REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] D 5

Poslovni broj: Us I-75/2026-14

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Mariji Renner Jakovljević, uz sudjelovanje zapisničarke Mirjane Jakić, u upravnom sporu tužitelja D SPED TRANSPORT d.o.o., Duga Resa, Samovojskina 38, OIB: 27352349469, kojeg zastupa opunomoćenica Jasmina Brkić Kristanić, odvjetnica u Karlovcu, Sarajevska 8a/1, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave karlovačke, Službe upravnih poslova, državljanstva i stranaca, Duga Resa, Jozefinska cesta 30, OIB: 36162371878, radi izdavanja dozvole za boravak i rad, 30. travnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja radi poništenja rješenja tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave karlovačke, Službe upravnih poslova, državljanstva i stranaca, KLASA: UP/I-216-02/25-09/197979, URBROJ: 511-05-06-25-3 od 16. prosinca 2025. te vraćanja predmeta tuženiku na ponovan postupak.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troška upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave karlovačke, Službe upravnih poslova, državljanstva i stranaca, KLASA: UP/I- 216-02/25-09/197979, URBROJ: 511-05-06-25-3 od 16. prosinca 2025. odbijen je zahtjev tužitelja za izdavanje dozvole za boravak i rad (u Republici Hrvatskoj za DMN, rođenog **.**.2004. u mjestu Kavrepalanchok, Nepal, državljanina Nepala).

2. Osporavajući zakonitost rješenja tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave karlovačke, Službe upravnih poslova, državljanstva i stranaca, KLASA: UP/I-216-02/25-09/197979, URBROJ: 511-05-06-25-3 od 16. prosinca 2025., tužitelj je pravovremeno podnio tužbu, koja je kod ovoga Suda zaprimljena 20. siječnja 2026. zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava.

3. U svezi s tim tužitelj je u tužbi u bitnome naveo, da je tuženik odbio zahtjev tužitelja kao poslodavca za izdavanje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj za državljanina Nepala, kojeg je tužitelj imao namjeru zaposliti kao vozača, iz razloga što je tijekom postupka, a sukladno članku 99. Zakona o strancima („Narodne novine“ broj 133/20, 114/22, 151/22 i 40/25, u nastavku teksta ZS-a), Hrvatski zavod za zapošljavanje (u nastavku teksta HZZ) dao negativno mišljenje o predmetnom zahtjevu tužitelja. Navodi da iz mišljenja HZZ-a KLASA: 100-02/25-02/194634, URBROJ: 366-25-02 od 12. studenoga 2025. godine proizlazi, da HZZ izdaje negativno mišljenje za zapošljavanje iz razloga što poslodavac ne obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u [adresa] ili postoji opravdana sumnja da nisu iscrpljene sve mogućnosti zapošljavanja radnika na hrvatskom tržištu rada.

4. Tužitelj, nadalje navodi, da iz predmetnog obrazloženja negativnog mišljenja HZZ-a, nije jasno koji od dva navedena razloga tužitelj kao poslodavac ne ispunjava, obzirom da su potpuno nepovezani, a nisu kumulativno navedeni kao neispunjeni. S druge strane, niti jedan od ta dva navedena razloga nisu istiniti, budući da iz izvatka iz sudskog registra Trgovačkog suda u Zagrebu, Stalne služba u Karlovcu, nesporno proizlazi, da je tužitelj kao poslodavac, registriran, između ostalog, za obavljanje djelatnosti prijevoza, pa ne stoji razlog HZZ-a da tužitelj ne obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u [adresa] obzirom da je prijevoz njegova primarna djelatnost koju obavlja i za koju je registriran. Nadalje, navodi da tužitelj već duže vrijeme oglašava potrebu za zapošljavanjem na svim službenim stranicama Republike Hrvatske pa tako i na stranicama samog HZZ- a, ali se na natječaje za radna mjesta nitko ne javlja niti HZZ tužitelju šalje, a niti predlaže kandidate za radnike na radna mjesta za koje je natječaj objavljen. Ujedno ističe da će se sukladno članku 99. stavku 1 . Zakona o strancima, pozitivno mišljenje HZZ-a dostaviti nadležnoj policijskoj upravi odnosno policijskoj postaji ako su ispunjeni uvjeti iz članka 97. stavka 3. točke 1. i 2. te stavka 4., 6., 8. i 9. tog Zakona, ako poslodavac obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u [adresa], ako poslodavac ima podmirene obveze po osnovi javnih davanja o kojima službenu evidenciju vodi ministarstvo nadležno za financije, poslodavac u posljednjih godinu dana ima zaposlenog u kontinuitetu najmanje jednog istog radnika državljanina Republike Hrvatske odnosno državljanina države članice EGP-a ili Švicarske Konfederacije na neodređeno i puno radno vrijeme na području Republike Hrvatske, ako poslodavac nije pravomoćno osuđen za kaznena djela protiv radnih odnosa ili opće sigurnosti, ako poslodavcu nije pravomoćno izrečena prekršajno pravna sankcija za najteže prekršaje protiv radnih odnosa ili prekršajno pravna sankcija protiv socijalnog osiguranja ili zašite na radu, ako u posljednjih šest mjeseci ima promet pobliže naveden u točki 7. tog članka i ako poslodavac nije na popisu poslodavaca kod kojeg je utvrđeno postojanje neprijavljenog rada sukladno posebnom propisu kojim se ureduje suzbijanje neprijavljenog rada.

5. Ističe da u konkretnom slučaju tužitelj ispunjava sve naprijed navedene pretpostavke za izdavanje pozitivnog mišljenja, a obzirom da je jedini razlog odbijanja zahtjeva tužitelja za izdavanje dozvole za boravak i rad stranom državljaninu DMN negativno mišljenje HZZ-a koje, sukladno naprijed navedenim razlozima, nije pravilno niti istinito, pa tužitelj smatra da je osporavano rješenje tuženika nezakonito.

6. Zaključno ističe, da tuženik nije točno i pravilno utvrdio sve činjenice, a posebno okolnost da je negativno mišljenje HZZ-a nezakonito, što je i bio jedini razlog odbijanja zahtjeva tužitelja.

7. Stoga je tužitelj u tužbenom zahtjevu predložio, da se poništi osporavano rješenje tuženika od 16. prosinca 2025. i predmet vrati tuženiku na ponovan postupak, uz nadoknadu troškova upravnog spora.

8. Tuženik je u odgovoru na tužbu zaprimljenim kod ovog Suda 24. veljače 2026., odgovarajući na tužbene navode tužitelja, što će u nastavku presude biti detaljnije obrazloženo, u bitnome naveo, da u cijelosti ostaje kod svih navoda iznesenih u obrazloženju osporavanog rješenja, pa je predložio da se odbije tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

9. U podnesku zaprimljenim kod ovog Suda 12. ožujka 2026. tužitelj je očitujući se na navode tuženika iz odgovora na tužbu naveo, da se u cijelosti protivi svim navodima koji su u suprotnosti s tužbom i tužbenim zahtjevom. Ujedno je predložio saslušanje DM iz [adresa], koja je odgovorna osoba tužitelja, a na okolnosti navedene u tužbi i predmetnom podnesku.

10. U očitovanju Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, Središnjeg ureda u Zagrebu dostavljenom Sudu 13. ožujka 2026. navedeno je, da je Zakonom o strancima („Narodne novine“ broj 133/20, 114/22, 151/22, 40/25), člankom 99. stavak 1. točka 2 ZS-a definirano da, između ostalog, pozitivno mišljenje za zahtjev za dozvolu za boravak i rad Hrvatski zavod za zapošljavanje može dati ukoliko „poslodavac obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u [adresa]", a iz čega proizlazi, da sama činjenica registracije djelatnosti, nije dovoljna. Intencija navedene odredbe usmjerena je prema tome, da procjena potreba za radnom snagom za pojedina radna mjesta bude izvršena isključivo prema potrebama tržišta rada u Republici Hrvatskoj. Dakle, bitno je da poslodavac obavlja gospodarsku djelatnost u Republici Hrvatskoj, jer upravo po toj osnovi ima potrebu zapošljavanja stranih radnika u Republici Hrvatskoj, a ne izvan Republike Hrvatske. Ovakvo stajalište zauzelo je i Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, koje je sunositelj Zakona o strancima.

11. Nadalje, navedeno je, da su prema javno objavljenim podacima (Financijska agencija) ukupni prihodi poslovnog subjekta D SPED transport d,o.o. (ovdje tužitelja) u 2024. godini iznosili su 14.095,425 €, od čega 13.870,215 Eur su bili prihodi iz inozemstva ili 98,4% svih prihoda tvrtke. Navedeni podaci pokazuju da se poslovanje tvrtke odvija izvan Republike Hrvatske te da nije zadovoljen uvjet da registriranu djelatnost obavlja u zemlji u kojoj poslodavac traži dozvolu za boravak i rad radnika državljana trećih zemalja. U prilogu tome, Hrvatski zavod za zapošljavanje dostavio je dokaz — Izvadak sa web stranice InfoBiz.

12. Također, navedeno je, da je od 15. ožujka 2025. od kada su na snazi izmjene Zakona o strancima, člankom 103a navedenog Zakona propisano je, da strani radnici sa važećom dozvolom za boravak i rad mogu tražiti novi posao sve dok im vrijedi izdana dozvola za boravak i rad, a najduže 60 dana te da u razdoblju u kojem je odlučeno o predmetnom zahtjevu (studeni 2025.) u Republici Hrvatskoj bilo je raspoloživo 80 vozača teretnih vozila i 50 vozača teretnih vozila s prikolicom kojima je prestao ugovor o radu i većina njih je bila u dopuštenoj nezaposlenosti sukladno članku 103a, što upućuje da nisu iscrpljene sve mogućnosti zapošljavanja radnika koji se već nalaze u Republici Hrvatskoj.

13. U konačnici, navedeno je, da je predmetni poslodavac (ovdje tužitelj) u razdoblju od 2021. do 2025. od Hrvatskog zavoda za zapošljavanje dobio 860 pozitivnih mišljenja za zahtjeve za dozvolu za boravak i rad, no u studenom 2025. isti je imao zaposleno tek 163 strana radnika, što upućuje na veliku fluktuaciju radnika i budi sumnju u opravdanost davanja pozitivnih mišljenja za zahtjeve za dozvole za boravak i rad radnika, a koje tužitelj (poslodavac) ne zadržava u radnom odnosu, već državljani trećih zemalja za koje su poslovnom subjektu izdane dozvole za boravak i rad ne borave i ne posluju u Republici Hrvatskoj i kao takvi nisu dostupni javnim tijelima za bilo kakvu vrstu utvrđivanja činjenica o opravdanosti tako izražene fluktuacije radnika, a budući je člankom 1. Zakona o strancima definirano, da se spomenutim zakonom propisuju uvjeti ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca koji su državljani trećih zemalja u Republici Hrvatskoj, to se postavlja pitanje opravdanosti izdavanja novih dozvola za boravak i rad za radnike državljane trećih zemalja koji su nedostupni javnim tijelima u Republici Hrvatskoj.

14. U očitovanju zaprimljenom 13. ožujka 2026. tuženik je u cijelosti ostao kod svih navoda iznesenih u odgovoru na tužbu, istaknuvši da je iz službenih evidencija Ministarstva unutarnjih poslova razvidno, da tužitelj unazad 2 godine ima ukupno evidentirano izdanih 689 dozvola za boravak i rad i od toga u navedenom razdoblju je ukinuto 129 dozvola za boravak i rad, a određeni broj državljana trećih zemalja za koje navedeni poslodavac podnosi zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad su državljani država kojima je za ulazak u Republici Hrvatskoj potrebna viza (Nepal, Indija i Tunis), odnosno državljani trećih zemalja dolaze iz zemalja visokog sigurnosnog i migracijskog rizika, a sam tužitelj da je u nekoliko navrata tijekom 2026. dostavio potvrde A1 (Potvrda o zakonodavstvu o socijalnoj sigurnosti koji se primjenjuje na imatelja potvrde), izdane od strane Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Područne službe u Zagrebu, a koje su izdane poslodavcu za državljane trećih zemalja kao zaposlenim osobama koje rade u 2 ili više država.

15. U većini slučajeva su u dostavljenim potvrdama A1 kao države u kojima će se obavljati posao navedene SR Njemačka, Republika Slovenija, Republika Hrvatska, Francuska Republika, Kraljevina Belgija i Kraljevina Nizozemska, a iz čega je razvidno, da državljani trećih zemalja kojima je izdana dozvola za boravak i rad u Republici Hrvatskoj temeljem navedene dozvole za boravak i rad izdane u Republici Hrvatskoj traže izdavanje potvrde A1, odlaze na rad u druge države članice Europskog gospodarskog prostora, a temeljem čega proizlazi, da tužitelj ne obavlja svoju poslovnu aktivnost u Republici Hrvatskoj, već istu samo iskorištava za izdavanje dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja u Republici Hrvatskoj, a koje onda šalje dalje na rad u druge države članice EGP-a. Stoga je tuženik u cijelosti ostao kod navoda iz tužbe i tužbenoga zahtjeva.

16. U podnesku zaprimljenim kod ovog Suda 24. ožujka 2026. tuženik je odgovarajući na navode tužitelja iz podneska od 12. ožujka 2026. ponovio navode navedene u odgovoru na tužbu i one navedene u podnesku od 13. ožujka 2026., što će u nastavku presude biti detaljnije obrazloženo, dok je tužitelj u podnesku od 9. travnja 2026. očitujući se na podnesak tuženika od 24. ožujka 2026. u cijelosti ostao kod navoda iz tužbe i tužbenog zahtjeva navodeći da je točno da tužitelj ostvaruje većinu prihoda iz inozemstva, a ne u inozemstvu, jer mu je jedna od osnovnih djelatnosti prijevoz putnika i tereta u međunarodnom cestovnom prometu, a čime se i u naravi bavi. Međutim, svi prihodi koje tužitelj ostvaruje kako iz inozemstva, tako i u Republici Hrvatskoj, uplaćeni su na račun tužitelja u Republici Hrvatskoj i evidentirani u Poreznoj upravi pa prema tome tužitelj smatra da se gospodarska djelatnost kojom se tužitelj bavi obavlja u Republici Hrvatskoj, ali kako uglavnom obuhvaća međunarodni prijevoz, većima prihoda pritječe iz inozemstva.

17. U podnesku zaprimljenim kod ovog Suda 20. travnja 2026. tuženik je odgovarajući na navode iz podneska tužitelja od 9. travnja 2026., u cijelosti ostao kod svih navoda iznesenih u tijeku upravnog spora ponavljajući iste, dodavši da je uvidom u službene evidencije Zavoda utvrđeno, da je na dan 19. studenoga 2025. tužitelj imao 176 zaposlenika i na taj dan imao aktivnu potvrdu A1 i da su se potvrde A1 izdane po članku 13. Uredbe (osobe koje redovno rade u dvije ili više država članica EU).

18. Slijedom navedenog, u konkretnom slučaju da se radi o osobama na koje se primjenjuje članak 13. Uredbe 883/2004 te se oni prema navedenoj Uredbi što se tiče područja socijalne sigurnosti ne smatraju izaslanim radnicima.

19. Uz navedeni podnesak tužitelj je dostavio dopis Hrvatskog zavoda za zapošljavanje od 27. ožujka 2026. u kojem se navodi da su potvrde A1 za zaposlenike ovdje tužitelja izdane temeljem članka 13. Uredbe 883/2004., kao i da je na dan 24. ožujka 2026. 196 zaposlenika, stranih državljana imalo aktivnu potvrdu A1.

20. Iz navedenog proizlazi, kako tužitelj ne obavlja svoju poslovnu aktivnost u Republici Hrvatskoj iako je tvrtka registrirana u [adresa] i u istoj podmiruje svoje obveze vezano za isplatu plaća radnicima, a koja su znatno manje nego u drugim državama članicama, zbog čega da se pojavljuje mogućnost sumnje da poslodavac Republiku Hrvatsku i njena javnopravna tijela samo iskorištava i pogrešno koristi izdane dozvole za boravak i rad o državljanima trećih zemalja u Republici Hrvatskoj temeljem kojih državljane trećih zemalja šalje dalje na rad u druge države članice EGP-a, što dokazuje potvrdama A1, dok državljani trećih zemalja, radnici, stvarno i fizički ne borave i ne rade u Republici Hrvatskoj. Stoga je tuženik predložio da se odbije tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

21. U ovom upravnom sporu 23. travnja 2026. održano je ročište za raspravu, u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i službene osobe tuženika, čime je strankama, u skladu sa odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), dana mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima te činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje ovoga upravnog spora.

22. Na istom ročištu za raspravu, stranke su u cijelosti ostale kod svih svojih navoda iznesenih u tijeku upravnog spora, nakon čega je izveden dokaz uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog spora, kao i u onu koja prileži spisu predmeta upravnog postupka te je rasprava zaključena.

23. Sud nije izveo dokaz saslušanjem zz tužitelja, jer je isti na okolnosti bitne za rješavanje ove upravne stvari bio saslušan u postupku koji je prethodio ovom upravnom sporu pa izvođenje istog nije bilo nužno niti odlučno za rješavanje ovog upravnog spora kraj dokumentacije koja prileži spisu predmeta upravnog spora i upravnog postupka.

24. Uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog spora, kao i u onu koja prileži spisu predmeta upravnog postupka utvrđeno je, da je osporavano rješenje tuženika doneseno na temelju članka 91 . stavka 1. i članka 97. stavka 1. ZS-a, da je ovdje tužitelj, kao poslodavac (D SPED TRANSPORT d.o.o. iz [adresa]), podnio dana 19. kolovoza 2025. godine, zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad za državljanina Nepala, DMN, da je od strane Hrvatskog zavoda za zapošljavanje dano negativno mišljenje o predmetnom zahtjevu tužitelja za izdavanje dozvole za boravak i rad za navedenog stranca, (koje je i sam tužitelj priložio uz tužbu), da je sukladno odredbi članka 30. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, broj: 47/09 i 110/21), tužitelju i navedenom strancu pružena mogućnost izjašnjavanja o činjenicama i okolnostima važnim za rješavanje upravne stvari, da je 15. prosinca 2025. saslušan na zapisnik kod tuženika DM, osoba ovlaštena za zastupanje tužitelja, koji je, vezano uz negativno mišljenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje izjavio, kako je isto dano nakon gotovo četiri mjeseca od trenutka predaje zahtjeva, uz obrazloženje da nije iscrpljeno domaće tržište radne snage, odnosno da isto raspolaže radnicima odgovarajućeg profila, slijedom čega je od Zavoda zatražio upućivanje raspoloživih vozača, međutim, niti jedan vozač da se nije pojavio, dok državljanin treće zemlje nije iskoristio mogućnost sudjelovanja u postupku, a nakon čega je tuženik utvrdio da nisu ispunjeni uvjeti iz članka 97. stavka 1. ZS-a, za izdavanje dozvole za boravak i rad za državljanina treće zemlje, slijedom čega je osporavanim rješenjem od 16. prosinca 2025. odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje dozvole za boravak i rad za državljanina treće zemlje DMN, koje je predmetom ocijene zakonitosti u ovom upravnom sporu.

25. Nakon razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, ovaj Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

26. Odredbom članka 97. stavak 1 ZS-a propisano je, da Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može izdati dozvolu za boravak i rad državljaninu treće zemlje koji ispunjava uvjete iz članka 59. ovoga Zakona, a na temelju pozitivnog mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje iz članka 99. ovoga Zakona, te ako je ispunjen uvjet iz članka 103.f ovoga Zakona, u slučaja kada poslodavac osigurava smještaj ili je posrednik u osiguravanju smještaja.

27. Stavkom 2. istog članka ZS-a propisano je, da će Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, po službenoj dužnosti od Hrvatskog zavoda za zapošljavanje zatražiti mišljenje iz gore navedenog stavka 1 . ovoga članka.

28. Stavkom 3. istog članka 97. ZS-a propisano je, da se zahtjevu za izdavanje dozvole za boravak i rad prilaže:

1. ugovor o radu

2. dokaz o ispunjavanju zahtjeva poslodavaca traženih u testu tržišta rada koji se odnose na razinu obrazovanja, obrazovnu kvalifikaciju, radno iskustvo i sve druge uvjete koje zahtijeva poslodavac

3. dokaz o primjerenom smještaju kada poslodavac osigurava smještaj ili je posrednik o osiguravanju smještaja.

29. Člankom 99. ZS-a propisano je, da će se pozitivno mišljenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje iz članka 97. stavka 1. ovoga Zakona dostaviti nadležnoj policijskoj upravi odnosno policijskoj postaji ako:

1. su ispunjeni uvjeti iz članka 97. stavka 3. točaka 1. i 2. te stavaka 4., 6., 8. i 9. ovoga Zakona,

2. poslodavac obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u [adresa]

3. poslodavac ima podmirene obveze po osnovi javnih davanja o kojima službenu evidenciju vodi ministarstvo nadležno za financije

4. poslodavac u posljednjih godinu dana ima zaposlenog u kontinuitetu najmanje jednog istog radnika državljanina Republike Hrvatske, odnosno državljanina države članice EGP-a ili Švicarske Konfederacije na neodređeno i puno radno vrijeme na području Republike Hrvatske

5. poslodavac nije pravomoćno osuđen za kaznena djela protiv radnih odnosa i socijalnog osiguranja ili opće sigurnosti

6. poslodavcu nije pravomoćno izrečena prekršajno pravna sankcija za najteže prekršaje protiv radnih odnosa ili prekršajnopravna sankcija protiv socijalnog osiguranja ili zaštite na radu

7. u posljednjih šest mjeseci ima promet:

a) poslodavac — pravna osoba u najmanjem iznosu od 10.000 eura mjesečno

b) poslodavac — fizička osoba u najmanjem iznosu od 15.000 eura u promatranom razdoblju

8. poslodavac nije na popisu poslodavaca kod kojeg je utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada sukladno posebnom propisu kojim se ureduje suzbijanje neprijavljenoga rada.

30. S tim u svezi ukazuje se tužitelju da je Zakonom o strancima i Pravilnikom o evidencijama Hrvatskoga zavoda za zapošljavanje („Narodne novine”, broj: 110/25) propisano, da Hrvatski zavod za zapošljavanje izdaje mišljenje za izdavanje dozvole za boravak i rad državljaninu treće zemlje po službenoj dužnosti na zahtjev Ministarstva unutarnjih poslova te mišljenje elektroničkim putem dostavlja ministarstvu nadležnom za unutarnje poslove, u razumnom roku.

31. Obzirom, da je člankom 97. stavkom 1. Zakona o strancima propisano, da Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može izdati dozvolu za boravak i rad državljaninu treće zemlje koji ispunjava uvjete iz članka 59. ovoga Zakona, a na temeliu pozitivnog mišlienja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje iz članka 99. ovoga Zakona te ako je ispunjen uvjet iz članka 103.f ovoga Zakona, u slučaja kada poslodavac osigurava smještaj ili je posrednik u osiguravanju smještaja, pa ukoliko Hrvatski zavod za zapošljavanje dostavi negativno mišljenje nadležnoj policijskoj upravi odnosno policijskoj postaji, sukladno Zakonu o strancima, nije ispunjen jedan od uvjeta za izdavanje dozvole za boravak i rad.

32. Slijedom navedenog, Zakonom o strancima i pripadajućim podzakonskim aktima utvrđeni su uvjeti koji moraju biti kumulativno ispunjeni kako bi mogla biti izdana dozvola za boravak i rad državljaninu treće zemlje za rad kod poslodavca u Republici Hrvatskoj, a davanje mišljenja, u postupku izdavanja dozvola za boravak i rad u Republici Hrvatskoj, u nadležnosti je Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, koji mišljenje donosi temeljem Zakonom o strancima i Pravilnika o evidencijama Hrvatskoga zavoda za zapošljavanje, kao i drugih zakonskih i podzakonskih akata Republike Hrvatske, dok tuženik nema ovlasti preispitivati i ulaziti u način i razloge izdavanja bilo pozitivnog bilo negativnog mišljenja, već je pozitivno mišljenje jedan od uvjeta koji mora biti ispunjen u postupku izdavanja dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj.

33. Uvidom u dopis Hrvatskog zavoda za zapošljavanje od 12. studenoga 2025. godine, razvidno je, da je Hrvatski zavod za zapošljavanje temeljem zahtjeva poslodavca D SPED TRANSPORT d.o.o., OIB 27352349469, Samovojskina 38, 47250 DUGA RESA, ovdje tužitelja, za izdavanje dozvole za boravak i rad KLASA: 100-02/25-02/194634 i UR.BROJ 366-25-01 za Kushal Raj Ghian, državljanina Nepala odlučujući o ispunjavanju uvjeta iz članaka 99. i 97. Zakona o strancima, izdao negativno mišljenje, uz obrazloženje da poslodavac ne obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u [adresa] ili postoji opravdana sumnja da nisu iscrpljene sve mogućnosti zapošljavanja radnika na hrvatskom tržištu rada, a nakon čega je Hrvatski zavod za zapošljavanje dostavio nadopunu očitovanja 18. ožujka 2026., iz kojeg je razvidno da je greškom došlo do stavljanja riječi „ili“ umjesto „i“ između ova dva razloga za odbitak izdavanja pozitivnog mišljenja za navedenog poslodavca i da je trebalo stajati da poslodavac ne obavlja gospodarsku aktivnost u djelatnosti registriranoj u [adresa] i da postoji opravdana sumnja da nisu iscrpljene sve mogućnosti zapošljavanja radnika na hrvatskom tržištu rada.

34. Imajući u vidu da su Zakonom o strancima i pripadajućim podzakonskim propisima utvrđeni uvjeti koji moraju biti kumulativno ispunjeni kako bi mogla biti izdana Potvrda o odobrenju dozvole za boravak i rad temeljem mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje državljaninu treće zemlje za rad kod poslodavca u Republici Hrvatskoj, a da u konkretnom slučaju svi uvjeti nisu kumulativno ispunjeni za izdavanje gore navedene potvrde o odobrenju dozvole za boravak i rad, jer je izdano negativno mišljenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje gore navedenog državljanina Nepala, to se osporavano rješenje tuženika ocjenjuje zakonitim, jer je gore citiranom odredbom članka 97. stavak 1. ZS-a propisano izdavanje dozvole za boravak i rad državljaninu treće zemlje između ostalih i na temelju pozitivnog mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje.

35. Naime, intencija zakonodavca je kod uvrštavanja navedene odredbe u Zakonu o strancima bila, da Hrvatski zavod za zapošljavanje s jedne strane provodi provjeru poslodavca, a Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Hrvatske, odnosno nadležne Policijske uprave, odnosno policijske postaje s druge strane, provode provjeru državljanina trećih zemlja i takozvani sigurnosni aspekt ulaska i boravka državljanina treće zemlje u Republiku Hrvatsku, jer ulaskom i boravkom u Republiku Hrvatsku državljanin treće zemlje ujedno boravi i na Schengenskom području, kao i području europskog gospodarskog prostora, a time i teritoriju Europske unije, te ukoliko su ispunjeni svi uvjeti kumulativno se može izdati dozvola za boravak i rad za rad državljanina trećih zemalja u Republici Hrvatskoj. Iz tog razloga tuženik nema osnove ulaziti u dostavljeno mišljenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje te isto preispitivati, već tužitelj može izjaviti prigovor čelniku tijela HZZ-a, sukladno članku 122. ZUP-a, o kojem je isti dužan odlučiti u roku od 8 dana, a sve imajući u vidu da mišljenje HZZ-a nije upravni akt, ali se isti može osporavati izvanrednim pravnim lijekom prigovorom.

36. Na navode tužitelja iz podneska od 12. ožujka 2026. kojima ističe da je u istom razdoblju Hrvatski zavod za zapošljavanje dao pozitivno mišljenje tužitelju za zapošljavanje drugog stranog državljanina, a temeljem kojeg je mišljenja tuženik izdao priloženu potvrdu o odobrenju dozvole za boravak i rad, za državljanina treće zemlje CM, rođenog **.**.1978., državljanina Nepala koja je izdana 20. veljače 2026., ukazuje se tužitelju da je zahtjev za državljanina treće zemlje CM, državljanina Nepala koji se u trenutku podnošenja zahtjeva nalazio u dopuštenoj nezaposlenosti riješen izdavanjem pozitivnog mišljenja, za razliku od zahtjeva za državljanina treće zemlje DMN, državljanina Nepala za kojeg je odbijen zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad i koji je predmetom ocijene zakonitosti u ovom upravnom sporu te da se povodom svakog podnesenog zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad stranca u Republici Hrvatskoj vodi zasebni upravni postupak u kojem se utvrđuju činjenice i okolnosti bitne za rješavanje upravne stvari u odnosu na svakog podnositelja zahtjeva ponaosob pa pozivanje na pozitivno rješenje doneseno u drugom vođenom upravnom postupku ne može biti od utjecaja na rješavanje predmetnog upravnog spora.

37. U konačnici tuženik je naveo, (a koju činjenicu tužitelj ne spori), kako je sam tužitelj u nekoliko navrata tijekom 2026. dostavio potvrde A1 o zakonodavstvu u socijalnoj sigurnosti koji se primjenjuje na imatelja potvrde izdane od strane Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, Područne službe u Zagrebu, a koje su izdane ovdje tužitelju za državljane trećih zemalja kao zaposlenim osobama koje rade u dvije ili više države, budući se potvrda A1 izdaje temeljem Uredbe (EZ) 883/2004 Europskog parlamenta Vijeća od 29. travnja 2004. u koordinaciji sustava socijalne sigurnosti i Uredbe (EZ)967/2009 Europskog parlamenta Vijeća od 16. rujna 2009. kojim se utvrđuje postupak provedbe Uredbe EZ broj 883/2004 u koordinaciji sustava socijalne sigurnosti i koje potvrde se izdaju temeljem navedenih Uredbi, a njeno izdavanje je propisano u točno određenim slučajevima, kada osoba obavlja svoju djelatnost u drugim državama članicama izvan nadležne države, a i iz čega proizlazi, da tužitelj ne obavlja svoju poslovnu aktivnost u Republici Hrvatskoj, već istu samo iskorištava za izdavanje dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja u Republici Hrvatskoj, a koji onda rade i borave u drugim državama članicama EGP-a.

38. Isto je razvidno i iz financijske dokumentacije analizirane od strane Hrvatskog zavoda za zapošljavanja, Središnjeg ureda od 30. siječnja 2026. upućene tuženiku iz koje proizlazi da je pretežni dio prihoda preko 90% generiran iz međunarodnih relacija, bez značajnog udjela u unutarnjem prometu Republike Hrvatske, a što je razvidno iz strukture prihoda, jer su prema financijskom izvještaju GIF iz 2024. prihodi od prodaje u inozemstvu iznosili 13,870,215 Eura, a od prodaje u zemlji 1.155,00 eura, iz čega proizlazi da hrvatski prijevoznik vozi isključivo za naručitelje iz drugih EU država, a prihodi od prodaje se prikazuju u financijskom izvještaju kao ostvareni u inozemstvu (izvan RH). Također, je iz podneska tuženika od 20. travnja 2026. proizlazi, da je na dan 19. studenoga 2025. tužitelj imao 176 zaposlenika i na taj dan 160 zaposlenika je imalo aktivnu potvrdu A1 i da su potvrde A1 izdane po članku 13. Uredbe (osobe koje redovno rade u dvije ili više država članica EU). Uz navedeni podnesak tužitelj je dostavio dopis Hrvatskog zavoda za zapošljavanje od 27. ožujka 2026. u kojem se navodi da su potvrde A1 za zaposlenike ovdje tužitelja izdane temeljem članka 13. Uredbe 883/2004., kao i da je na dan 24. ožujka 2026., 196 zaposlenika, stranih državljana imalo aktivnu potvrdu A1, dok državljani trećih zemalja, radnici, stvarno i fizički ne borave i ne rade u Republici Hrvatskoj, a što je upravo razvidno iz navedenih potvrda A1 da državljani trećih zemalja odlaze u rad u druge države EGP-a, a rade u istima temeljem izdane dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj, što nije po mišljenju ovoga Suda bila intencija zakonodavca prilikom pisanja Zakona o strancima u kojem su propisani uvjeti kada se podnositelju zahtjeva može izdati dozvola za boravak i rad stranca u Republici Hrvatskoj pa iz toga proizlazi da tužitelj ne ispunjava uvjet iz članka 99. stavka 1. točke 2. ZS-a, jer ne obavlja u Republici Hrvatskoj gospodarsku aktivnost za koju je registriran, a upravo je obavljanje gospodarske aktivnosti u djelatnosti registriranoj u [adresa] jedno od ključnih pravnih uvjeta za zapošljavanje stranaca i izdavanja dozvole za boravak i rad prema Zakonu o strancima.

39. Stoga, tužbeni navodi nisu od utjecaja na drukčije rješenje ovog upravnog spora, iako se u svezi istih tuženik detaljno očitovao u odgovoru na tužbu, u obrazloženju osporavanog rješenja i u gore navedenim podnescima zaprimljenim kod ovog Suda, a s kojim obrazloženjem se u cijelosti slaže i ovaj Sud pa se radi nepotrebnog ponavljanja upućuje tužitelja na isto.

40. Kako je odbijen tužbeni zahtjev tužitelja, to tužitelj nema pravo niti na nadoknadu troška upravnog spora sukladno članku 147. ZUS-a.

41. Slijedom navedenog, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao u izreci ove presude.

U Rijeci, 30. travnja 2026.

Sutkinja

Marija Renner Jakovljević

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (tri primjerka), u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dostaviti:

- Opunomoćenici tužitelja Jasmini Brkić Kristanić, odvjetnici u Karlovcu, Sarajevska 8a/1 (za tužitelju D SPED TRANSPORT d.o.o., Duga Resa, Samovojskina 38)

- Tuženom Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijskoj upravi karlovačkoj, Službi upravnih poslova, državljanstva i stranaca, Duga Resa, Jozefinska cesta 30