnosa i međusobnih odnosa subjekata na tržištu (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava) automatski bi predstavljao ograničenje poduzetničke slobode. (...)

Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, a među njima se posebno ističu sloboda kretanja roba, osoba, usluga i kapitala. Stajalište da se poduzetničke i tržišne slobode uvijek moraju sagledavati u svjetlu vladavine prava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te načela razmjernosti (članak 16 Ustava) na kojem se mora zasnivati pravna regulacija njihovih ograničenja...«

Prema tome, apsolutno ostvarenje poduzetničkih sloboda nije moguće te se njihovo ograničenje valja razmotriti ne samo s aspekta razloga ograničenja poduzetničkih sloboda navedenih u članku 50. stavku 2. Ustava već i s aspekta članka 16. Ustava.

Člankom 16. stavkom 1. Ustava propisano je da se sloboda i prava mogu ograničiti samo zakonom kako bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Drugim riječima, a primjenom logičke i sistematske metode tumačenja članka 16. stavka 1. Ustava, navedeni se članak odnosi i na ograničenje poduzetničkih sloboda.

Stoga, a kako i Vlada navodi u svojim očitovanjima, pri ocjeni ustavnosti osporene mjere nije dovoljno uzeti u obzir samo njezin ekonomski učinak na poslovni i privatni život sudionika u djelatnosti trgovine, već i onaj neekonomski (kulturni, tradicijski, duhovni, sportski i slično).

25. Ustavni sud ponavlja kako iz sadržaja članka 57. ZoT-a proizlazi da gospodarski subjekti (trgovci) mogu:

– samostalno i slobodno, unutar maksimalno propisanog broja tjednih sati, odrediti radno vrijeme od ponedjeljka do subote;

– raditi 16 nedjelja u godini koje samostalno i slobodno, imajući u vidu svoje poslovne potrebe i politike odrede kao radne;

– raditi u vrijeme blagdana i to u onim prodajnim objektima za koje Vlada odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana; te

– raditi i u one dane (uključujući nedjelje i blagdane) koji su obuhvaćeni iznimkama od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.

Kada gospodarski subjekti (trgovci) rade nedjeljom fondu radnih sati gospodarskog objekta dodaje se još 15 sati, što ukupno čini fond od 105 sati koje vrijeme trgovci slobodno i samostalno raspodjeljuju od ponedjeljka do nedjelje.

25.1. Slijedom navedenog, prema shvaćanju Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku nije riječ o zabrani rada nedjeljom i blagdanom već o njegovu ograničenju. To ograničenje rada nedjeljom i blagdanom za gospodarske subjekte (trgovce) znači da, unutar tog ograničenja slobodno i samostalno te u skladu sa svojim poslovnim politikama i potrebama odlučuju hoće li i koje nedjelje odrediti kao radne (njih 16 od ukupno 53 nedjelje u godini).

25.2. Nadalje, pored 16 nedjelja koje gospodarski subjekti mogu unutar godine odrediti kao radne, gospodarski subjekti mogu raditi i u vrijeme blagdana u onim prodajnim objektima za koje Vlada odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana.

25.3. Konačno, osporenom mjerom propisane su i iznimke od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.

Uvođenje tih iznimaka Vlada je u P.Z.-u br. 429 i kasnije u očitovanjima obrazložila potrebom kontinuirane opskrbe stanovništva, osiguranjem neprekinute javne usluge, posebnim potrebama potrošača, te naravi posla i usluga koje gospodarski objekt pruža (primjerice, rad prodajnih objekata koji se nalaze unutar ili su sastavni dio željezničkih i autobusnih kolodvora, zračnih luka, zrakoplova i trajekata za prijevoz osoba i vozila, zatim benzinskih postaja, bolnica, muzeja, kampova i dr.).

Objektivnu opravdanost i razumnost obrazloženja ovako postavljenih razloga (potreba) za uvođenje iznimaka od mjere ograničenja rada nedjeljom i blagdanom, predlagatelji svojim prigovorima nisu doveli u pitanje.

Posebno, a u pogledu prigovora više predlagatelja da ZIDZoT-om/23 nije predviđena iznimka kojom bi se rad nedjeljom i blagdanom bez ograničenja dopustio obrtniku koji djelatnost trgovine obavlja samostalno to jest bez zapošljavanja radnika na temelju ugovora o radu, Ustavni sud upućuje na članak 4. ZoT-a. Prema stavku 1. članka 4. ZoT-a obrtnik je trgovac koji prema stavku 2. članka 4. ZoT-a djelatnost trgovine obavlja slobodno i pod jednakim uvjetima na tržištu na način da ne sprječava, ne ograničava i ne narušava tržišno natjecanje. Drugim riječima, vlasnička struktura trgovine, kao i površina (veličina) prodajnog objekta, mogla bi predstavljati diskriminatorni kriterij za dopuštenje rada nedjeljom i blagdanom (v. točku 13.1. obrazloženja ovog rješenja). Nadalje, obrtnici kao i svi ostali trgovci, ovisno o individualnim potrebama, sezonalnosti, mikrolokaciji i slično, mogu slobodno i samostalno odrediti 16 nedjelja koje će raditi, te se na njih odnose i odredbe članka 57. ZoT-a kojima su predviđene iznimke od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.

Stoga, a u nedostatku uvjerljivih i opravdanih razloga zbog kojih bi obrtnici koji ne zapošljavaju radnike trebali biti izuzeti od mjere ograničenja rada nedjeljom i blagdanom, prigovore ovih predlagatelja Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima. Tim više što bi njihovo prihvaćanje dovelo u pitanje člankom 49. Ustava zajamčen jednak položaj svih poduzetnika na tržištu.

26. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je Vlada kada je ograničila rad nedjeljom i blagdanom imala u vidu potrebe gospodarstva, pritom posebno činjenicu da je hrvatsko gospodarstvo orijentirano na turizam koji se pretežno odvija tijekom ljetnih mjeseci (sezonalnost), kao i mikrolokaciju gospodarskih subjekata (poduzetnika) te organizaciju radnog vremena trgovca prepustivši im da slobodno i samostalno određuju raspored radnih nedjelja u skladu sa svojim poslovnim politikama i potrebama.

Stoga, Ustavni sud smatra da osporena mjera ne nameće prekomjeran teret gospodarskim subjektima (trgovcima).

b. Razmjernost u odnosu na zaposlenike u djelatnosti trgovine

27. Legitiman cilj osporene je zakonske mjere, između ostalog, i zaštita prava radnika i bolja kvaliteta njihova privatnog i obiteljskog života.

Ograničenje rada nedjeljom i blagdanom za radnike zaposlene u djelatnosti trgovine znači da oni, kao i svi ostali građani (iako u ograničenom opsegu) mogu nedjeljom, kao danom koji se prema hrvatskoj tradiciji i običajima smatra danom tjednog odmora, ostvariti pravo na privatan i na obiteljski život (članak 35. Ustava). Naime, za razliku od drugih građana, radnici u djelatnosti trgovine ne mogu potpuno uživati u nedjelji kao neradnom danu jer su dužni raditi 16 nedjelja koje su njihovi poslodavci odredili kao radne, u vrijeme blagdana u onim prodajnim objektima za koje Vlada odlukom odredi da imaju obvezu raditi u dane blagdana i u one dane (uključujući nedjelje i blagdane) koji su obuhvaćeni iznimkama od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.

Time je prema ocjeni Ustavnog suda postignuta ravnoteža između prava radnika, s jedne strane, i prava te interesa gospodarskih subjekta (trgovaca), s druge strane. Stoga, radnicima u djelatnosti trgovine osporenom mjerom nije nametnut prekomjeran teret. Ustavni sud pri tome posebno naglašava da u radnim nedjeljama radnici moraju ostvarivati prava koja im pripadaju po mjerodavnim odredbama ZoR-a.

27.1. Nastavno na navedeno, a u pogledu prigovora većine predlagatelja da se legitimni cilj »zaštita radnika« mogao i trebao osigurati odgovarajućim izmjenama ZoR-a, Ustavni sud ističe da je člankom 1. stavkom 1. ZoT-a propisano da se ZoT-om uređuju uvjeti za obavljanje djelatnosti trgovine, radno vrijeme u djelatnosti trgovine, mjere zabrane nepoštenog trgovanja te nadzor i upravne mjere. Drugim riječima, ZoT-om se ni na koji način ne zadire u radnopravne odnose radnika i njihovih poslodavaca (trgovaca) i ne uređuju se prava i obveze radnika koji iz tog odnosa proizlaze. Ta prava i obveze predmet su uređenja ZoR-a, pa je nejasno na koji način bi se legitimni cilj osporene mjere uređene ZoT-om trebao ostvariti odgovarajućim izmjenama i dopunama ZoR-a. Stoga, ove prigovore Ustavni sud ocjenjuje očito neosnovanima.

27.2. Predlagatelj HUP navodi da se legitimni cilj mogao ostvariti na način da se zatraži pisani pristanak radnika na rad nedjeljom i blagdanom, koja mjera bi bila manje ograničavajuća ako se u vidu ima činjenica »odljeva radne snage kao i činjenica da trgovci sve više zapošljavaju umirovljenike, studente i strane radnike«, kao i to da se zakonodavac mogao odlučiti i za rješenje prema kojemu radnik u sektoru trgovine smije raditi najviše 16 nedjelja godišnje, a ne da ograniči radno vrijeme prodajnog objekta. Ovaj predlagatelj, osim što posebno ne obrazlaže zbog čega smatra da bi mjera koju je naveo bila blaža za trgovce, ne obrazlaže ni zašto bi takva mjera bila i prikladnija za ostvarenje legitimnog cilja koji se želio postići osporenim izmjenama ZoT-a. Stoga, a imajući u vidu da je predlagatelj dužan predočiti činjenice i okolnosti koje razumno upućuju na to da je zakonodavac imao na raspolaganju podjednako učinkovitu, ali manje ograničavajuću mjeru, prigovor HUP-a da se legitimni cilj mogao ostvariti drugom blažom mjerom Ustavni sud ne prihvaća dostatno obrazloženim i uvjerljivim.

27.3. Također, pojedini predlagatelji (v. primjerice točku 8.1. obrazloženja ovog rješenja), osim što općenito navode da su zakonodavcu bile na raspolaganju druge blaže mjere za ostvarenje legitimnog cilja osporene mjere, ni s čim nisu uputili na postojanje takve mjere. S obzirom na to da nije primjereno ulozi Ustavnog suda dovoditi se u poziciju zastupnika stranaka u postupku, Ustavni sud tako postavljene prigovore nije posebno razmatrao.

c. Razmjernost u odnosu na potrošače

28. Ustavni sud opaža da osporena mjera ima učinak i na potrošače, na način da oni svoje potrebe opskrbe mogu zadovoljiti od ponedjeljka do subote, kao i u 16 nedjelja koje trgovci odrede kao radne. Drugim riječima, ovom mjerom potrošači su ograničeni u ostvarivanju svojih potreba za opskrbom tako što kupovinu ne mogu ostvarivati svake nedjelje u godini.

Potrošači, međutim, svoje potrebe za opskrbom mogu uredno namiriti i tijekom blagdana u onim prodajnim objektima za koje Vlada odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana, kao i u dane (uključujući nedjelje i blagdane) obuhvaćene iznimkama od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.

28.1. Više predlagatelja tvrdi da zakonodavac osporenom mjerom ne ograničava radno vrijeme pravne osobe koja vodi neki prodajni objekt, već isključivo radno vrijeme prodajnog objekta. Navedeno zakonodavno rješenje, smatraju, dovodi ne samo do gubitka slobode trgovaca da sami odrede radno vrijeme prodajnog objekta – kvantitativno, već i da se potrošačima oduzima pravo na pristup prodajnim objektima u vremenu u kojem su to uobičajeno te prema odluci trgovca mogli učiniti.

Prema ocjeni Ustavnog suda, ovi prigovori usmjereni su na tvrdnje o promjenama potrošačkih navika i poslovnih politika gospodarskih subjekata (trgovaca) koji kao takvi nemaju ustavnopravno relevantni značaj za ocjenu suglasnosti osporene odredbe ZoT-a s Ustavom. Ističe se pored navedenoga da se osporena mjera ne odnosi na ograničenje radnog vremena pravne osobe koja vodi neki prodajni objekt jer ona djelatnost trgovine ne obavlja neposredno već posredno, upravo putem svojih trgovina. Stoga, fokus osporene mjere nije na pravnim osoba koje vode neki prodajni objekt, već upravo na radu odnosno radnom vremenu trgovina u njezinu sastavu.

28.2. Prigovore pojedinih predlagatelja o tome da su potrošači osporenom mjerom dovedeni u stanje neizvjesnosti u pogledu radnog vremena pojedinih poslovnih jedinica nedjeljom, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima, s obzirom na to da je člankom 61. ZoT-a propisana obveza trgovca da na prodajnom objektu jasno, vidljivo i čitljivo za potrošače istakne radno vrijeme tog objekta.

28.3. Slijedom navedenog, potrošačima također osporenom mjerom nije nametnut prekomjeran teret.

c) Ocjena Ustavnog suda o nerazmjernosti osporene zakonske mjere

29. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da mjera ograničenja radnog vremena prodajnih objekata nedjeljom i blagdanom, kako je propisana osporenom odredbom ZoT-a, ne predstavlja prekomjerni teret ni za jednog od njezinih adresata: gospodarske subjekte (trgovce), radnike zaposlene u sektoru trgovine i potrošače.

29.1. Naime, gospodarskim subjektima (trgovcima) omogućeno je da slobodno i samostalno u skladu sa svojim potrebama i poslovnim politikama odrede hoće li i koje od 16 nedjelja u godini raditi.

Zatim, osporenom mjerom radnicima zaposlenima u sektoru trgovine omogućeno je da u dane obuhvaćene mjerom ograničenja radnog vremena nedjeljom i blagdanom mogu uživati u odmoru i slobodnom vremenu te obiteljskom životu.

Zaključno, potrošači svoje potrebe opskrbe mogu zadovoljiti od ponedjeljka do subote, kao i u 16 nedjelja u godini koje trgovci odrede kao radne. Također, mjerom su prepoznate i situacije (iznimke od ograničenja radnog vremena nedjeljom i blagdanom) u kojima je prednost dana interesima potrošača nad interesima zaposlenih u trgovačkim djelatnostima.

29.2. Stoga, ocjena je Ustavnog suda da je osporenom zakonskom mjerom osigurana ravnoteža prava i interesa svih sudionika u postupku prodaje te time postignuta ravnoteža između privatnog i poslovnog života građana, kao legitimnog cilja osporene mjere.

30. Ustavni sud podsjeća da je ZIDZoT/23 stupio na snagu 1. srpnja 2023. i da prema članku 12. ZIDZoT-a/23 u razdoblju do kraja 2023. godine nisu bile ubrojene nedjelje koje su do stupanja na snagu ZIDZoT-a/23 bile radne. Drugim riječima, zakonodavac je upravo imajući u vidu da će osporena zakonska mjera izazvati određene promjene kod svih sudionika u djelatnosti trgovine, gospodarskim subjektima omogućio jedno vrijeme prilagodbe na nova normativna uređenja, dok je potrošačima omogućio vrijeme prilagodbe radi promjene potrošačkih navika.

Ustavni sud, također, opaža da se dosad u praksi već pokazalo kako su pojedine jedinice lokalne samouprave (općine i gradovi), ovisno o lokaciji i potrebama stanovništva, turističkoj sezoni ili drugim prigodama, a u skladu sa svojim ovlastima propisanima Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. – pročišćeni tekst, 137/15. – ispravak, 123/17., 98/19. i 144/20.), iskoristili zakonsku pogodnost te pojedine dane u 2023., a Grad Split zaključkom o proglašenju sajamskih dana na području Grada Splita u 2024. godini, klasa: 301-04/24-01/1, urbroj: 2181-1-03/2-24-3 od 5. siječnja 2024. (»Službeni glasnik Grada Splita« broj 2 od 9. siječnja 2024.) i u 2024. godini, proglasili sajmenim danima koji su, kao iznimka, izuzeti od opće zabrane rada nedjeljom i blagdanom.

30.1. Imajući u vidu sve prethodno navedeno, Ustavni sud utvrđuje da je osporena mjera razmjerna za ostvarenje cilja koji se njome želio ostvariti.

d) Ostali prigovori o nesuglasnosti članka 57. ZoT-a s Ustavom

31. Više predlagatelja tvrdi da je odredba članka 57. ZoT-a koja se odnosi na distribuciju tiska (stavak 7. članka 57.) »nejasna i neprecizna« i da kao takva narušava načelo pravne sigurnosti. Ovo zbog toga što, kako tvrde, naglasak je stavljen na distribuciju tiska, što, prema njihovu tumačenju, ne uključuje i prodaju drugih proizvoda iz asortimana kioska. Tvrde, stoga, da je osporena odredba usmjerena isključivo i jedino na ograničenje poduzetničkih sloboda.

31.1. Osporenom odredbom (v. točku 6. obrazloženja ovog rješenja) propisano je da distribucija tiska putem kioska predstavlja posebni oblik prodaje izvan prodavaonica te da kao takva može biti otvorena nedjeljom i blagdanom od 7 do 13 sati.

Suprotno tvrdnjama ovih predlagatelja, prema ocjeni Ustavnog suda osporena je odredba članka 57. ZoT-a jasna i precizna, dok se prigovori predlagatelja u svojoj biti mogu svesti na navode kojima polemiziraju pojam »distribucija tiska«. Osim što iz osporene odredbe ne proizlazi da se pod »distribucijom tiska« ne podrazumijeva i prodaja ostalih proizvoda iz asortimana kioska, a imajući u vidu da se člankom 57. ZoT-a mijenja samo režim radnog vremena prodajnih objekata (pa tako i kioska), a ne i njihova narav i djelatnost, ove prigovore Ustavni sud ocjenjuje promašenima i nelogičnima.

32. Prigovor predlagatelja FOKUS o povredi načela diobe vlasti (v. točku 8.6. obrazloženja ovog rješenja) time što je, kako tvrdi, osporenom mjerom poduzetnička sloboda »izravno podređena arbitrarnom djelovanju izvršne Vlasti i to Vladi RH« te je Vladi »dano« diskrecijsko pravo da pojedinim objektima naloži rad i na taj način da »nadopunjuje i izvršava zakonodavnu funkciju«, Ustavni sud ocjenjuje promašenim. Ovo iz razloga što je Vlada na temelju članka 85. Ustava i članka 1. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 150/11., 119/14., 93/16., 116/18. i 80/22.) ovlaštena predlagati zakone, kao i njihove izmjene i dopune, dok zakone kao i njihove izmjene i dopune donosi Hrvatski sabor (članak 80. Ustava).

U tom smislu predlagatelja se upućuje na točke 5. i 10. obrazloženja ovog rješenja.

33. Više predlagatelja tvrdi da je osporena zakonska mjera u nesuglasnosti i s ustavnim jamstvom jednakosti položaja poduzetnika na tržištu (članak 49. stavak 2. Ustava). Tako navode da osporena mjera dovodi do nejednakog postupanja gospodarskih subjekata u djelatnosti trgovine u odnosu na gospodarske subjekte u drugim djelatnostima, zatim do nejednakog postupanja prema radnicima zaposlenim u sektoru trgovine u odnosu na one zaposlene u drugim djelatnostima, nejednakog postupanja prema radnicima u sektoru trgovine, kao i do nejednakog postupanja prema nositeljima trgovačke djelatnosti s obzirom na veličinu i lokaciju prodajnih objekata.

33.1. Ustavni sud podsjeća, uvjet kako bi se ispitivalo radi li se u konkretnom slučaju o nejednakom postupanju je taj da su pravni položaji istovjetni ili bitno slični. Stoga, pri utvrđivanju eventualnog nejednakog položaja poduzetnika na tržištu, prije svega, valja utvrditi jesu li gospodarske djelatnosti na koje se predlagatelji u prijedlozima radi usporedbe pozivaju (primjerice ugostiteljstvo) iste ili bitno slične.

U smislu navedenog, sve one prigovore koji su usmjereni na nejednako postupanje gospodarskih subjekata u trgovini i onih u drugim djelatnostima (ugostiteljstvu), kao i one usmjerene na nejednak položaj radnika zaposlenih u sektoru trgovine u odnosu na radnike zaposlene u drugim djelatnostima, Ustavni sud nije posebno razmatrao jer se ne radi o djelatnostima koje su iste ili bitno slične.

33.2. Preostale prigovore usmjerene na povredu jamstva jednakosti položaja poduzetnika na tržištu Ustavni sud, iz svih razloga navedenih u ovom rješenju zbog kojih je ocijenio da osporenom mjerom poduzetničke slobode nisu nerazmjerno ograničene, ocjenjuje neosnovanima.

33.3. Iz istog razloga prigovore više predlagatelja da osporena mjera narušava jednakost položaja poduzetnika u djelatnosti trgovine s obzirom na veličinu i lokaciju prodajnih objekata, Ustavni sud također ocjenjuje neosnovanima (posebice, v. točke 14. i 25.3. obrazloženja ovog rješenja).

34. Više predlagatelja tvrdi da je osporenom zakonskom mjerom povrijeđeno pravo na rad i slobodu rada radnika u sektoru trgovine.

Osim što Ustav jamči pravo na rad i slobodu rada (članak 54. stavak 1. Ustava), Ustavni sud upućuje na to da je člankom 55. stavkom 3. Ustava propisano da svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor. Stoga, a imajući u vidu sve one navedene razloge Ustavnog suda o tome da je osporena mjera razmjerna legitimnom cilju koji se njome htio postići (v. točke 23. – 29.2. obrazloženja ovog rješenja), prigovore o navodnoj povredi prava na rad i slobodu rada Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima.

2) Uz članak 70. ZoT-a i članak 12. ZIDZoT-a/23

35. Neki predlagatelji osporavaju suglasnost pojedinih odredaba članka 70. ZoT-a (podstavci 9. – 15. stavka 1. članka 70. ZoT-a) koje se odnose na propisivanje prekršaja i novčanih kazni ako dođe do kršenja odredaba o zabrani rada nedjeljom i blagdanom.

Budući da Ustavni sud nije kao osnovane prihvatio prigovore svih predlagatelja o tome da osporena zakonska mjere predstavlja nerazmjerno ograničenje poduzetničke slobode, nije imao razloga upustiti se u ocjenu o eventualnoj (ne)suglasnosti osporenih odredaba članka 70. ZoT-a s Ustavom, s obzirom na njezinu funkcionalnu povezanost s člankom 57. ZoT-a. Pored navedenog, Ustavni sud napominje da će se o pravnom učinku ove osporene odredbe na pravni položaj predlagatelja moći govoriti tek kada se i ako će se osporene odredbe članka 70. ZoT-a primijeniti na konkretan slučaj to jest kada se nadležno prekršajno tijelo njima posluži pri odlučivanju o pravima ili obvezama predlagatelja. Drukčije rečeno, riječ je o primjeni članka 70. ZoT-a u pojedinačnom slučaju. Ustavni sud podsjeća da primjena zakona ili njegovih pojedinih odredaba može biti predmet ocjene samo u postupku koji se pred Ustavnim sudom vodi u povodu ustavne tužbe, a ne u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom (v. primjerice rješenje broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004.; »Narodne novine« broj 175/04. i dr.).

35.1. Konačno, pojedini predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članka 12. ZIDZoT-a/23 kojim je propisano da se u 16 nedjelja iz članka 2. stavka 4. ZoT-a u 2023. godini ne ubrajaju nedjelje koje su do stupanja na snagu ZIDZoT-a/23 bile radne.

Budući da je i ova osporena odredba ZIDZoT-a/23 funkcionalno povezana s osporenim člankom 57. ZoT-a, kako glasi nakon izmjena i dopuna uvedenih ZIDZoT-om/23, pa time ujedno prati i njegovu pravnu sudbinu, Ustavnom sudu, s obzirom na to da nije našao razloge da bi članak 57. ZoT-a bio u nesuglasnosti s Ustavom, ne preostaje drugo nego utvrditi da je i članak 12. ZIDZoT-a/23 u suglasnosti s Ustavom.

36. Slijedom svega navedenog, a na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, riješeno je kao u točki I. izreke.

36.1. Odluka o objavi (točka II. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.

37. Budući da je doneseno rješenje u povodu prijedloga predlagatelja, prestale su postojati pretpostavke za odlučivanje o prijedlogu za obustavu izvršenja iz članka 45. Ustavnog zakona.

 

 

 

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023 I DR. OD 6. VELJAČE 2024.

Ne možemo se složiti s mišljenjem većine da se u konkretnim ustavnosudskim predmetima broj: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023 i dr., ne prihvate prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 57. i 70. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08., 96/08., 116/08., 76/09., 114/11., 68/13., 30/14., 32/19., 98/19., 32/20. i 33/23.), te članka 12. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 33/23.).

O zabrani rada nedjeljom Ustavni sud je već odlučivao 2004. godine i ukinuo takve odredbe tada važećeg Zakona o trgovini. Potom je o zabrani rada nedjeljom Ustavni sud ponovno odlučivao 2009. godine. Obje te odluke (dalje: »Odluka 04« i »Odluka 09«) su bile sasvim suprotne odluci (dalje: »Odluka 24«) ove današnje većine suda, čak i usprkos tome što su se i Odluka 04 i Odluka 09 odnosile na manje restriktivne – naravno, mjereno u odnosu na Ustavom zaštićenu poduzetničku slobodu – izmjene Zakona o trgovini (dalje: »ZT«).

Naime, prema izmjenama ZT na koje se odnosila Odluka 04 trgovine su, izuzetno od zabrane, smjele raditi nedjeljom:

– sve nedjelje ako imaju manje od 200 m² prodajnog prostora, a prodaju pretežito prehrambene proizvode i

– sve nedjelje prodavaonice tiska, cvijeća itd.,

dok su prema izmjenama ZT na koje se odnosila Odluka 09 trgovine, izuzetno od zabrane, smjele raditi:

– cca 22 nedjelje u godini (tj. 5 mjeseci tj. lipanj – rujan i prosinac) od 7 do 14 sati i

– sve nedjelje prodavaonice kruha, tiska, cvijeća, svijeća, suvenira itd.

Kao cilj izmjena ZT ukinutih Odlukom 04 bilo je proklamirano »poboljšanje zaštite radničkih prava i obitelji onih koji rade u trgovini na malo, te uvođenje zakonskih mehanizama za suzbijanje izrabljivanja radnika zaposlenih u trgovini na malo, uz poseban naglasak na zaštitu žena i vjernika.«. Kao razlog za ukidanje restriktivnih izmjena ZT Ustavni sud je naveo nedovoljnu određenost norme i diskriminaciju trgovaca prema mjestu obavljanja djelatnosti.

U Odluci 09 je US RH, ukidajući restriktivne izmjene ZT, među ostalim naveo u toč. 10.2:

»...Čini se da bi se zaštita prava radnika zaposlenih u prodavaonicama kao cilj osporene zakonske mjere teško mogla podvesti pod bilo koje dobro odnosno vrijednost koje ustavotvorac smatra tako važnim da zbog njih dopušta ograničenja poduzetničke slobode.

...U točki 9.6. obrazloženja ove odluke već je navedeno da je takvim uređenjem odnosa u gospodarskoj djelatnosti trgovine (tj. povećanim plaćanjem za rad nedjeljom, op.a.) ustanovljena potrebna ravnoteža između ustavnog prava radnika da u svakom tjednu ima jedan dan odmora i da za rad nedjeljom, kao zakonom određen dan tjednog odmora, bude odgovarajuće nagrađen, s jedne strane, Ustavom zajamčene slobode poduzetništva trgovaca, s druge strane, i općih interesa za urednim i nesmetanim funkcioniranjem društvene zajednice, s treće strane.

...Prava radnika zaposlenih u prodavaonicama, koja su im zajamčena Ustavom, zakonom, drugim propisima i kolektivnim ugovorom, treba djelotvorno ostvarivati i štititi, ali se to može činiti različitim drugim sredstvima koja manje zadiru u poduzetničku slobodu trgovaca no što se to čini zabranom rada njihovih prodavaonica nedjeljom.... Stoga je zakonsko propisivanje zabrane rada prodavaonica nedjeljom nametnulo prekomjeran teret trgovcima na koje se ta zabrana odnosi, posebno u svjetlu okolnosti da su tom zabranom pogođeni i oni trgovci koji u cijelosti poštuju prava svojih zaposlenika, čime je poremećena ravnoteža između zaštite prava radnika u prodavaonicama i zaštite slobode poduzetništva trgovaca, sve u svjetlu ustavnog određenja da su poduzetnička i tržišna sloboda temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske (članak 49. stavak 1. Ustava).«

Ustavni sud je u ranijim odlukama o zabrani rada nedjeljom u trgovinskom sektoru koristio dosta krut pristup ustavnom načelu razmjernosti, koji nije lako pomiriti sa načinom na koji je isti Ustavni sud primjenjivao test razmjernosti prilikom nadzora ograničenja drugih temeljnih prava, a još manje kada ga se komparativno usporedi s načinom na koji drugi sudovi ustavne razine nadziru zakonodavna ograničenja tržišnih sloboda.

U svojim odlukama o ustavnosti zabrane rada nedjeljom u trgovini 04 i 09, Ustavni sud je polazio od stajališta da je sloboda poduzetništva gotovo na samom vrhu nekakve piramide ustavnog značaja temeljnih prava i sloboda. Takav pristup Ustavnog suda imao je kulminaciju u predmetu U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015. u kojem je Ustavni sud zauzeo tumačenje da su tržišne slobode strukturalno ustavno načelo, a time i odrednica samog ustavnog identiteta Republike Hrvatske:

»43.1. Za razliku od pojedinačnih državnih ciljeva (pod kojima se razumiju ustavne norme s pravnoobvezujućim učinkom koje državi propisuju trajno poštovanje ili ispunjavanje određenih državnih zadaća u obliku pozitivnih ili negativnih obveza), ustavna načela određuju strukturu i bit hrvatske države. Hrvatska može ostati to što jest i onda kad se iz njezina Ustava odstrane pojedinačni državni ciljevi, ali neće ostati istovjetna državna zajednica ako bi jedno od strukturalnih ustavnih načela bilo ukinuto ili izmijenjeno.

Ustavno načelo sadržano u članku 49. stavku 1. Ustava (koje se, kao što je rečeno, uvijek mora sagledavati zajedno s člankom 3. Ustava, a osobito je povezano s koncepcijom temeljnih prava zajamčenih Ustavom) u tom je smislu jedno od onih načela koja grade identitet hrvatske ustavne države. Ono čini okvir unutar kojega se moraju tumačiti Ustavom definirani državni ciljevi i unutar kojega se ti državni ciljevi moraju zakonski razrađivati radi provođenja državnih zadaća (i) u cestovnom sektoru, uvažavajući prometnu politiku Europske unije.«

S obzirom na ovako uzdignutu vrijednost ustavnog jamstva slobode tržišnog natjecanja nije bilo moguće očekivati da će Ustavni sud biti otvoren za veliku većinu razloge kojima bi zakonodavac pravdao svoju odluku da strože uredi mogućnost rada nedjeljom. Pažljivija analiza Odluka 04 i 09 brzo pokazuje da u tim predmetima Ustavni sud nije provodio običajan ustavni test razmjernosti. U biti pristupa koji je koristio Ustavni sud leži pretpostavka da je pitanje razmjernosti ograničenja ustavnog jamstva »odmah davno na početku« riješio zakonodavac odredbama Zakona o radu (koje su navodno usklađene s međunarodnim ugovorima u tom području). Posljedično, svako remećenje tako uspostavljenog statusa quo ne bi samo predstavljalo ograničenje tržišnih sloboda koje treba opravdati u okviru ustavnog nadzora razmjernosti već bi, štoviše, predstavljalo remećenje objektivno uspostavljenog odnosa razmjernosti (koji je sam dobio ustavnu zaštitu). Takav pristup je izravna posljedica činjenice da je u tim predmetima Ustavni sud polazio od pretpostavke da je ustavno jamstvo slobode poduzetništva moguće ograničavat tek u izuzetnim okolnostima. Nije bilo dovoljno navesti neki legitiman cilj, kao što je to uobičajeno slučaj, već je legitiman cilj morao biti od izuzetne važnosti. U tom smislu svako dodatno ograničenje poduzetničke slobode već je »palo« na prvom koraku pri nadzoru dopuštenosti cilja koji se spornom mjerom ciljao zaštiti. Posljedično, Ustavni sud je ovakvim izuzetno krutim pristupom zakonodavcu suzio prostor za nove, pa i socijalno osjetljivije ili suvremenije, oblike regulacije slobode poduzetnika.

Iz obrazloženja Odluke 24. proizlazi kako se većina jasno odrekla ranije prakse Ustavnog suda i stajališta koja su u tim odlukama izražena. Štoviše, petnaest godina nakon njih većina je zauzela dijametralno suprotan pristup, iako je sastav Ustavnog suda dijelom ostao isti. Nakon ove odluke ispada da je dovoljno da izvršna vlast, kao predlagač zakona, dovoljno jasno deklarira legitimni cilj koji ograničavanjem tržišne slobode smjera ostvariti, nakon čega onda direktno slijedi da je razumno pretpostaviti kako je deklarirani cilj uistinu stvaran, a sporna mjera i prikladna i sposobna i nužna ostvariti ga. Ovakva blagonaklonost se opravdava vrlo jednostavnim ustavnopravnim načelom: »zakonodavac je slobodan izabrati drugačiji model«.

Jest, to je istina. Zakonodavna ima ovlast uređivati gospodarske odnose, ali i građani i građanke Republike imaju ustavno pravo i zajamčenu slobodu od arbitrarnog, nedovoljno racionalnog i nerazmjernog postupanja državne vlasti.

S obzirom da sadrži određena stajališta koja je teško pomiriti kako sa samim tekstom ustavnih odredbi, tako i sa ustavnom praksom koju je Ustavni sud razvijao u kontekstu zaštite drugih temeljnih prava i sloboda, imamo određenu simpatiju prema redefiniranju dosadašnje sudske prakse njenom daljnjom nadogradnjom, kroz koju bi se Ustavni sud nastavio usklađivati, kako sa shvaćanjima dva Europska suda, tako i sa shvaćanjima sestrinskih sudova ustavne razine. Nemamo nikakve simpatije prema ovakvom olakom odustajanju od gotovo svih dijelova prethodne prakse Ustavnog suda, koje se ne prikazuje kao takvo, već se prikriva retoričkim figurama kojima se daje prednost nad ustavnim argumentima.

Možemo se međusobno razlikovati u pogledu značaja koje ustavno jamstvo ima u ustavnom uređenju koje Republiku određuje kao socijalnu državu, a time i tržišno gospodarstvo kao socijalno uravnoteženo, pri čemu za tu ravnotežu brine demokratski legitimiran zakonodavac. Sukladno tome možemo se razlikovati u pitanju koju razinu ustavnopravnog nadzora bi Ustavni sud trebao koristiti prilikom ocjene razmjernosti ograničenja tržišnih sloboda koje zakonodavac argumentirano obrazlaže ciljevima socijalne politike.

No, ono u pogledu čega sigurno nema nikakvih razlika je stajalište da razlozi kojima zakonodavac obrazlaže svoje mjere kojima ograničava tržišne slobode, pa tako i zabranu rada nedjeljom, ne smiju biti kontradiktorne. Mjere ne samo da moraju biti objektivno i dokazivo prikladne za postizanje deklariranog cilja kojeg se želi ostvariti, već potreba za zaštitom tog cilja prije svega mora biti stvarna odnosno istinita. Iz ovog zadnjeg proizlazi uvjet da mjere moraju biti precizno osmišljene odnosno krojene u svrhu postizanja deklariranog cilja. Mjera mora biti lojalna i dosljedna svom cilju. S jedne strane ne smije obuhvaćati one situacije koje ne predstavljaju razumnu prijetnju deklariranom cilju. S druge strane ne smije iz svog opsega ispuštati one situacije koje predstavljaju prijetnju deklariranom cilju. Dosljednost je minimum koji mora biti zadovoljen. U suprotnom mjera postaje kontradiktorna, a to predstavlja oblik iracionalnosti odnosno arbitrarnosti.

Većina ovom odlukom nije prihvatila niti takav minimum.

Kao cilj izmjena ZT o kojima se odlučivalo Odlukom 24 navodi se prvenstveno »postizanje ravnoteže između privatnog i poslovnog života građana«, zatim i »osiguranje i omogućavanje kvalitete funkcioniranja društvene zajednice i zaštitu prava radnika, te gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana«.

Između tih proklamiranih ciljeva kao zaštićenih vrijednosti i poduzetničke slobode kao ustavne vrijednosti zaštićene odredbama čl. 49. i 50. Ustava RH većina u US RH je odlučila provesti test razmjernosti.

Proveli su to na pogrešan način.

Najprije treba reći da proklamirani cilj osporavane norme a priori ne opravdava ograničenje poduzetničke slobode. Ustav RH, naime, u čl. 50. propisuje:

»(...)

Poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu se iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti RH, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«

Dakle, ravnoteža poslovnog i privatnog života, kao niti ostali navedeni ciljevi, nisu po tekstualnom izričaju ovog ustavnog jamstva razlozi koji se izričito navode kao opravdanje ograničenja poduzetničke slobode.

Istovremeno, većina u Ustavnom sudu postupa kao da jesu. Većina griješi odmah u prvom koraku, prihvaćajući takav razlog kao očigledno legitiman, mada ta očiglednost ne proizlazi iz samog teksta Ustava. Smatramo kako je ustavnu legitimnost cilja bilo potrebno obrazložiti ustavnopravnim razlozima, a ne jednostavno uzeti kao nešto očigledno. Uostalom, u prijašnjim odlukama, a posebno odluci 09., Ustavni sud je strogo inzistirao upravo na obvezi zakonodavca da vrlo precizno obrazloži zašto bi neki cilj kojim je opravdavao zakonska ograničenja slobode poduzetništva bio ne samo legitiman već i izuzetno važan. U ovoj odluci većina sada mijenja smjer i prihvaća bilo koji cilj kao razuman.

Nadalje, ocjenjujemo da osporena mjera nije niti prikladna da ostvari taj proklamirani, ali, nota bene, ne i očigledno legitimni cilj. To stoga što zabrana rada nedjeljom, očito diskriminatorno, zahvaća samo (neke) radnike u trgovini, a ne obuhvaća radnike u ugostiteljstvu i mnogim drugim djelatnostima, čak niti u onima koje, kao npr. kladionice i kafići, vjerojatno nemaju najpovoljniji utjecaj na »obiteljski život i socijalno blagostanje građana«. I radnici u ugostiteljstvu možda imaju obitelji, i radnici na benzinskim pumpama su možda članovi nečije obitelji.

Nije jasno zašto radnici u tim gospodarskim sektorima, od kojih su dijelovi očigledno trgovinski, ne zaslužuju blagodati neradne nedjelje odnosno nisu vrijedni dodatne socijalne zaštite u svrhu usklađivanja svojih profesionalnih i obiteljskih života. Možda takvi razlozi postoje, ali oni sigurno nisu navedeni u obrazloženju većine. Nisu bili niti predstavljeni tijekom rasprave u ovom predmetu, niti kroz očitovanje kojim je izvršna vlast pravdala zabranu rada nedjeljom u trgovini. Drugim riječima, mjera ne obuhvaća one situacije na tržištu koje su očigledna prijetnja deklariranom cilju veće razine socijalne zaštite radnika i njihove mogućnosti usklađivanja profesionalnih i obiteljskih života. Stoga mjera prima facie nije dosljedna, a obrazloženje postojanja takve nedosljednosti nije niti pokušano.

Istovremeno, mjera očigledno obuhvaća one situacije koje razumno ne mogu biti prijetnja deklariranom cilju kojem bi trebala služiti. To stoga što je restrikcija u svakom slučaju preširoko postavljena, pa zahvaća i tzv. obiteljska poduzeća i male obrte, dakle one koji su sami svoji poslodavci i sami svoji radnici. Nije nam jasno zašto bi zakonodavac morao, a time i imao ovlast, štiti poslodavca od samog sebe. Smisao socijalne zaštite radnika proizlazi iz činjenice da se u odnosu na poslodavca nalaze u slabijem, podređenom hijerarhijskom položaju. Moć »ugovaranja« u rukama poslodavca je realno znatno veća od one koja je u rukama zaposlenika. U situacijama koje se odnose na obiteljske trgovine i male obrte to u pravilu nije slučaj. Poduzetnička sloboda takvih tržišnih subjekata nije prijetnja nikome osim možda tržišnoj konkurenciji. Upravo suprotno, takva poduzetnička sloboda promiče deklarirani cilj usklađivanja profesionalnog i obiteljskog života jer ostalim građanima olakšava da organiziraju i uživaju u svom privatnom slobodnom vremenu.

Nadalje, mnogima od njih je upravo (neradna) nedjelja bila glavna šansa u tržišnoj borbi s velikim trgovačkim lancima, u okviru koje se često nalaze u znatno nepovoljnijem položaju. Ograničavati tom krugu ljudi oboje, njihovo vlastito poduzetništvo i njihov vlastiti rad, i to tobože za njihovo dobro, osim što je neustavna radnja, još je i neukusan i neumjesan paternalizam.

Slijedi da mjera pogađa i one pojedince koji nisu prijetnja deklariranom cilju koji smjera ostvariti. U tom smislu ponovo je nedosljedna.

S druge strane, način na koji mjera pogađa male obrte i trgovinske poduzetnike ukazuje na još jedan ustavno vrlo suspektan oblike nedosljednosti. Nepovoljniji položaj malih poduzetnika i obrtnika u trgovini u odnosu na velike trgovačke lance, sa specifičnom strukturom mreže svojih prodavaonica, ukazuje na rizik tržišnog pogodovanja. Veliki trgovački lanci će, zbog brojnosti trgovina u gradovima, tamo i sa 16 radnih nedjelja dobrim dijelom moći pokriti potražnju za robom. Svatko iz osobnog iskustva može posvjedočiti činjenici da u urbanim sredinama tržišno dominantni trgovački lanci imaju veći broj prodavaonica na području koje je moguće obići pješke. Ako u radijusu od kilometar trgovački lanac ima dvije prodavaonice, na tom području će prodavati robu tijekom perioda koji pokriva više od pola godine. Ako ima tri prodavaonice, pokrivena je cijela godina. Pri tome, kako u zakonskom okviru nema ništa što bi ga onemogućilo da »rotira« zaposlenice kroz svoje prodavaonice, dok im ne mijenja ugovorno mjesto zaposlenja, takav poslodavac je u poziciji poraziti mjeru i njen socijalni cilj zaštite radnica. To nikako nije slučaj s malim poduzetnicima i obrtima kojima je mjera (skoro) nepobjediva. Njih mjera pogađa znatno teže nego velike trgovačke lance i dovodi ih u teško podnošljiv tržišni položaj.

Istovremeno, s obzirom na ulogu koje manje obiteljske trgovine imaju u ruralnim, slabije naseljenim i prometno slabije povezanim dijelovima Hrvatske, stanovnike tih područja se dovodi u još teži položaj u pogledu pristupa životnim potrepštinama. Čak i ako se prihvati da svoje živote mogu planiranjem prilagoditi nedjeljnom zatvaranju trgovina, ono što će ih sigurno pogoditi je definitivno zatvaranje trgovine kojoj je poslovanje zbog zabrane postalo neisplativo.

Posljedično, mjera je ponovo nedosljedna svom deklariranom cilju jer guši one koji mu nisu prijetnja i koji, štoviše, sami pridonose njegovoj realizaciji u stvarnom životu.

Kao i u prethodnoj praksi Ustavnog suda, poseban slučaj su trgovački subjekti koji se bave prodajom energenata odnosno goriva, te imaju razgranatu mrežu benzinskih crpki s priključenim prodavaonicama. Baš kao i ranije, takve prodavaonice su izuzete iz dosega mjere zabrane rada nedjeljom. Isto tako, baš kao i prilikom ranijih slučajeva pokušaja zabrane rada nedjeljom, takvi trgovinski subjekti su s izuzetnom lakoćom iskoristili takvu tržišnu prednost, te krenuli značajno širiti svoj asortiman. Zašto su oni ostali izuzeti nije obrazloženo, iako je očigledno da se takvim izuzetkom slabi sposobnost mjere da ostvari svoj deklarirani cilj. Moguće stoga jer na benzinskim crpkama uglavnom radi muška radna snaga, dok u trgovina s namirnicama rade žene koje je teže nadomjestiti u kućanskim poslovima? Ako je tome tako to je trebalo biti otvoreno navedeno kao opravdanje ovog izuzetka.

Jednako se nedosljednost vidi i u onom dijelu u kojem zbog nedorečenosti u izričaju svojih odredbi osporavani Zakon nije sposoban spriječiti očigledno apsurdne situacije koje su se razotkrile u praksi. Primjerice, Zakon nije anticipirao realnu mogućnost da je tržišni subjekt istovremeno registriran i za trgovinsku i za uslužnu djelatnost. Posljedično, niz subjekata koji se primarno bave prodajom osnovnih životnih potrepština kao što su mliječni i pekarski proizvodi nedjeljom radi kao ugostiteljski uslužni objekt, te umjesto kruha i mlijeka prodaje »sendvič s jogurtom« uz kavu i duhan.

S obzirom na navedene zamjerke smatramo da Ustavni sud nije smio odustati od onih dijelova svoje prethodne prakse koji su se odnosili na zabranu tržišne diskriminacije odnosno strogi nadzor nad učincima ove vrste regulatornih mjera kojima se određenu skupinu trgovaca (slabije tržišne snage) dovodi u očigledno podređeni tržišni položaj u odnosu na njihovu glavnu i već povlaštenu konkurenciju.

S obzirom da većina tvrdi kako je u konkretnom predmetu provela test razmjernosti, dužni smo ukazati da bi njegov konačni dio trebao bi biti nužnost zahvata u ustavna prava. Većina u US RH s tim se (neophodnim!) dijelom testa razmjernosti nije htjela zamarati. Ili, bolje reći, nije niti mogla, budući da razloga za nužnost takve mjere jednostavno nema.

Naime, već na prvi pogled moguće se dosjetiti nekoliko nerestriktivnih ili manje restriktivnih mjera istog, ili čak i većeg »obiteljskog« učinka: npr. osiguranjem rada svih škola u jednoj smjeni, povećanjem neoporezivog dohotka za obitelji itd.

Da sumiramo: ne samo da test razmjernosti ne daje rezultat koji mu većina u US RH pripisuje, nego upravo suprotno – test razmjernosti pada na svakoj od svoje tri stepenice.

Razlozi kojima većina pokušava relativizirati domašaj osporenog propisa također su nam neprihvatljivi. Nije utješno npr. da trgovci mogu »raditi u vrijeme blagdana i to u onim prodajnim objektima za koje Vlada odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana«. Mogu onda kad moraju? Djeluje cinično.

Nisu to jedini prigovori koje imamo na osporeni propis.

Kad se na ovakav način nešto što bi se moralo nalaziti u dispozitivnoj sferi, u području (naročito kolektivnog!) pregovaranja silom prebacuje u zonu zabrane, to pokazuje da nešto s arhitekturom sustava ne valja. Treba poći od vrlo vjerojatne pretpostavke da ima poduzetnika koji bi željeli raditi nedjeljama i da ima radnika koji bi htjeli raditi nedjeljama kad bi im se to isplatilo.

S jedne strane zabrana pokazuje da sindikati nemaju moć ugovoriti dovoljno atraktivne uvjete za rad nedjeljom, čak ni u današnjim uvjetima nestašice radnika. S druge strane, zabrana pokazuje da država kapitulantski priznaje da nema moć inspekcijski kontrolirati praktično provođenje propisa i kolektivnih ugovora, niti adekvatno kažnjavati poslodavce koji ih krše. I jedno i drugo je zabrinjavajuće.

Smatramo da je odluka većine neadekvatno obrazložena i pogrešna. Ili, drugim riječima, tako je pogrešna da se to bolje nije niti moglo obrazložiti. Test razmjernosti poslužio je većini kao maska koja bi trebala opravdati odluku kakvu se željelo donijeti, odnosno kao smokvin list za prave motive donošenja osporenog propisa, za implementaciju konkordata na mala vrata.

Kad Ustavni sud mijenja mišljenje nakon nekoliko istovrsnih suprotnih odluka, očekivala bi se posebno jaka argumentacija, iznad standarda suda. To je izostalo.

Stoga držimo da je prijedloge trebalo usvojiti, pokrenuti postupak i ukinuti osporene odredbe Zakona o trgovini i Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini.

Zagreb, 8. veljače 2024.

Suci Andrej Abramović, v. r. Lovorka Kušan, v. r. dr. sc. Goran Selanec, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) iznosim

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-3291/2023 I DR. OD 6. VELJAČE 2024.

Premda u argumentima većinskog stajališta ne nalazim ništa pogrešno, mislim da je u pravnom pristupu zanemarena okolnost koja bi obrazloženje odluke u značajnoj mjeri pojednostavila.

I za pravno rasuđivanje primjenjiva je sugestija filozofa Williama Occama da su jednostavna objašnjenja bolja od složenih. Ili, njegovim riječima: »Uzaludno je činiti s više ono što možemo učiniti s manje«. Ta se sugestija naziva Occamova britva jer odsijeca suvišno polazeći od načela jednostavnosti prema kojem su, pri uvjeravanju u ispravnost nekog stajališta, »najjednostavnije dostatne pretpostavke ujedno i najvjerojatnije« (princip ekonomičnosti objašnjavanja).

U konkretnom slučaju, mislim da je za pravni status nedjelje kao neradnog dana i za posljedično odbijanje podnesenih prijedloga bilo dostatno pozivanje na odredbu iz članka 9. stavka 1. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima (ratificiran Zakonom o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 37/97.).

Navedena odredba jasno i nedvosmisleno određuje da je nedjelja, uz sedam svetkovina, neradni dan jednako kao i npr. Bogojavljenje, Svi Sveti ili Velika Gospa.

Riječ je o nesumnjivo obvezujućem propisu koji izrijekom precizira nedjelju kao neradni dan (odnosno dan tjednog odmora u smislu članka 55. stavka 3. Ustava) i to na nadzakonskoj razini.

Prema članku 134. Ustava međunarodni ugovori koji su sklopljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na snazi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona.

S obzirom na to da su u hijerarhijskom rangu propisa, sukladno načelu interne koherentnosti pravnog poretka (članak 5. Ustava), zakoni podređeni međunarodnim ugovorima (koji zadovoljavaju zahtjeve članka 134. Ustava), jasno je da se pitanje ustavnosti zakonske odredbe ZoT-a o neradnoj nedjelji ne može postavljati niti ocjenjivati izvan konteksta njezine hijerarhijske podređenosti ranije citiranom međunarodnom ugovoru sa Svetom Stolicom, ustavnost kojega nije dovedena u pitanje od strane predlagatelja.

Zato mislim da je za pravni status nedjelje kao neradnog dana isključivo relevantan spomenuti međunarodni ugovor te da je za neprihvaćanje prijedloga bio dostatan argument iz podređenosti osporenog zakona neosporenom Ugovoru sa Svetom Stolicom, odnosno odredbi konkordatskog prava koje je po definiciji nadzakonske snage.

Izloženi pravni pristup omogućio bi da se pitanje neradne nedjelje razriješi još pri prvom ustavnosudskom odlučivanju 2004. godine (odluka u predmetu U-I-3824/2003 i dr. od 28. travnja 2004.).

U vezi s ranijim odlučivanjem o ovoj problematici u dijelu stručne i opće javnosti provlači se teza kako je prethodnim odlukama – onom prethodno citiranom iz 2004. godine, kao i odlukom od 19. lipnja 2009. (U-I-642/2009 i dr.) – formirana konzistentna i stabilna ustavnosudska praksa kojom bi se, poštujući dosljednost, principijelnost i vjerodostojnost institucije Ustavnog suda, trebalo rukovoditi i pri odlučivanju u ovom predmetu.

Ta je teza, po mojem mišljenju, posve pogrešna.

Kao prvo, zakonske odredbe (kao i obrazloženja prijedloga zakonskih novela o neradnoj nedjelji) čija se ustavnost ocjenjuje razlikuju se u sva tri predmeta.

Kao drugo, i kao logična posljedica prvoga, argumentacijska linija prethodnih odluka nije podudarna što ruši tezu o stabilnosti sudske prakse. Stabilnost ove vrste presudno ovisi o pravnom pristupu i karakteru upotrijebljenih argumenata a ne o sadržaju dispozitiva.

U odluci iz 2009. godine, u bitnom je ocijenjeno da uz postojanje općeg zakonskog pravila o nedjelji kao danu tjednog odmora propisanog Zakonom o radu, cilj osporene zakonske mjere nije moguće s izvjesnošću utvrditi, pa je za pretpostaviti kako je usmjerena zaštititi prava radnika zaposlenih u trgovini što se ne može podvesti ni pod koje dobro, odn. vrijednost koja bi dopustila ograničenje poduzetničke slobode u smislu članka 50. stavka 2. Ustava. Očito je da su pri odlučivanju 2009. godine u cijelosti zanemareni dopušteni limiti zajamčenih prava propisani člankom 16. stavkom 1. Ustava, među kojima i zaštita prava i sloboda drugih ljudi kao opća restriktivna klauzula respektirana u ovome predmetu.

Odluka iz 2004. godine je protuustavnost tada osporene zakonske novele (»Narodne novine« broj 170/03.) pronašla isključivo u diskriminatornim učincima iznimki od općeg pravila o neradnim danima u trgovini na malo, ne dovodeći u pitanje legitimnost cilja osporene mjere. Valja podsjetiti da je Prijedlog zakona br. 748 kao cilj navedene zakonske novele o neradnoj nedjelji označio »zaštitu radničkih prava i obitelji« onih koji rade u trgovini na malo te »suzbijanje izrabljivanja radnika« koji rade u trgovini na malo uz poseban naglasak na zaštitu žena i vjernika.

Prema tome, prethodne odluke o neradnoj nedjelji ne predstavljaju stabilnu sudsku praksu glede same biti razloga koji opravdavaju ukidanje osporene mjere jer su ti razlozi uočljivo različiti. Međutim, ono što spomenute odluke međusobno povezuje jest načelno stajalište da zakonsko određenje nedjelje kao neradnog dana, odnosno zabrana rada nedjeljom nije sama po sebi protuustavna ali mora biti zakonodavno provedena na nediskriminirajući i ustavno prihvatljiv način. Odluka u ovom predmetu je upravo na liniji takvog načelnog stajališta.

Kao treće, ovaj predmet dotiče problematiku koja osim ekonomsko-interesnog i radnopravnog aspekta ima i nesumnjivu širu socijalno-kulturološku i običajno-tradicijsku dimenziju te izaziva političke i svjetonazorske polarizacije pa je dinamika u pristupima i polazištima lako objašnjiva i nepredbaciva. Utoliko je vezanost na ranije odluke od prije 15 i 20 godina, sve kada bi se baš i radilo o istom osporenom zakonskom tekstu i istoj argumentacijskoj liniji tih odluka, vrlo uvjetna i vrlo labava što ne kompromitira obvezu poštovanja načela institucionalnog integriteta Suda. To načelo traži slično odlučivanje u sličnim slučajevima radi pouzdanosti i predvidljivosti prava. Za slučajeve poput ovoga je ilustrativna konstatacija većine sudaca iz poznate odluke američkog Vrhovnog suda u predmetu Dobbs iz 2022. godine (kojom je drastično promijenjen pristup pobačaju utemeljen 1973. godine u predmetu Roe v. Wade), prema kojoj stare decisis (pravilo o vezanosti ranijim odlukama u sličnim slučajevima) nije »luđačka košulja«.

Zagreb, 12. veljače 2024.

Sudac Miroslav Šumanović, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023, U-I-3466/2023, U-I-3534/2023, U-I-3550/2023, U-I-3570/2023, U-I-3831/2023, U-I-3990/2023 I U-I-113/2024 OD 6. VELJAČE 2024.

U ovom predmetu većinom glasova sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske doneseno je rješenje kojim se ne prihvaćaju prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 57. i 70. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08., 96/08., 116/08., 76/09., 114/11., 68/13., 30/14., 32/19., 98/19., 32/20. i 33/23.), te članka 12. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 33/23.).

S izrekom navedenog rješenja suglasan sam u cijelosti, ali ključni razlozi zbog kojih sam glasovao za takvu odluku su sljedeći:

Prema odredbi članka stavka 3. Ustava svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor.

Prema odredbi članka 75. stavaka 1. i 3. Zakona o radu radnik ima pravo na tjedni odmor u neprekidnom trajanju od najmanje 48 sati koji radnik koristi nedjeljom.

Prema odredbi članka 6. Konvencije Međunarodne organizacije rada o tjednom odmoru u trgovini iz 1957. godine, tjedni odmor se mora kad god je to moguće podudarati s danom koji je prema tradiciji države članice određen kao dan odmora.

Prema podacima iz popisa stanovništva iz 2021. godine u Hrvatskoj ima 83,2 % katolika, 3,32 % pravoslavaca i 0,34 % protestanata, što znači da je 86,86 % stanovnika kršćana koji stoljećima svetkuju nedjelju.

Zabrana rada nedjeljom stoljećima postoji u zemljama Europske unije, osobito u zemljama sa kojima smo gotovo 4 stoljeća (od 1527. do 1918.) bili u zajednici država.

Za zabranu rada nedjeljom založili su se Savez samostalnih sindikata i Sindikat radnika u trgovini koji najbolje znaju što je za radnika najbolje, tim prije što preko 70 % svih zaposlenih u trgovini čine žene. A zar je potrebno uopće govoriti o tome koliko je bitno za koheziju obitelji i za materinstvo nazočnost žene u obitelji nedjeljom, kada je cijela obitelj na okupu (ovo je bitno za sve, a ne samo za one vjernike koji svetkuju nedjelju).

Zakonodavac je vodio računa o osobitostima naše domovine time što je svim trgovcima propisao mogućnost rada 16 nedjelja godišnje po izboru poslodavca, što znači da je pronašao ustavnopravno prihvatljiv balans između konvencijskih prava radnika na neradnu nedjelju i interesu poslodavaca da ostvare zaradu osobito u vrijeme turističke sezone i Božićnih blagdana, ne praveći razlike između malih i velikih trgovaca, što znači da načelno nema diskriminacije.

Konačno i samo ime ovog blagdana je složenica koja se sastoji od »ne« i »djeljati«.

Iz prethodnih premisa jedina logički prihvatljiva konkluzija je da je zakonodavac na temelju Konvencije 106, koja je po pravnoj snazi iznad zakona, u obvezi onemogućiti rad u trgovini nedjeljom kad god je to moguće, što je u skladu sa vjerskim i tradicijskim osobitostima naše domovine.

Prigovor da su cvjećari, mali trgovci i vlasnici suvenirnica zakinuti time što njima nije omogućen rad svake nedjelje nije ustavnopravno relevantan te ga može otkloniti zakonodavac na način da proširi krug trgovaca koji mogu raditi svaku nedjelju u godini uz napomenu da i ovi mali trgovci koriste tuđu radnu snagu s obzirom na to da najavljuju da će morati otpuštati radnike, dakle one radnike koji načelno imaju pravo na nedjelju kao dan tjednog odmora.

Toliko o tome da ovom odlukom suci Ustavnog suda podilaze ovoj ili onoj političkoj opciji.

Zagreb, 12. veljače 2024.

Sudac dr. sc. Branko Brkić, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 50. stavka 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13. i 2/15.), dajem

IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE BROJ: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023, U-I-3466/2003, U-I-3534/2023, U-I-3550/2023, U-I-3570/2023, U-I-3831/2023, U-I-3990/2023, U-I-113/2024 OD 6. VELJAČE 2024.

Suglasna sam s izrekom i obrazloženjem rješenja broj: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023, U-I-3466/2003, U-I-3534/2023, U-I-3550/2023, U-I-3570/2023, U-I-3831/2023, U-I-3990/2023, U-I-113/2024 koje je doneseno na 1. sjednici Ustavnog suda održanoj 6. veljače 2024.

U ovom svom izdvojenom podupirućem mišljenju smatram potrebnim istaknuti da je zakonom doista postignut legitimni cilj: ravnoteža između privatnog i poslovnog života i bolja zaštita radnika, a time i kvalitetnije funkcioniranje društva.

U članku 1. Ustava Republike Hrvatske, između ostalog, definirana je Republika Hrvatska i kao socijalna država. Socijalna pravednost i solidarnost temeljne su vrijednosti našeg društva. Zato taj koncept solidarnosti mora značiti afirmaciju zajedništva, pripadnosti, da se i kroz institucije spriječi slabljenje i demontaža socijalne države. Ovdje nije samo riječ o tome da se pomaže drugima i to onima slabijima, nego da se prepozna solidarnost kao temeljna ljudska vrijednost i dostojanstvo svake osobe, a naročito radnika i samog rada. Važnija vrijednost mora uživati i veću zaštitu. Kako niti jedno pravo nije apsolutno tako nije ni poduzetničko vlasništvo i ono se kao i svako drugo mora uvijek staviti u odnos s drugim pravima i njihovim nositeljima, a osim toga svako pravo treba promatrati i u kontekstu općeg dobra. Briga za kvalitetu života radnika ne smije ustuknuti pred željom za maksimalizacijom zarade. Rad svakako ima svoju etičku dimenziju jer svatko koji radi za sebe pridonosi i općem dobru. Još je Aristotel isticao da je ekonomija uz politiku grana etike.

Članak 56. stavak 3. Ustava određuje da svaki zaposlenik ima pravo na tjedni odmor i plaćeni godišnji odmor i ovih se prava ne može odreći.

Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji propisuje i temeljne vrednote i ciljeve Unije: poštovanje ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava, temeljnih ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina, pluralizma, nediskriminacije, tolerancije, pravednosti, solidarnosti i jednakosti muškaraca i žena.

Rastuća svijest o potrebi ravnoteže između privatnog i poslovnog života rezultirala je donošenjem direktive Work-Life balance Europskog parlamenta broj: 2019/1158 od 20. svibnja 2019., te je u postupku njezinog donošenja istaknuto: »Mi trebamo tretirati ljude kao ljude, a ne samo kao radnu snagu.«

I u Europskoj povelji o temeljnim pravima posebno se ističe sklad obiteljskog i profesionalnog života i dostojanstvo radnika.

Ustavni sud je u svojoj odluci ustvrdio da je Zakonom ostvaren legitimni cilj – postizanje ravnoteže između privatnog i poslovnog života, osiguranje i omogućavanje kvalitete funkcionalne društvene zajednice i zaštita prava radnika, te gospodarski napredak i socijalno blagostanje te da je postignuta ravnoteža između prava i interesa trgovaca, potrošača i radnika.

Ravnoteža poslovnog i privatnog života radnika nije samo u njihovu korist već znači dobrobit za poslodavca i društvo u cjelini, jer takav rad omogućava veću produktivnost, zadovoljstvo i očuvanje zdravlja radnika. Nedostatak takve ravnoteže rezultira oštećenjem zdravlja radnika, povećanjem bolovanja, pa stoga ne pogađa samo takvog radnika, nego i društvo u cjelini. Od takvog radnika: odmornog, motiviranog i zdravog i poslodavci mogu samo profitirati.

Ovo zakonsko rješenje realni je izraz i pokazatelj novine i specifičnosti datog prava u vremenu kada sve više dolazi do afirmacije i nužnosti ravnoteže između privatnog i poslovnog života kao važnih (osnovnih) vrijednosti društva. Zakonsko rješenje koje ne bi vodilo računa o takvoj ravnoteži, o zaštiti humanističkih i etičkih, u biti demokratskih principa i vrijednosti, gubilo bi na svom prestižu i djelotvornosti.

Težnja poslodavaca za što većom zaradom, kao i već ustaljena navika potrošača, ne može imati prednost nad solidarnošću. Emile Durcheim ističe upravo solidarnost kao bitni pojam demokratskog društva. Solidarnost u biti čuva demokratske vrijednosti ili kako je ustvrdila Elfriede Jelinek: »Urušavanjem solidarnosti u društvu, začudo, stvara se okoliš za mnoštvo zamjenskih totalitarizama svih vrsta.«

U razvoju sociološke misli dijeljenje vrijednosti i međusobno povjerenje kao smisao solidarnosti u modernim društvima John Field naziva socijalnim kapitalom, a koje utire put ekonomiji prema općem dobru.

Poštivanje ljudskih prava, a naročito onih slabijih nije stoga izbor, nego obveza države, kako prava tih slabijih ne bi ostala slaba prava.

Dugogodišnje je bilo nastojanje sindikata zaposlenih u trgovini, koji su na temelju svoje ustavne uloge (članci 43. i 60. Ustava) u ostvarivanju potrebnog balansa rada i privatnog života, te ostvarivanja socijalne pravde, za ovakvim zakonskim rješenjem, a tim više i prije, što upravo žene čine dvije trećine svih zaposlenih u trgovini, pa je predsjednica njihovog sindikata ustvrdila za ovakvo zakonsko rješenje: »Ovo je civilizacijski iskorak.«

Upravo iz razloga koji su naprijed navedeni smatram da malim trgovcima koji sami obiteljski obavljaju svoju djelatnost treba omogućiti rad nedjeljom.

Zagreb, 14. veljače 2024.

Sutkinja Ingrid Antičević Marinović, v. r.