REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Poslovni broj: Us I-945/2025-13

[adresa] I 5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Vesni Perić, uz sudjelovanje zapisničarke Marlene Štimac, u upravnom sporu tužitelja Europlakat d.o.o. (OIB: 82351347170), Zagreb, Zagorska 2, kojeg zastupa opunomoćenica Marina Biondić, odvjetnica u Zagrebu, Radmanovačka ulica 1, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske (OIB: 95093210687), Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, radi uklanjanja reklamnog panoa, 28. travnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim tužitelj traži poništenje rješenja tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-363-03/23-05/196, URBROJ: 531-03-25-2 od 7. travnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška ovog spora.

III. Nalaže se Republici Hrvatskoj da iz sredstva Državnog proračuna naknadi opunomoćenici tužitelja trošak delegacije u iznosu od 225,60 eura (slovima: dvjesto dvadeset i pet eura i šezdeset centi), u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima delegacije.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo i komunalne poslove, Petog područnog odsjeka komunalnog redarstva, KLASA: UP/I-363-04/23-007/167, URBROJ: 251-10- 72-8/013-23-02 od 3. rujna 2023. naloženo je tužitelju da u roku od 30 dana od dana zaprimanja tog rješenja ukloni reklamni pano veličine cca 10,0 m x 5,0 m, postavljen za komercijalne svrhe, na česticama u privatnom vlasništvu oznake k. č. [katastarska čestica], sve k. o. [katastarska općina], obiteljska kuća na adresi [adresa] iza kbr. 38c, uz Jadransku aveniju, a koji je postavljen bez rješenja nadležnog upravnog tijela za komunalne poslove. Tužitelj je ujedno upozoren na posljedice ukoliko ne postupi po navedenom rješenju.

2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je izjavio žalbu koja je osporavanim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-363-03/23-05/196, URBROJ: 531-03-25-2 od 7. travnja 2025. odbijena kao neosnovana.

3. Tužitelj je u cilju osporavanja zakonitosti navedenog rješenja tuženika pravodobno podnio tužbu Upravnom sudu u Zagrebu kao stvarno i mjesno nadležnom sudu. Međutim, spis je rješenjem Predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj 31 Su-369/2025-10 od 23. svibnja 2025. delegiran ovom Sudu na daljnje rješavanje zbog velikog broja predmeta koje trenutno Upravni sud u Zagrebu ima u radu radi čega ne može u razumnom roku raspraviti ovaj predmet i donijeti odluku.

4. Tužitelj u tužbi i u tijeku spora u bitnome navodi da komunalni redar nije bio ovlašten provoditi nadzor u konkretnom slučaju već građevinska inspekcija. U vezi s time pojašnjava da komunalni redar nije ovlašten provoditi nadzor nad poslovima gradnje koje nadzire građevinska inspekcija već isključivo uski segment poslova gradnje i izvođenja radova na temelju propisa o komunalnom gospodarstvu, odnosno onih koji se izvode bez građevinske dozvole, glavnog projekta, odnosno drugog akta za gradnju. Stoga kako za postavljanje predmetnog reklamnog panoa posjeduje rješenje Gradskog ureda za prostorno uređenje, graditeljstvo, stambene i komunalne poslove i promet Grad Zagreba od 22. prosinca 2004. i građevinsku dozvolu od 21. travnja 2005. za postavljanje predmetnog reklamnog panoa, to da komunalno redarstvo nije bilo ovlašteno provoditi nadzor već jedino građevinska inspekcija. Pored toga navodi da se u prvostupanjskom rješenju navodi kako je pano postavljen suprotno čl. 39. st. 1. Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 15/23, dalje: Odluka o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023.), međutim ukazuje da je u vrijeme postavljanja tog panoa bila na snazi ranija Odluka o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 14/19, 24/19, 22/20 i 16/22). Ukazuje i na zabranu retroaktivnog djelovanja propisa, a što je ovdje slučaj. Predlaže da se u sporu provede dokaz saslušanjem komunalnog redara IJ na okolnost kada je izvršen inspekcijski nadzor i da li je izvršen po prijavi ili po službenoj dužnosti, a ako je izvršen po prijavi da se tada tužitelj upozna sa sadržajem prijave, kao i načinom na koji je utvrđen položaj plakata. Slijedom navedenog, tužitelj u tužbenom zahtjevu predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje te je ujedno zatražio naknadu troška ovog spora te trošak delegacije predmeta.

5. Tužitelj je u tužbi zatražio da Sud odredi odgodni učinak tužbe. O navedenom prijedlogu je Sud odlučio rješenjem od 10. lipnja 2025., na način da je prijedlog tužitelja odbijen iz razloga navedenih u obrazloženju tog rješenja.

6. Tuženik je u odgovoru na tužbu ostao u cijelosti kod svih navoda iznijetih u obrazloženju osporavanoga rješenja te je predložio da Sud odbije tužbeni zahtjev tužitelja.

7. U tijeku spora održana je rasprava 21. travnja 2026. kako bi se sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26, dalje: ZUS) omogućilo strankama u sporu da usmeno obrazlože svoje navode iz tužbe i odgovora na tužbu. Na navedenu raspravu pristupila je zamjenica opunomoćenice tužitelja zajedno s opunomoćenikom ĐJ, zaposlenikom tužitelja, dok na istu nije pristupio nitko za tuženika koji je uredno pozvan te je rasprava na temelju čl. 89. st. 4. ZUS u svezi s čl. 91. st. 3. ZUS održana u odsutnosti uredno pozvanog tuženika.

8. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog spora. Sud je odbio u sporu provesti dokaz saslušanjem komunalnog redara IJ. To stoga što činjenice koje bi se trebale utvrditi tim dokazom nisu odlučne za rješenje ove upravne stvari, već su se sve odlučne činjenice za donošenje odluke u ovom sporu mogle utvrditi uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka i ovog spora, pa radi toga nije bilo potrebno provoditi bilo kakve daljnje dokaze u ovom sporu, što će se nastavno obrazložiti.

9. Na temelju razmatranja činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

10. Čl. 112. st. 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj 68/18, 110/18 i 32/20, dalje: ZKG) propisano je da u provedbi nadzora nad provedbom odluke o komunalnom redu komunalni redar ima pravo i obvezu rješenjem ili na drugi propisani način narediti fizičkim i pravnim osobama mjere za održavanje komunalnog reda propisane odlukom o komunalnom redu odnosno druge mjere propisane zakonom.

11. Čl. 39. st. 1. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023. propisano je da se reklamni panoi postavljaju na temelju rješenja gradskoga upravnog tijela nadležnog za komunalne poslove.

St. 2. istog članka propisano je da je gradsko upravno tijelo nadležno za komunalne poslove dužno prije izdavanja rješenja iz st. 1. tog članka prethodno pribaviti:

- suglasnost gradskoga upravnog tijela nadležnog za promet;

- suglasnost gradskoga upravnog tijela nadležnog za zaštitu spomenika kulture i prirode ako se reklamni pano postavlja na prostoru kulturnog dobra, zaštićene kulturno-povijesne cjeline i zaštićenih dijelova prirode;

- mišljenje gradskoga upravnog tijela nadležnog za uređenje javnih gradskih prostora;

- mišljenje gradskoga upravnog tijela nadležnog za zelenilo ako se postavlja na javnu zelenu površinu.

St. 3. istog članka propisano je da se zahtjevu za izdavanje rješenja iz st. 2. tog članka prilaže idejni projekt, a za reklamni pano oglasne površine veće od 12 m[2] tipski projekt za koji je doneseno rješenje ministarstva nadležnoga za graditeljstvo ili tehnička ocjena ili glavni projekt, dokaz o vlasništvu odnosno korištenju nekretnine ili suglasnost vlasnika, a za svjetleće reklame i suglasnost za priključak na elektromrežu i druga potrebna dokumentacija.

12. Čl. 168. st. 2. iste Odluke propisano je da su vlasnici reklama i reklamnih panoa postavljenih na temelju Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 14/19, 24/19, 22/20 i 16/22) dužni u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ove odluke ishoditi nova rješenja i sklopiti ugovore sukladno odredbama ove odluke i ukloniti reklame i reklamne panoe koji nisu u skladu s odredbama ove odluke.

13. Dakle, odlučna činjenica u ovom sporu je, je li tužitelj za reklamni pano opisan u izreci prvostupanjskog rješenja postavljen na česticama u privatnom vlasništvu ishodio rješenje nadležnog gradskog upravnog tijela u skladu s citiranim odredbama čl. 39. st. 1. i čl. 168. st. 2. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023.

14. Tužitelj ne spori da nije ishodio navedeno rješenje, već smatra da je relevantno to da za postavljanje predmetnog reklamnog panoa posjeduje rješenje Gradskog ureda za prostorno uređenje, graditeljstvo, stambene i komunalne poslove i promet Grad Zagreba od 22. prosinca 2004. koje je izdano prema tada važećoj Odluci o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 17/04 – pročišćeni tekst) i građevinsku dozvolu od 21. travnja 2005. za postavljanje predmetnog reklamnog panoa s obzirom da se radi o panou oglasne površine veće o od 12 m[2] (12,0 m x 5,0 m).

15. U odnosu na izdane isprave na koje se poziva tužitelj navodi se da je n avedeno rješenje Gradskog ureda za prostorno uređenje, graditeljstvo, stambene i komunalne poslove i promet Grada Zagreba od 22. prosinca 2004. izdano na temelju čl. 38. ranije važeće Odluke o komunalnom redu („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 17/04 – pročišćeni tekst), a sukladno citiranom čl. 168. st. 2. važeće Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023. tužitelj je trebao nakon stupanja na snagu te Odluke ishoditi novo rješenje. U odnosu na izdanu građevinsku dozvolu od 21. travnja 2005. navodi se da je to jedan od uvjeta za izdavanje rješenja gradskoga upravnog tijela za komunalne poslove u situaciji kada se radi o reklamnom panou oglasne površine veće od 12 m[2] , što je ovdje slučaj. Dakle, tužitelj treba kumulativno imati rješenje gradskoga upravnog tijela za komunalne poslove i građevinsku dozvolu kada se radi o panoima oglasne površine veće od 12 m[2] . To stoga što se građevinskom dozvolom ne potvrđuje da je reklamni pano postavljen sukladno odredbama odluke o komunalnom redu jedinice lokalne samouprave, već se to potvrđuje rješenjem gradskog upravnog tijela za komunalne poslove.

16. U odnosu na pojedine odredbe Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023. koje su bile predmetom ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje: VUS RH), na što također ukazuje tužitelj u tužbi, navodi se sljedeće. VUS RH je donio presudu poslovni broj Usoz-43/2024 od 23. ožujka 2026. kojom je djelomično ukinuo odredbu čl. 61. st. 1. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023. te u cijelosti odredbe st. 2. i 4. istog članka, obzirom na činjenicu da jedinica lokalne samouprave nije ovlaštena kao vlastiti prihod propisati plaćanje naknade za reklame i reklamne panoe postavljene na površinama koje nisu u njezinom vlasništvu (već u privatnom vlasništvu), dok su ostale odredbe te Odluke ocjenjene zakonitima.

17. U toj presudi je u odnosu na povratno djelovanje citiranog čl. 168. st. 2. Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023. navedeno, u bitnome, sljedeće. U slučaju prihvaćanja stava da se jednom izdana odobrenja za postavljanje reklama i reklamnih panoa ne mogu mijenjati, da bi ustavna odredba o pravu jedinica lokalne samouprave na uređenje naselja bila neprovediva jer bi jedinica lokalne samouprave u tom smislu, u svom Ustavom zajamčenom pravu bila ograničena ranije izdanim odobrenjima. Budući da bi protekom vremena bilo sve više izdanih odobrenja koja se ne mogu mijenjati, u jednom trenutku više ne bi moglo biti riječi ni o kakvoj mogućnosti jedinice lokalne samouprave da donosi pravila o uređenju naselja na svom području. Imajući na umu pravnu teoriju, ali i stajališta Ustavnog suda Republike Hrvatske o povratnom djelovanju propisa, u slučaju utvrđenja povratnog djelovanja osporenog općeg akta valja utvrditi je li riječ o „pravoj“ ili o „prividnoj“, odnosno „nepravoj ili kvazi- retroaktivnosti“ s obzirom na njihove različite pravne posljedice, a o čemu, u konačnici, ovisi pravna sudbina osporenog čl. 168. st. 2. Odluke. U toj analizi Sud polazi od stajališta Ustavnog suda u vezi s „pravom“ i „nepravom“ („kvazi-retroaktivnosti“), izraženih u rješenju, broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017., od kojih stajališta Ustavni sud nije odstupio. Primjenjujući stajališta Ustavnog suda o razgraničenju prave retroaktivnosti i kvazi retroaktivnosti na okolnosti konkretnog slučaja, ovaj Sud polazi od sadržaja osporene Odluke odnosno uvedenih promjena u načinu uređenja postavljanja reklama u gradu Zagrebu. U tom smislu, prema ocjeni Suda, bitna je okolnost da pravomoćni pojedinačni akti kojima je priznato pravo proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, ti pojedinačni akti priznaju pravo u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu bez vremenskog ograničenja). Dakle, pojedinačnim aktima njihovi su adresati stekli pravo na postavljanje reklama odnosno reklamnih panoa, kako za razdoblje prije stupanja na snagu osporene Odluke, tako i za razdoblje nakon toga, što znači da pravo koje im prema tim pojedinačnim odlukama pripada, još nije u cijelosti realizirano (ostvareno/konzumirano). Polazeći od navedenog, a imajući na umu činjenicu da osporena Odluka ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu, već utječe na pravo u budućnosti, Sud zaključuje da osporena Odluka djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Dakle, u konkretnom slučaju novo pravno pravilo se ne primjenjuje na situaciju koja je dovršena. Slijedi zaključak da osporena Odluka nema povratno djelovanje koje je za opće akte beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvazi retroaktivnosti, tj. o pravnom učinku općeg akta koji je, pod određenim uvjetima, dopušten.

18. U odnosu na nadležnost komunalnog redara za postupanje u ovoj vrsti upravne stvari navodi se da iz citiranog čl. 112. st. 2. ZKG jasno slijedi da je upravo komunalni redar nadležan provoditi nadzor nad provedbom i primjenom odluka o komunalnom redu pa tako i Odluke o komunalnom redu Grada Zagreba iz 2023.

19. Slijedom svega navedenog, osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje ocjenjeni su zakonitima, pa je stoga Sud na temelju čl. 116. st. 1. ZUS odbio tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan kako je to navedeno u točki I. izreke ove presude.

20. Točka II. izreke ove presude temelji se na odredbi čl. 147. st. 1. ZUS prema kojoj odredbi stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora.

21. Točka III. izreke ove presude temelji se na odredbi čl. 11. st. 4. Zakona o sudovima („Narodne novine“, broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22, 60/22, 16/23, 155/23, 36/24 i 136/25, dalje: ZS) kojom je propisano da u slučaju delegacije strankama i njihovim punomoćnicima na teret državnog proračuna pripada pravo na naknadu troškova javnog prijevoza. Odvjetnicima pripada pravo na naknadu troškova javnog prijevoza i pravo na naknadu troškova za izbivanje iz pisarnice za vrijeme putovanja određen Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 138/23 i 107/25, dalje: Tarifa) ako putovanje do drugog suda i natrag do mjesta ureda traje duže od tri sata. St. 5 istog članka propisano je da će se naknada troškova iz st. 4. tog članka isplatit na teret državnog proračuna, u dijelu u kojem su ti troškovi veći od onih koje bi stranke imale da se postupak vodi pred mjesno nadležnim sudom. St. 6. istog članka propisano je da će se odluka o troškovima iz tog članka donijeti zajedno s odlukom o troškovima postupka.

22. Čl. 7. st. 1. Pravilnika o naknadi troškova u sudskim postupcima („Narodne novine“, broj 8/88, 3/94 i 150/05, dalje: Pravilnik) propisano je da naknada za prijevoz pripada za putovanje izvršeno najkraćim putem i najekonomičnijim prometnim sredstvom.

23. Tbr. 39. Tarife propisano je da za čekanje na raspravu ili za vrijeme vijećanja suda, za izbivanje iz pisarnice za vrijeme putovanja i sl. odvjetniku pripada naknada od 25 bodova za svaki započeti sat, ali najviše do 7 sati dnevno, a Tbr. 54. Tarife propisano je da vrijednost boda iznosi 2,00 eura.

24. Zamjenica opunomoćenice tužiteljice zatražila je trošak puta za sebe i za opunomoćenika tužitelja u visini povratne autobusne karte na relaciji Zagreb – Rijeka

– Zagreb te trošak izbivanja iz pisarnice.

25. U skladu s citiranim čl. 7. st. 1. Pravilnika prema kojem naknada za prijevoz pripada za putovanje izvršeno najkraćim i najekonomičnijim putem, zamjenici opunomoćenice i opunomoćeniku tužitelja priznat je trošak povratne autobusne karte prema prosječnoj cijeni javno objavljenog cjenika autobusnog prijevoznika Arriva d.d. na relaciji Zagreb-Rijeka-Zagreb na dan održavanja ročišta u iznosu od 12,80 eura, odnosno ukupno za dvije osobe iznos od 25,60 eura.

26. U pogledu naknade troškova izbivanja iz pisarnice, ističe se da je sukladno citiranom čl. 11. ZS tu naknadu moguće odrediti samo za vrijeme putovanja, a ne i za vrijeme provedeno na ročištu. K tome, za priznanje te naknade potrebno je priložiti kartu javnog prijevoza i vozni red, kako bi se utvrdilo ukupno vrijeme putovanja, a što zamjenica opunomoćenice tužitelja nije priložila. Stoga je Sud priznao zamjenici opunomoćenice tužitelja trošak izbivanja iz pisarnice za vrijeme putovanja od četiri sata, a koliko je Sud uvidom u internetski vozni red autobusnog prijevoznika Arriva d.d. utvrdio da traje putovanje javnim prijevozom na relaciji Zagreb-Rijeka-Zagreb. Stoga je za izbivanje iz pisarnice za vrijeme putovanja priznat trošak u iznosu od 200,00 eura (25 bodova x 4 sata x 2,00 eura).

U Rijeci 28. travnja 2026.

Sutkinja

Vesna Perić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude (čl. 126. i čl. 127. ZUS).

Dostaviti:

- opunomoćenici tužitelja Marini Biondić, odvjetnici u Zagrebu, Radmanovačka ulica 1

- tuženiku Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike

Hrvatske, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14

Po pravomoćnosti:

- Općinskom državnom odvjetništvu u Rijeci, Rijeka, Frana Supila 16