Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-63/2025-11
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu pojedincu toga suda Tamari Bogdanović, uz sudjelovanje zapisničarke Valentine Pergar, u upravnom sporu tužiteljice ŠDM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon usmene i javne rasprave, 5. svibnja 2026.,
p r e s u d i o j e
Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/269, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 19. studenoga 2024. i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551- 06/24-014/269, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 19. studenoga 2024. odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu zaštitu, Odjela za podršku djeci i obiteljima, Odsjeka za obiteljske potpore, KLASA: UP/I-551-06/24-014/426, URBROJ: 251-09-14-2/002-24-03 od 10. listopada 2024. kao neosnovan, te zahtjev za naknadu troška.
2. Tužiteljica tužbom osporava zakonitost rješenja tuženika u bitnome navodeći da je postupak pokrenut jednostrano po službenoj dužnosti bez prijedloga stranke, te u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo nije bilo nadležno odlučivati prema sistematizaciji radnih mjesta i ovlasti, drugostupanjsko rješenje je nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis gradonačelnika Grada Zagreba.
3. Poziva se na članak 164. stavak 4., a u vezi sa stavkom 1. navedenog članka Statuta Grada Zagreba (,,Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 26/16, 2/18, 3/20, 3/21 i 11/21 - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Statut) te tvrdi da je za odlučivanje po pravnom lijeku, neovisno o nazivu u uputi prvostupanjskog rješenja koje navodi ''prigovor'', isključivo ministarstvo nadležno odlučivati o pravnom lijeku – žalbi, budući da je upravno tijelo postupalo u provođenju općeg akta predstavničkog tijela donoseći pojedinačni akt – prvostupanjsko rješenje, kojim je rješavalo o pravima odnosno obvezama fizičke osobe, konkretno tužitelja.
4. Ukazuje da je Grad Zagreb sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22) bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama ove odluke do 31. prosinca 2022., pa su sve kasnije odluke nezakonite, jer dodatno potvrđuju da je tuženik postupao bez ovlasti.
5. Dalje navodi da je tuženik postupao po službenoj dužnosti isključivo temeljem Odluke, pa tuženik nije bio uopće ovlašten započeti upravni postupak u smislu članka 42. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj: 47/09 i 110/21), te sukladno članku 16. Pravilnika ureda prema kojem je bio ovlašten samo voditi i rješavati u upravnim stvarima, ali ne i pokrenuti postupke po službenoj dužnosti.
6. Smatra da u konkretnom slučaju nezakonito nisu provođeni ispitni postupci, niti je saslušana stranka, a što je sve suprotno članku 30. Zakona o općem upravnom postupku, niti je prvostupanjsko rješenje obrazloženo, jer nije jasno što se događa s obvezama stranke te rješenje predstavlja prekomjeran teret stranci.
7. Ističe prigovor prekluzije ovlasti tuženika da nakon proteka jedne godine od pravomoćnosti upravnog akta tužiteljici ukine određeno imovinsko pravo mimo zakona i suprotno Zakonu o općem upravnom postupku i to na štetu nositelja prava izvan roka propisanog u članku 131. stavku 2. u vezi s člankom 13. Zakona o općem upravnom postupku.
8. Kako je prigovor tužiteljice trebalo uvažiti trebalo je tužiteljici dosuditi i naknadu troškova upravnog postupka uvećano za zakonsku zateznu kamatu, te tužiteljica potražuje i trošak ovog upravnog spora zajedno sa zakonskim zateznim kamatama.
9. Predlaže sudu da nakon održane rasprave poništi osporavano drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje te naloži tuženiku da tužiteljici naknadi trošak upravnog spora zajedno sa zakonskim zateznim kamatama.
10. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja, te opreza radi ističe prigovor prekluzije podnošenja tužbe.
11. Obrazlaže da je Odsjek za pronatalitetnu politiku bio ovlašten za rješavanje u upravnim stvarima novčane pomoći za roditelje odgojitelje prema Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba: 10/18, 20/21 i 25/22), te je razvidno da postupanje po Odluci znači donošenje rješenja odnosno obavljanje upravnih poslova, te je uvidom u sistematizaciju radnih mjesta u uredu razvidno da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, rješavanje u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.
12. Tuženik je u cijelosti osnovano pokrenuo postupak po službenoj dužnosti sukladno prethodno navedenoj Odluci koja je bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske koji je dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom.
13. Obrazlaže da je u navedenoj presudi, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz- 8/22 od 5. srpnja 2022. sud zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.
14. Također, sud je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te da je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć.
15. Navedena pravna stajališta potvrđena su odlukom i rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenog 2023.
16. Ističe da ne postoji propis koji određuje točne elemente izgleda vlastoručnog potpisa pojedinca odnosno od čega se isti mora sastojati, te način na koji se pojedinac potpisuje ne mora uvijek izgledati identično, te tuženik ukazuje da niti vlastoručni potpis na punomoći tužitelja nije valjan, te tuženik smatra upitnim je li tužitelj uopće ovlastio opunomoćenika za zastupanje u odnosu na ono što je nadodano.
17. Visoki upravni sud Republike Hrvatske je presudom broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023. odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke iz 2022. s obrazloženjem da određivanjem prigovora kao pravnog lijeka protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije, pa je mogućnošću pokretanja upravnog spora osigurana sudska kontrola, a slijedom čega je prigovor definiran Odlukom zakonit.
18. Tuženik je prema odredbi članka 49. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku mogao neposredno riješiti upravnu stvar u postupku pokrenutom prema službenoj dužnosti, jer se pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a bez potrebe za posebnim izjašnjenjem stranke.
19. Prvostupanjsko rješenje doneseno je na temelju članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke kojom odredbom je određeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina, a tužiteljica tijekom upravnog postupka i ovog upravnog spora nije navela koje su to činjenice i okolnosti koje su bile bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, a da bi u konkretnom slučaju trebalo provesti ispitni postupak.
20. Iz prvostupanjskog rješenja nesporno proizlazi da je u izreci kao korisnik predmetne novčane pomoći određena tužiteljica, pa se ne radi o različitim mjerama, korisnicima i uvjetima, te prvostupanjsko rješenje u cijelosti zadovoljava zahtjeve iz članka 98. Zakona o općem upravnom postupku, te nije propisana obveza da izreka sadržava OIB već sukladno članku 98. stavku 2. navedenog Zakona samo uvod rješenja treba sadržavati OIB.
21. Tuženik se protivi prijedlogu za održavanje rasprave kao besmislenom jer u konkretnom slučaju nema spornih činjenica već se isključivo radi o pravnom pitanju o kojem je već odlučio Visoki upravni sud Republike Hrvatske i Ustavni sud Republike Hrvatske.
22. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.
23. Tužiteljica je u podnesku elaborirano ponovila zašto smatra da se radi o donošenju rješenja od strane nenadležnih tijela, osporava da se radi o potpisu gradonačelnika, te da je očitovanje tužiteljice u upravnom postupku bilo nužno zbog postojanja suprotnih interesa, te da Visoki upravni sud u postupku ocjene zakonitosti nije razmatrao koliziju s drugim podzakonskim aktima već samo sa zakonima, te se poziva na shvaćanja Europskog suda za ljudska prava da se rizik pogreške državnog tijela ne može otklanjati na štetu pojedinca u predmetima Š protiv Republike Hrvatske, broj 32457/05 od 13. prosinca 2007. i Skortis protiv Mađarske, broj: 58171/09 od 16. rujna 2014.
24. Predlaže sudu da poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje i naloži tuženiku da tužiteljici naknadi trošak upravnog postupka i upravnog spora zajedno sa zakonskim zateznim kamatama.
25. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
26. Sud nije prihvatio prigovor tuženika da se radi o zakašnjeloj tužbi, obzirom da je osporavano rješenje prema dostavnici koja prileži spisu zaprimljeno 6. prosinca 2024. i da je zadnji dan podnošenja tužbe bio 7. siječnja 2025., kada je tužba i podnesena sudu.
27. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, u prisutnosti opunomoćenice tužiteljice i opunomoćenice tuženika te je time strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24).
28. Na raspravi opunomoćenica tužiteljice dijelom je ponovila već iznesene tužbene navode, te istakla da je došlo do povrede prava vlasništva i legitimnog očekivanja te prava na poštivanje obiteljskog i privatnog života, s obzirom na pravomoćni akt, te je pri tome diskriminirana u odnosu na osobe kojima pravo nije prestalo zbog mlađe dobi djeteta. Predložila je da se provede dokaz saslušanja tužiteljice na njene individualne okolnosti.
29. Sud je na ročištu odbio prijedlog tužiteljice da se današnje ročište odgodi radi saslušanja stranke kao nesvrsishodan, a obzirom da je relevantna okolnost navršenja djeteta 7 godina nesporno utvrđena u upravnom postupku, te da je tužiteljici bio omogućen pristup sudu pozivom na današnje ročište, te je tužiteljica mogla sama izabrati želi li osobno pristupiti ročištu ili uz opunomoćenika ili želi da ročištu pristupi samo njen opunomoćenik.
30. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja, te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, sud je izvršio uvid u sudski spis predmeta i spis tuženika dostavljenog u odgovoru na tužbu.
31. Prema podacima spisa predmeta, osporavanim rješenjem od 19. studenoga 2024. odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv prvostupanjskog rješenja od 10. listopada 2024., koje je doneseno po službenoj dužnosti i kojim je tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2024. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18, 20/21 i 25/22), jer je dijete ŠD za koje je ostvarena novčana pomoć 8. rujna 2024. navršilo 7 godina.
32. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da novčana pomoć prestaje posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.
33. Prema mišljenju ovoga suda, tužiteljica neosnovano ističe da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), a obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se na odnose na Grad Zagreb.
34. Svi ranije izneseni prigovori tužiteljice u tužbi i podnesku, te naknadno izneseni na raspravi, nemaju utjecaja na činjenicu da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenio zakonitom, te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.
35. Visoki upravni sud RH u točci 124. presude istakao je da Odluka tuženika iz 2022. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, te da se odredbama Odluke iz 2022. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.
36. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje navode ovaj sud neće ponavljati, pravilno je tuženik utvrdio činjenicu da je dijete tužiteljice za koje je tužiteljica ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, te navedenu činjenicu tužiteljica ne osporava niti u upravnom postupku niti u upravnom sporu, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u presudi od 27. veljače 2023.
37. Za napomenuti je također, da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.
38. Naime, u konkretnom slučaju, kao što je to već ocijenio Visoki upravni sud Republike Hrvatske nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, i prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave.
39. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
40. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku.
41. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku iz 2022 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27.veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke iz 2022 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
42. Iz navedenog razloga, tužiteljica se neosnovano poziva na pravna shvaćanja o prekluzivnim rokovima u drugim pravnim situacijama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ustavnog suda Republike Hrvatske, Europskog suda za ljudska prava i Suda Europske unije.
43. Tužiteljica ničim nije dovela u sumnju da u opisu poslova i zadataka voditeljice Odsjeka za obiteljske potpore, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, ne bi bilo rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.
44. Osim toga ovaj sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.
45. Tužiteljici se napominje da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa tužiteljica čije dijete je navršilo sedam godina nije u usporedivoj situaciji sa osobama čije dijete još nije navršilo sedam godina, te u konkretnom slučaju nema dokaza o nejednakom postupanju od strane tuženika, a iz kojeg razloga je nesvrsishodan dokazni prijedlog tužiteljice iznesen tek na raspravi da ju se u vezi njenih osobnih okolnosti sasluša na raspravi i da se priklopi spis o priznanju prava, te nema mjesta niti prigovoru o povredi primjene načela razmjernosti, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljici bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima, a i inače u odnosu na sva socijalna davanja postoji velika margina diskrecije države, te Grad Zagreb ima legitimni cilj upravljanja svojim financijama na način koji ocjenjuje najoportunijim u odnosu na svoje ovlasti i obveze provođenja politike Gradske skupštine.
46. U nedostatku konkretnih i osnovanih prigovora tužiteljice u predmetnoj upravnoj stvari, osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju je prema ocjeni ovoga suda, samo usmjereno na odugovlačenje upravnih sporova i upravnih postupaka, jer su navedeni prigovori tužiteljice neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja koje je potpisano od za to ovlaštene osobe i to na način koji prihvaća ovaj sud, a iz kojih razloga sud nije prihvatio provoditi dokazne prijedloge radi utvrđivanja okolnosti koja nije sudu nije sporna.
47. O trošku upravnog spora odlučeno je na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, a obzirom da je tužiteljica upravni spor izgubila.
48. Stoga je sud na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u izreci.
U Zagrebu 5. svibnja 2026.
Sutkinja
Tamara Bogdanović, univ.spec.iur.
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Martin Sherri, Zagreb, Kordunska 1
2. Grad Zagreb, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3. U spis
