Baza je ažurirana 17.04.2024.
zaključno sa NN 43/24
Zakon o stečaju potrošača NN 100/15, 67/18 - na snazi od 01.01.2019.
Zakon o stečaju potrošača NN 100/15
Objavljeno: 29.07.2018.
Zakon o stečaju potrošača („Narodne novine“, broj 100/15.; dalje u tekstu: Zakon/15) donesen je 10. rujna 2015., a stupio je na snagu 1. siječnja 2016. Potreba za donošenjem sada važećeg Zakona o stečaju potrošača proizlazila je iz potrebe učinkovitijeg rješenja problema prezaduženosti fizičkih osoba.
Opći cilj Zakona i uvođenja instituta stečaja potrošača je razviti sustav koji će rezultirati stvaranjem uvjeta insolventnim potrošačima za reprogramiranje njihovih obveza ili novi početak, a vjerovnicima omogućiti ravnomjerno namirenje njihovih tražbina. Posebni ciljevi Zakona su stvaranje uvjeta da se kroz neformalne (neinstitucionalne) i formalne (institucionalne) okvire postigne dogovor između vjerovnika i potrošača oko restrukturiranja postojećih tražbina, stvaranje uvjeta za odgovorno i ekonomski racionalno ponašanje potrošača te rasterećenje sustava od bezuspješnih i višestrukih ovršnih postupaka.
Prema podacima iz evidencija Ministarstva pravosuđa u 2017. sudovi su primili ukupno 377 predmeta stečaja potrošača (građana), od kojih je 281 riješen. Najviše predmeta je primljeno na Općinskom građanskom sudu u Zagrebu. Prosječno trajanje predmeta je 209 dana, dok su predmeti najdulje trajali na Općinskom sudu u Splitu – 420 dana. U pogledu broja zaprimljenih predmeta na nadležnim sudovima u 2016. podaci su približno jednaki podatku iz 2017., dok podaci o broju riješenih predmeta u 2016. nisu relevantni s obzirom na to da je to prva godina primjene Zakona.
Imajući u vidu navedeno, može se zaključiti da postupak stečaja pred nadležnim sudovima prosječno pokrene oko 350 potrošača, što nije u razmjeru s brojem osoba čiji su računi kod banaka blokirani zbog provedbe ovrhe. Međutim, prerano je donositi zaključke o razlozima zbog kojih je relativno mali broj potrošača pokrenuo postupak stečaja nad svojom imovinom. Iz navedenog razloga nije moguće provjeriti pojedina zakonska rješenja propisana Zakonom, kao niti govoriti o ustaljenoj sudskoj praksi.
Međutim, određeni problemi u provedbi Zakona su jasno vidljivi. Najveći problem jest manjak povjerenika, tj. osoba koje su voljne biti povjerenicima u postupku stečaja potrošača. Trenutno je na listi povjerenika upisano samo dvoje povjerenika jer ne postoji interes za obavljanje te dužnosti. Lista povjerenika objavljena je na e-Oglasnoj ploči, na poveznici: https://e-oglasna.pravosudje.hr/?q=opcinski-sudovi .
Konkretno, jedan povjerenik je upisan na listu za područje nadležnosti Općinskog građanskog suda u Zagrebu, Općinskog suda u Novom Zagrebu, Općinskog suda u Dubrovniku, Općinskog suda u Rijeci, Općinskog suda u Puli-Pola, Općinskog suda u Zadru i Općinskog suda u Splitu. Drugi povjerenik upisan je za područje nadležnosti Općinskog građanskog suda u Zagrebu, Općinskog suda u Novom Zagrebu, Općinskog suda u Sisku, Općinskog suda u Bjelovaru, Općinskog suda u Zlataru, Općinskog suda u Varaždinu, Općinskog suda u Karlovcu i Općinskog suda u Velikoj Gorici. Na listama devet općinskih sudova nije upisan niti jedan povjerenik.
Stoga se ovim Zakonom rješava problem nedostatka osoba koje bi se upisale na listu povjerenika (trenutno postoje samo dva povjerenika) na način da se olakšava upis na listu povjerenika (omogućava se odvjetnicima, stečajnim upraviteljima, ovlaštenim revizorima i poreznim savjetnicima da obavljaju poslove povjerenika bez potrebe polaganja stručnog ispita), ali i propisuje mogućnost imenovanja stečajnih upravitelja umjesto povjerenika, čime se osigurava primjena Zakona o stečaju potrošača.
Osim manjka povjerenika, problem koji se javlja u praksi jest namirenje vjerovnika čije tražbine ne prestaju otvaranjem postupka stečaja potrošača (tražbine iz članka 77. Zakona). Zbog toga se ovim Zakonom propisuje osnovica prema kojoj će i ti vjerovnici (kao stečajni vjerovnici) sudjelovati u razmjernom namirenju, pri čemu im ostaje pravo na razliku do punog iznosa njihovih tražbine, koje pravo će moći ostvariti nakon zaključenja postupka stečaja potrošača i razdoblja provjere ponašanja.
Nadalje, ovim zakonom se želi riješiti još jedan veliki problem u Republici Hrvatskoj, a to je prezaduženost velikog broja fizičkih osoba na što upućuje broj osoba nad kojima se provodi ovrha na novčanim sredstvima duže vrijeme pa čak i više godina (građani s blokiranim računima). Te fizičke osobe dio svojih primanja mogu ostvarivati putem tzv. zaštićenih računa, ali nisu kreditno sposobni i zbog blokade računa im je otežan normalan život.
Od početka 2011. broj ovrha i iznos duga za koji se provodi ovrha na novčanim sredstvima fizičkih osoba se povećao jer je do tada bilo vrlo teško provesti ovrhu na računima građana, što je omogućeno centraliziranim sustavom putem Financijske agencije (dalje u tekstu: FINA).
Broj blokiranih građana na dan 31. ožujka 2018. iznosio je 325.254, a dugovi blokiranih građana iznosili su 43.374.019.657,98 kuna, što treba uvećati za zakonske zatezne kamate koje iznose oko 21.747.988.075,81 kuna.
Nadalje, prema podacima FINA-e, broj građana koji su blokirani dulje od tri godine i čiji iznos glavnice duga iznosi do 20.000,00 kuna je 81.046, a ukupni dug iznosi 653.513.536,33 kuna, što treba uvećati za zakonske zatezne kamate koje iznose oko 347.822.640,61 kuna.
Svrha i cilj ovoga Zakona jest omogućiti dijelu insolventnih građana, koji su u tzv. „dugotrajnoj blokadi“ za relativno male iznose, da u ubrzanom i pojednostavljenom postupku namire vjerovnike iz imovine koja je za to podobna i da se oslobode od preostalog duga, zatim osigurati primjenu Zakona i na onim općinskim sudovima na kojima nema osoba koje su zainteresirane obavljati dužnost povjerenika, kao i doraditi pojedine odredbe sada važećeg Zakona.
Konkretno, ovim Zakonom uređuju se uvjeti, način i postupak provođenja jednostavnog postupka stečaja potrošača u kojem bi se većem broju osoba koji imaju blokirane račune duže od tri godine, a čiji iznos glavnice duga iznosi do 20.000,00 kuna, omogućilo da se oslobode od obveza, a čime bi se smanjio broj insolventnih građana i ovršnih postupaka.
Oslobođenje se neće provoditi za obveze potrošača koje se odnose na zakonske obveze na uzdržavanje djece, roditelja i drugih osoba koje je po zakonu potrošač dužan uzdržavati, vraćanje imovinske koristi ostvarene kaznenim djelom ili prekršajem, naknade štete nastale kaznenim djelom ili prekršajem i naknade štete zbog smrti ili teže tjelesne ozljede.
Jednostavni postupak stečaja potrošača po službenoj dužnosti pokreće FINA nakon zaprimljenog očitovanja potrošača da je suglasan s provođenjem postupka ili izostanka tog očitovanja. Postupak se može provesti u dvije varijante, ovisno o tome ima li potrošač vredniju imovinu. Ako potrošač nema imovine ili ima neznatnu imovinu jednostavni postupak stečaja potrošača bit će istovremeno otvoren i zaključen, neće se imenovati povjerenik kao ni odrediti razdoblje provjere ponašanja te će sud osloboditi potrošača od preostalih obveza koje su evidentirane u Očevidniku redoslijeda osnova za plaćanje u vrijeme podnošenja prijedloga za provedbu jednostavnog postupka stečaja potrošača. U slučaju da potrošač ima imovinu čija vrijednost nije neznatna, otvara se jednostavni postupak stečaja potrošača u kojem se imenuje povjerenik, prodaje imovina potrošača i razmjerno namiruju vjerovnici.
Polazeći od svega navedenog treba odgovoriti na pitanje ispunjava li ovaj Zakon zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava, odnosno, postoji li legitimni cilj u javnom interesu za njegovo donošenje i to prvenstveno u odnosu na odredbe kojima se uvodi tzv. jednostavni postupak stečaja potrošača, te ako ispunjava te zahtjeve, je li bio nužan, prikladan i razmjeran u užem smislu za ostvarenje legitimnog cilja koji se nastojao postići tako da se njime ne stavlja prekomjeran teret na njegove adresate.
Načelo razmjernosti, na kojem počiva ustavni poredak Republike Hrvatske, sadržano u članku 16. Ustava, glasi:
"Članak 16.
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju."
U rješenju Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3685/2015 i dr. od 4. travnja 2017., između ostalog, navodi se sljedeće:
„Načelo razmjernosti u svjetlu socijalne države i socijalne pravde sastavni je dio koncepta materijalne pravne države, odnosno vladavine prava (članak 3. Ustava).
...
27.1.Miješanje državne vlasti u prava adresata obuhvaćenih pozitivnim mjerama državne i javne vlasti u gospodarskom području, kako bi se osiguralo ostvarenje temeljnih socijalnih prava i socijalne sigurnost te kako bi se izjednačile ili umanjile ekstremne socijalne razlike, može se opravdati samo ako takvo miješanje zadovoljava dva uvjeta. Prvo, da je riječ o pravno valjanom (zakonitom) miješanju. Drugo, da to miješanje ima legitimni cilj i da je opravdano s aspekta javnog ili općeg interesa.
…
28.Kao što je već ranije spomenuto (v. točku 26.4. obrazloženja rješenja) država koja počiva na načelu socijalne države, kao što je Republika Hrvatska, ima obvezu brinuti se za pravedan socijalni poredak pri čemu zakonodavcu, u cilju ispunjenja ove obveze, pripada širok prostor slobodnog odlučivanja. Drugim riječima, Ustav dopušta državi da donese ili primjeni zakone koje smatra potrebnima da bi ispunila ovu svoju zadaću i u tom smislu ZIDZoPK, kao mjera državne i javne vlasti, prema stajalištu Ustavnog suda, predstavlja pravno valjano ("zakonito") miješanje države u imovinska prava adresata ZIDZoPK-a.
28.1.U pogledu utvrđenja je li za takvo miješanje postojao legitimni cilj, zakonodavac mora pokazati postojanje osobito važnog javnog interesa.“
Imajući u vidu navedeno, Vlada Republike Hrvatske ocjenjuje da je riječ o zakonitom miješanju države u imovinska prava adresata, kao i da postoji legitiman cilj za to, misleći pod time na dio ovoga Zakona kojim se uvodi jednostavni postupak stečaja potrošača.
Naime, stupanjem na snagu Ovršnog zakona („Narodne novine“ broj, 112/12.) prestala je postojati osnova po kojoj bi se mogao obustaviti postupak ovrhe radi naplate novčane tražbine kada se ovrha provodi na novčanoj tražbini po računu pa čak i onda kada je očito da takva ovrha nije moguća i kada ona nema smisla. Odnosno, u slučajevima kada je sud odredio ovrhu radi naplate novčane tražbine na novčanoj tražbini po računu, sud tu provedbu ovrhe može obustaviti samo ako ovrhovoditelj povuče prijedlog za ovrhu (argumenti iz članka 5. stavaka 3. i 5. Ovršnog zakona, „Narodne novine“, broj 112/12., 25/13., 93/14., 55/16. i 73/17.; dalje u tekstu: OZ). S druge strane, kada se provodi izvansudska ovrha, tj. kada ovrhovoditelj izravno zatraži od FINA-e provedbu ovrhe (članak 209. OZ-a), mogućnost obustave ovrhe u navedenoj situaciji uopće nije regulirana pa će se i u tim slučajevima ovrha provoditi sve dok se ovrhovoditelj ne naplati u cijelosti ili dok ne povuče zahtjev za ovrhu. Stoga, ukratko, jednom kada ovrhovoditelj pokrene postupak ovrhe na novčanoj tražbini po računu, a dužnik nema dovoljno sredstava za namirenje vjerovnikove tražbine, dužnik je doveden u položaj da će se protiv njega neograničeno voditi postupak (bilo sudski bilo izvansudski), za razliku od ovrhe određene drugim sredstvima i na drugim predmetima ovrhe koja se obustavlja nakon što se ovršne radnje ne uspiju provesti nakon zakonom propisanog broja pokušaja.
Izlaz iz takve situacije za dužnike zakonodavac je ponudio kroz izmjene stečajnog zakonskog okvira 2015. kada je donesen novi Stečajni zakon i kada je donesen Zakon o stečaju potrošača. Novim Stečajnim zakonom je propisana obveza da se protiv dužnika pravne osobe čiji računi su blokirani 120 dana pokreće stečajni postupak po službenoj dužnosti, dok je fizičkim osobama – potrošačima (ali i fizičkim osobama nepotrošačima) dana mogućnost da sami procjene i odluče žele li u slučajevima kada nisu ispunili svoje obveze da se protiv njih vodi jedan ili više ovršnih postupaka ili pristaju na to da se odnos s njihovim vjerovnicima riješi u stečajnom postupku (navedeno pravilo vrijedi i za fizičke osobe nepotrošače tj. dužnike pojedince prema terminologiji Stečajnog zakona, protiv kojih bi se mogao voditi stečajni postupak prema Stečajnom zakonu samo na njihov prijedlog; argument iz članka 109. stavka 7. kojim je propisano: „Prijedlog za otvaranje stečajnoga postupka nad imovinom dužnika pojedinca ovlašten je podnijeti samo osobno dužnik pojedinac.“ ).
Međutim, navedeno rješenje očito nije dovoljno kada je riječ o relativno malim novčanim obvezama fizičkih osoba potrošača, ali i fizičkih osoba koje se prema članku 4. stavku 3. Zakona o stečaju potrošača smatraju potrošačima, jer nije realno za očekivati od potrošača da će pokrenuti postupak stečaja nad svojom imovinom radi malog duga i pristati biti pod nadzorom povjerenika u razdoblju od jedne do pet godina radi ispunjenja obveze prema jednom ili više vjerovnika koja iznosi nekoliko prosječnih mjesečnih plaća. Pritom treba imati u vidu da postoje skupine ljudi bez primanja ili s primanjima koja su toliko mala da je provedba bilo kakve ovrhe protiv njih neprovediva.
Zbog navedenoga, predlagatelj drži nužnim donijeti zakonska rješenja kojima će se omogućiti obustava ovrhe radi naplate novčane tražbine na novčanoj tražbini po računu (ova mogućnost će se posebno i primarno urediti donošenjem novog Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima, koji zakon će biti u zakonodavnoj proceduri paralelno s ovim Zakonom), dok se ovim Zakonom uvodi mogućnost (po)jednostav(lje)nog načina za konačno rješenje vjerovničko-dužničkih odnosi koji traju više godina, a koji su relativno male vrijednosti.
U tom smislu ovim Zakonom se uređuje poseban postupak stečaja potrošača koji bi se primjenjivao na one potrošače koji imaju blokirane račune duže od tri godine, a čiji iznos glavnice duga iznosi do 20.000,00 kuna. Dakle, riječ je o potrošačima čiji računi su u dugotrajnoj blokadi (blokadi dužoj od tri godine), a koji su s osnova glavnice dužni nešto više od tri prosječne neto plaće u Republici Hrvatskoj (prema objavi Državnog zavoda za statistiku, „Narodne novine“, broj 25/18 od 14. ožujka 2018., prosječna mjesečna isplaćena neto plaća po zaposlenome u pravnim osobama Republike Hrvatske za 2017. iznosila je 5.985,00 kuna).
Pritom, i dalje je sačuvano pravo potrošača da otkloni mogućnost da se protiv njega provede postupak stečaja potrošača, a vjerovnici potrošača se štite na način da je i nadalje nužno unovčiti potrošačevu imovinu kada je ovaj ima i kada ona nije neznatne vrijednosti. Također, vjerovnici potrošača se štite i time što će se eventualni ovršni postupci koje su oni pokrenuli protiv potrošača pred sudom paralelno s ovrhom na novčanoj tražbini po računu nastaviti voditi.
Imajući u vidu sve navedeno, predlagatelj ocjenjuje da ovaj Zakon ima legitimni cilj: povećanje socijalne zaštite i sprječavanje produbljivanja dužničke krize, kao i da je riječ o mjeri koja je razmjerna cilju s obzirom na to da su sva ograničavajuća pravna pravila prikladna za ostvarenje postavljenog legitimnog cilja, a nisu (oštrija) stroža no što je to neophodno i ne nameću prekomjerni teret vjerovnicima. Ovo stoga što se ovim Zakonom, zapravo, zadire samo u one vjerovničko-dužničke odnose koji se nisu uspjeli riješiti u razdoblju od tri godine i to za iznose tražbina za koje ni sami vjerovnici nisu pokazali interes s obzirom na to da protiv dužnika potrošača nisu pokretali ovrhe na drugim predmetima ovrhe (vjerovnike koji su protiv dužnika potrošača pokrenuli ovrhu na drugom predmetu ovrhe ovaj Zakon štiti time što propisuje nastavak vođenja tih drugih ovršnih postupaka). Osim toga, vjerovnici dužnika potrošača su osigurani i time što se i nadalje traži i očekuje unovčenje dužnikove imovine radi namirenja vjerovnika, ali i time što država omogućuje vjerovnicima čije tražbine su prestale, a koje su obveznici poreza na dobit, da im se na temelju članka 9. stavka 9. Zakona o porezu na dobit („Narodne novine“, broj 177/04., 90/05., 57/06., 146/08., 80/10., 22/12., 148/13., 143/14., 50/16. i 115/16.), otpis duga prizna kao porezni rashod (članak 9. stavak 9. Zakona o porezu na dobit glasi: „ Porezno priznatim rashodom otpisa potraživanja smatra se otpis duga prema posebnom propisu o stečaju potrošača.“ ).
U konačnici, predlagatelj paralelno s ovim Zakonom predlaže poseban zakon kojim se potiče vjerovnike da otpišu dugove potrošačima, što će im se također priznati kao porezno priznati rashod.
Što se tiče pitanja retroaktivnog djelovanja Zakona, ovim Zakonom se uvodi novi oblik postupka stečaja potrošača koji će se primjenjivati na nove situacije (kao što je 1. siječnja 2016. stupio na snagu Zakona o stečaju potrošača, kojim je uveden postupak stečaja potrošača, za koji je bilo logično da se primjenjuje i na odnose koji su nastali prije njegovog stupanja na snagu, kao što je to primjerice propisano člankom 84. stavkom 1. Uredba (EU) 2015/848 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o postupku u slučaju nesolventnosti prema kojem se odredbe te Uredbe primjenjuju na postupke u slučaju nesolventnosti pokrenute nakon 26. lipnja 2017. – dakle, bitan je trenutak pokretanja postupka, a ne vrijeme nastanka obveze), zbog čega je predlagatelj stajališta da se uopće ne bi radilo o retroaktivnom djelovanju Zakona. Međutim, čak i u suprotnom, nesporno je da bi ovaj Zakon zahvatio pravne situacije kod kojih se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose nastale prije njegova stupanja na snagu, ali koji još uvijek nisu dovršeni, u kojem slučaju bi se eventualno radilo o tzv. „nepravoj ili kvazi-retroaktivnosti“ koju treba dopustiti jer se cilj mjere ne bi mogao postići na drugi način.
Posljedice donošenja Zakona
Predvidive posljedice koje će proisteći donošenjem ovoga Zakona sastoje se prije svega u smanjenju broju građana s blokiranim računima i broju ovršnih postupaka, čime će se građanima olakšati situacija u kojoj su se našli zbog dugotrajne blokade računa, pružajući im u skladu s najboljom europskom praksom pravo na drugu priliku.
Ovaj Zakon je dio paketa mjera Vlade Republike Hrvatske kojima se rješavaju problemi dijela građana s blokiranim računi i to kroz: ex lege otpust dugova, dobrovoljni otpust dugova za koji se vjerovnicima koji na to pristanu zakonom utvrđeni iznos priznaje kao porezno priznati rashod odnosno ne uzima se za oporezivi primitak te kroz obustavu provedbe ovrhe koja se provodi na novčanoj tražbini po računu.
U suprotnom, ako se ne bi poduzele mjere kojima je cilj rješavanje postojećeg problema prezaduženih građana, može se očekivati povećanje negativnih trendova u gospodarstvu, povećanje broja ovršnih postupaka i blokada računa, dodatnih zaduživanja po nepovoljnim uvjetima i posljedično povećanje broja insolventnih građana.
Sredstva potrebna za provedbu ovoga Zakona u iznosu od 10.000.000,00 kuna za troškove pokretanja i provođenja jednostavnog postupka stečaja potrošača (dostava, nagrada i naknada povjerenicima, sudski troškovi) osigurat će se u okviru limita ukupnih rashoda državnog proračuna za 2019. godinu.