REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-1193/2026-5
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Vesne Stanić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice PF iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 28. travnja 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/647, URBROJ: 251-02-01/001- 23-2 od 15. ožujka 2023. u točki II. izreke u dijelu kojim je odbijen zahtjev za naknadu troška.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/647, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 15. ožujka 2023. u točki I. poništeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1165, URBROJ: 251-09-22- 1/002-22-02 od 30. studenoga 2022. i predmet je vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje. Točkom II izreke osporenog rješenja naloženo je Gradu Zagrebu, Gradskom uredu za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, u roku od 30 dana od dana pravomoćnosti tog rješenja, naknaditi tužiteljici trošak postupka u iznosu od 1.171,88 kuna, odnosno 155,54 Eura, dok je u preostalom dijelu zahtjev tužiteljice za naknadom troškova upravnog postupka odbijen.
2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je predmet upravnog postupka koji je prethodio upravnom sporu mjesečna novčana pomoć tužiteljici i to u visini točno određenog mjesečnog iznosa (prosječne neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj, postotka bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba, neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj odnosno postotka od iste) te da su iznosi ne samo procjenjivi nego i kvantitativno jasno definirani u svojoj ukupnosti (obzirom na razdoblje primanja) te mjesečnim i/ili jednogodišnjim iznosima. Smatra da je tuženik u upravnom postupku propustio primijeniti Tbr. 20/2 te pogrešno primijenio Tbr. 20/1 Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika. Predlaže poništiti točku II. izreke osporavanog rješenja u odbijajućem dijelu.
3. Tuženik, u svom odgovoru, navodi kako je neosnovan stav tužiteljice da se u konkretnom radi o procjenjivom predmetu, jer je predmet odlučivanja usklađivanje novčane pomoći za roditelje odgojitelje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Pozivajući se na odredbe Zakona o općem upravnom postupku i tarifne brojeve iz Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika, tuženik ističe kako su procjenjivi predmeti samo oni u kojima je nesporno moguće utvrditi visinu vrijednosti premeta spora kroz unaprijed definirane parametre. Budući da u konkretnom slučaju tek treba utvrditi prihod kojeg tužiteljica može ostvariti zaključuje kako vrijednost predmeta spora nije jasno određena. Pojašnjavajući svoj stav dodaje i kako novčana pomoć ovisi o više faktora, odnosno o budućim i neizvjesnim okolnostima koje će definirati trajanje i ukupan iznos naknade koju će tužiteljica ostvariti. Budući je nepoznato da li će sve okolnosti o kojima ovisi naknada biti ispunjene smatra da se ne može odrediti iznos pomoći koji će tek biti isplaćen, iz kojeg razloga smatra da ne postoji mogućnost ni supsidijarne primjene članka 36. Zakona o parničnom postupku, kojim je propisano da se kod budućih davanja koja se ponavljaju, vrijednost predmeta spora računa po njihovom zbroju. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.
4. Podneskom od 7. rujna 2023. tužiteljica se u bitnom očitovala na odgovor na tužbu.
5. Podneskom od 14. veljače 2024. tužiteljica specificirala trošak spora.
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanih rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je održao raspravu.
6.1. Tužitelj ostaje kod tužbe i tužbenog zahtjeva. Ističe da nije razvidno je li pobijanim rješenjem odlučeno o prigovoru podnesenom temeljem Odluke ili članka 122. ZUP-a, zbog čega prigovara i nadležnosti tuženika. Također prigovara autentičnosti potpisa gradonačelnika te predlaže grafološko vještačenje. Ustraje u stajalištu da je riječ o procjenjivom predmetu te predlaže financijsko vještačenje radi utvrđenja ukupne vrijednosti davanja (ukupno za trajanje mjere, do sada isplaćeno i godišnji iznosi).
6.2. Sud je odbio tužiteljičine dokazne prijedloge iz razloga koji se navode u nastavku.
7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Ova presuda je donesena u izvršenju presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-685/2025-4 od 12. veljače 2026., kojem je poništena presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2936/2024-3 od 23. prosinca 2024. i predmet vraćen na ponovno suđenje. Presuda Visokog upravnog suda u bitnom je utemeljena na sljedećem shvaćanju: ako tužitelj u tužbi predloži izvođenje dokaza (npr. vještačenje), smatra se da je zahtijevao raspravu, pa sud ne smije odlučiti bez rasprave – u protivnom čini apsolutno bitnu povredu upravnog spora.
9. Sud primjećuje da stranke u tužbi niti u odgovoru na tužbu nisu izričito zahtijevale održavanje rasprave, dok je tužiteljica u tužbi predložila izvođenje dokaza financijsko-knjigovodstvenim vještačenjem radi razjašnjenja visine troškova upravnog postupka. Sud prihvaća da prema shvaćanju Visokog upravnog suda izraženom u presudi poslovni broj Usž-685/2025-4 od 12. veljače 2026. takav dokazni prijedlog može imati učinak supstancijalnog zahtjeva za održavanje rasprave. Međutim, ako bi se to shvaćanje tumačilo na način da je za takav učinak dovoljno samo postojanje dokaznog prijedloga, neovisno o njegovoj pravnoj relevantnosti, tada bi se upravni spor doveo u procesni okvir u kojem bi rasprava postala gotovo automatizirana posljedica svake dokazne inicijative stranke.
9.1. Naime, slijedom takvog pristupa, bilo bi dostatno da stranka – bez obzira na pravni okvir spora – predloži izvođenje dokaza (primjerice vještačenja o vrijednosti predmeta), pa bi sud bio dužan održati raspravu, i to čak i u situaciji kada je unaprijed razvidno da rezultat tog dokaza ne može imati nikakav utjecaj na ishod postupka. Time bi se rasprava pretvorila iz instrumenta razjašnjenja spora u procesnu radnju koja se provodi zato što je predložena, a ne zato što je potrebna.
9.2. U konkretnom slučaju, imajući u vidu ustaljenu praksu Visokog upravnog suda, potvrđenu i od strane Ustavnog suda Republike Hrvatske (odluka broj U-III- 3083/2025 od 20. studenoga 2025.), prema kojoj se u situaciji vraćanja predmeta na ponovni postupak ne može govoriti o okončanom postupku niti o osnovi za dosuđivanje troškova, pitanje visine tih troškova – pa time i njihova procjenjivost – nije pravno odlučno za rješenje spora.
9.3. Slijedom toga, predloženo financijsko-knjigovodstveno vještačenje ne može doprinijeti razjašnjenju pravno odlučnih okolnosti. Prihvati li se, međutim, navedeno shvaćanje u njegovu najširem obliku, sud bi bio dužan održati raspravu isključivo radi toga da bi na njoj formalno utvrdio ono što je već bilo jasno i prije njezina održavanja – da predloženi dokaz nije potreban.
9.4. Takav tijek postupka, iako formalno uredan, teško se može smatrati svrhovitim. On pretpostavlja da sud najprije mora otvoriti raspravu kako bi potom odbio dokaz koji, po svojoj naravi, nije ni mogao utjecati na odluku, pa se postupak svodi na procesno razrađeno potvrđivanje već očite bespredmetnosti dokaznog prijedloga. U tom smislu, rasprava prestaje biti instrument razjašnjenja spora, a poprima obilježja procesne radnje čiji je ishod poznat prije njezina održavanja.
9.5. Stoga ovaj sudac drži da se navedeno shvaćanje može prihvatiti samo uz nužno ograničenje: prijedlog dokaza može implicirati potrebu za održavanjem rasprave jedino ako je usmjeren na utvrđenje spornih i pravno odlučnih činjenica. U suprotnom, upravni spor prerasta u postupak u kojem se procesne radnje provode radi sebe samih.
10. Kada stranka svoj podnesak nazove „prigovorom“ i „žalbom“ te se pritom poziva i na Zakon o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP) i na Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje: Odluka/22), pravna narav podneska ocjenjuje se prema njegovu sadržaju i kontekstu postupka. U ovom predmetu, iz konteksta proizlazi da se osporava upravo prvostupanjsko rješenje doneseno u skladu sa Odlukom/22, a o takvom pravnom lijeku odlučuje gradonačelnik sukladno članku 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka). Stoga Sud nalazi da je u osporenom rješenju odlučeno o prigovoru propisanom Odlukom, a navod o nejasnoći pravnog lijeka nije osnovan.
11. Navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer nije potpisano od strane gradonačelnika, sud ocjenjuje kao neosnovan.
11.1. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni element rješenja, ali zakonom nije propisana forma potpisa, niti se zahtijeva čitljivost slova, ispis imena i prezimena niti grafička identičnost s ranije deponiranim potpisnim uzorcima. Bitna funkcija potpisa jest identifikacija donositelja akta. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje jasno označava gradonačelnika Grada Zagreba kao donositelja akta, a potpis, iako grafički pojednostavljen, na aktu postoji. Gradonačelnik nije osporio da je akt donio niti je doveo u pitanje vlastiti identitet kao donositelja. U situaciji kada samo javnopravno tijelo koje je navodno potpisnik ne dovodi u pitanje autentičnost akta, ne postoji pravna sumnja koja bi opravdala provođenje dokaznog postupka. Dakle, nema procesne potrebe za provođenjem predloženih dokaza poput grafološkog vještačenja. Budući da tuženik ne osporava potpis niti postojanje volje gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja, sud prihvaća da je potpis na aktu izraz volje nadležnog donositelja u smislu članka 98. ZUP-a.
11.2. Slijedom navedenoga, sud odbija navod o nepostojanju vlastoručnog potpisa kao neosnovan, a dokazni prijedlog tužiteljice u tom pogledu odbija se kao nepotreban.
12. Prema članku 161. stavku 5. ZUP-a kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, ako nije drukčije propisano.
13. U primjeni navedene odredbe izraženo je stajalište Vrhovnog suda Republike Hrvatske prema kojem sukladno članku 161. stavku 5. ZUP-a postoji mogućnost naknade troškova nastalih zastupanjem po opunomoćeniku odvjetniku (presuda poslovni broj U-zpz 44/2016-8 od 14. srpnja 2021.), a koje je shvaćanje prihvaćeno u sudskoj praksi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (presuda poslovni broj Usž-4003/2021-2 od 10. veljače 2022.).
14. Prva pretpostavka da bi se na temelju članka 161. stavka 5. ZUP-a stranci uopće priznali troškovi upravnog postupka pokrenutog po službenoj dužnosti je to da je postupak okončan povoljno za stranku, a što ovisi o ishodu odluke o glavnoj upravnoj stvari.
15. U konkretnom slučaju postupak je pokrenut po službenoj dužnosti, ali nije okončan povoljno za stranku jer je poništeno prvostupanjsko rješenje i predmet je vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje.
16. U tim okolnostima kada upravni postupak još nije okončan i kada još uvijek nije poznato hoće li postupak okončati povoljno za stranku, očito nisu ispunjene pretpostavke za usvajanje zahtjeva za naknadu troškova upravnog postupka.
17. Kada drugostupanjsko upravno tijelo poništi prvostupanjsko rješenje i vrati predmet na ponovni postupak, upravni postupak pokrenut po službenoj dužnosti nije okončan povoljno za stranku u smislu članka 161. stavka 5. ZUP-a. Zato u toj fazi nema osnove za konačno odlučivanje o naknadi troškova upravnog postupka. Pitanje je li predmet procjenjiv ili neprocjenjiv postaje irelevantno ako postupak još nije okončan. O tome postoji ustaljena praksa Visokog upravnog suda (Usž-1310/2024-2 od 2. svibnja 2024., Usž-2064/2024-2 od 5. rujna 2024., Usž-3555/2024-2 od 1. travnja 2025., Usž-2389/2024-2 od 16. travnja 2025., Usž-734/2025-2 od 23. travnja 2025.), a Ustavni sud Republike Hrvatske je ocijenio da odluke upravnih sudova nisu arbitrarne, da su dostatno obrazložene i da su u skladu s ustaljenom praksom Visokog upravnog suda, pri čemu nije prihvaćen prigovor neujednačene sudske prakse jer jedna drukčije obrazložena presuda nije dovoljna za zaključak o dubokim i dugotrajnim razlikama u praksi (U-III-3083/2025 od 20. studenoga 2025.).
18. Dakle, stranka nema pravo na naknadu troška upravnog postupka pokrenutog po službenoj dužnosti u trenutku kada drugostupanjsko tijelo poništi prvostupanjsko rješenje i vrati predmet na ponovni postupak. Međutim, iako stranci nije bilo potrebno priznavati troškove postupka drugostupanjsko tijelo je stranci priznalo samo dio troška upravnog postupka, dok je ostatak odbilo. Sud nije mogao po službenoj dužnosti na štetu tužiteljice poništiti izreku osporenog rješenja u dijelu kojim je tužiteljici priznato pravo na naknadu troškova postupka, ali je mogao odbiti tužbeni zahtjev za poništenje drugostupanjskog rješenja u pobijanom dijelu, iz drugih razloga, a ne onih koji su navedeni u drugostupanjskom rješenju.
19. Slijedom navedenog, Sud je utvrdio da je osporavano rješenje u pobijanom dijelu zakonito.
20. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).
21. O troškovima upravnog spora odlučeno je primjenom članka 147. stavka 1. ZUS-a. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, ne postoji zakonska osnova za udovoljenje njezinu zahtjevu za naknadu troškova upravnog spora. Stoga je odlučeno kao u točki II. izreke presude.
U Zagrebu, 28. travnja 2026.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Karlo Novosel – elektroničkim putem
2. Grad Zagreb – elektroničkim putem
3. U spis
