REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Erazma Barčića 5

Poslovni broj: Us I-3/2026-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Mariji Renner Jakovljević, uz sudjelovanje zapisničarke Mirjane Jakić, u upravnom sporu tužitelja Grad Pula – Pola, Pula, Forum 1, OIB: 79517841355, protiv tuženika Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, Zagreb, Donje Svetice 38, OIB: 49508397045, radi poništenja rješenja, 23. travnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja radi poništenja rješenja tuženika Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, KLASA: UP/I-404-02/25-01/00115, URBROJ: 533-06-25-0005 od 14. studenog 2025., kao i radi poništenja Odluke o nepravilnosti NPOO.C3.1.R1.-I1.02.0108/IRR01, Središnje agencije za financiranje programa i projekata Europske unije u postupku utvrđivanja nepravilnosti, KLASA: 988-01/23-01/01, URBROJ: 358-13-25-83 od 21. kolovoza 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih, KLASA: UP/I-404-02/25-01/00115, URBROJ: 533-06-25-0005 od 14. studenog 2025., odbijen je kao neosnovan prigovor Grada Pule-Pola, zastupanog po gradonačelniku DJ (u nastavku teksta tužitelju) izjavljen na Odluku o nepravilnosti NPOO.C3.1.R1.-I1.02.0108/IRR01, KLASA: 988-01/23-01/01, URBROJ: 358-13-25-83, od 21. kolovoza 2025 u svezi s provedbom projekta „Izgradnja područnog dječjeg vrtića s "Sisplac" u Puli“, NPOO.C3.1.R1.-I1.02.0108, a kojom Odlukom je utvrđeno, da je ovdje tužitelj, kao naručitelj Dokumentacijom o nabavi (u nastavku teksta: DON) propisao kriterije za odabir gospodarskog subjekta suprotno odredbama članka 256. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" broj 120/16, 144/22; u nastavku teksta ZJN), odnosno da prilikom određivanja kriterij za odabir gospodarskog subjekta nije zahtijevao minimalne razine sposobnosti u odnosu na ovlaštenog voditelja radova građevinske struke, budući da je DON-om bilo propisano da za D G- voditelja radova građevinske struke zahtjeva kvalifikacija da se radi o osobi građevinske struke, dok je Zakonom o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje ("Narodne novine" broj 78/15, 118/18 i 110/19; u nastavku teksta: ZPDPUG) propisano, da posao voditelja radova mogu obavljati ne samo osobe građevinske struke, već i osobe arhitektonske, strojarske, elektrotehničke i geotehničke struke, odnosno geoinženjerske struke te da arhitektonska i građevinska struka obavljaju poslove vođenja građenja zgrade i izvođenja radova na zgradi koju su prema ZPDPUG-u ovlaštene projektirati i arhitektonska i građevinska struka. Istom odlukom utvrđena je nepravilnost broj 13 (Upotreba kriterija za isključenje gospodarskog subjekta, kriterija za odabir gospodarskog subjekta, uvjeta za izvršenje ugovora na način koji ima odvraćajući učinak na gospodarske subjekte ili nezakoniti kriteriji) sukladno Prilogu 1 Pravila o financijskim korekcijama, te je, uzimajući u obzir načelo razmjernosti, određena financijska korekcija od 2% prihvatljive vrijednosti ugovorenog iznosa nabave broj 1 "Izvođenje radova izgradnje dječjeg vrtića "Valmade" - Područni odjel "Sisplac".

2. Osporavajući zakonitost rješenja tuženika Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih KLASA: UP/I-404-02/25-01/00115, URBROJ: 533-06-25-0005 od 14. studenog 2025., tužitelj je pravovremeno podnio tužbu, koja je kod ovog suda zaprimljena 31. prosinca 2025. pod gore navedenim poslovnim brojem, a u kojoj je tužitelj, u bitnome naveo, da zaključci i utvrđenja navedena u osporavanom rješenju tuženika nisu pravilna, uslijed previše formalističkog pristupa, odnosno krivog tumačenja zakonskih akata i njihovih odredbi, zbog čega da je posljedično tome i pogrešno primijenjeno materijalno pravo. U svezi s tim tužitelj je istaknuo, da je za D propisana građevinska struka kako bi tužitelj kao naručitelj osigurao da u zadanim zakonskim okvirima dobije ponudu koja će rezultirati izvršenjem usluga sukladno pravilima struke te imajući u vidu da je arhitektonska struka prvenstveno ovlaštena za projektiranje i vođenje radova na zgradama i objektima koji imaju specifične funkcije i zahtjeve za oblik, funkciju i prostor, dok građevinska struka ima šira ovlaštenja za projektiranje i vođenje radova na različitim vrstama građevina, uključujući i zgrade, ali i druge građevinske objekte. Namjera tužitelja, kao naručitelja je bila osigurati da na predmetnom gradilištu, u procesu gradnje (prvenstveno onih radova na konstrukciji, a koje je ovlaštena projektirati građevinska struka – (temeljenje, armiranobetonske konstrukcije, zidanje… u fazi projektiranja izvršena je kontrola glavnog projekta konstrukcije od strane ovlaštenog revidenta), bude uključena i osoba građevinske struke, jer bi se na navedeni način osiguralo ,da stručnjaci rade unutar područja u kojem su osposobljen i zakonski priznati, dok bi se u slučaju da gospodarski subjekt nema na raspolaganju stručnjaka građevinske struke, onemogućilo kvalitetno izvršenje usluga.

3. Nadalje, tužitelj ističe, da je dodatno propisano da ponuditelj može u izvršenju ugovora angažirati veći broj stručnjaka, čime se ponuditelje nije spriječilo u angažmanu dodatnih struka ukoliko se smatraju potrebnim, te da je osigurao minimalnu razinu sposobnosti time što je propisao isključivo ono što mu je dano bez mogućnosti, odnosno ono što mu je dano kao mogućnost sukladno posebnim propisima, odnosno ZPDPUG. U tom kontekstu, tužitelj navodi, da čl. 25. st. 2. ZPDPUG-a, propisuje, da za voditelja radova može se imenovati osoba, dakle zakonodavac ne koristi kongentnu (imperativnu) zakonsku odredbu „mora“, već dispozitivnu zakonsku normu „može“, koja omogućuje da se nešto ne učini sukladno volji i u granicama subjekta zakonske norme, odnosno drugim riječima tužitelj navodi kako nije postupio protivno zakonskoj odredbi, nego je koristio mogućnost koja se u tom trenutku i ranije navedenih razloga činila logičnim te životno i pravno opravdanim, bez ikakve namjere ograničavanja mogućnosti te pravila jednakog postupanja i tržišnog natjecanja.

4. Stoga tužitelj tvrdi da se tužitelj u potpunosti pridržavao odredbi čl. 24. i 35. ZPDPUG-a, pa je u tužbenom zahtjevu predložio da se poništi osporavano rješenje tuženika od 14. studenoga 2025. i Odluka Središnje agencije za financiranje i ugovaranje od 21. kolovoza 2025., sve uz nadoknadu troškova upravnog spora.

5. Tuženik je u odgovoru na tužbu zaprimljenim kod ovog Suda 13. veljače 2026. u bitnome naveo, kako u cijelosti ostaje kod svih navoda iznesenih u obrazloženju osporavanog rješenja te je odgovarajući na tužbene navode tužitelja, što će u nastavku presude biti detaljnije obrazloženo, predložio, da se odbije tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

6. U ovom upravnom sporu 16. travnja 2026. održano je ročište za raspravu u prisutnosti tužitelja i opunomoćenice tuženika, čime je strankama u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 36/24; u nastavku teksta ZUS) data mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima te činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje ovog upravnog spora.

7. Na istom ročištu za raspravu stranke su u cijelosti ostale kod svih svojih navoda iznesenih u tijeku upravnog spora, nakon čega je izveden dokaz uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog spora, kao i u onu koja prileži spisu predmeta upravnog postupka te je rasprava zaključena.

8. Uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog spora, kao i u onu koja prileži spisu predmeta upravnog postupka, utvrđeno je, da je tužitelj kao naručitelj sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru Poziva na dodjelu bespovratnih sredstava Izgradnja, dogradnja, rekonstrukcije i opremanje predškolskih ustanova, drugi poziv (referentni broj NPOO.C3.1.R1.-I1.2) financiranog iz Nacionalnog plana oporavka i otpornosti 2021. do 2026. (u nastavku teksta NPOO) komponente C3, Obrazovanje, znanosti istraživanje, podkomponentu C3.1., reforma obrazovnog sustava.

9. Utvrđeno je, da je na objavljeni poziv tužitelj prijavio projektni prijedlog „Izgradnja područnog dječjeg vrtića "Sisplac" u Puli, gore navedenog referentnog broja NPOO, da je tuženik kao nadležno tijelo u postupku odabira projekta, u okviru Poziva nakon provedenog natječajnog postupka i odabira projekta donio Odluku o izmjenama i dopunama odluka o financiranju od 19. prosinca 2024., između ostalog i projektnog prijedloga „Izgradnja područnog dječjeg vrtića s "Sisplac" u Puli“, u maksimalnom iznosu prihvatljivih troškova 1.137.171,00 €, od kojih bespovratna sredstva iznose 1.137. 171,00 €, a međusobna prava i obveze definirane su Ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava sklopljenim 30. siječnja 2025. između tuženika kao nadležnog tijela, Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije (u nastavku teksta: SAFU) kao Provedbenog tijela nadležnog za komponentu C3.1. Reforma obrazovnog sustava NPOO i korisnika, odnosno ovdje naručitelja i tužitelja Grada Pule.

10. Utvrđeno je, da je ovdje osporavano rješenje tuženika doneseno, povodom prigovora tužitelja izjavljenog na Odluku o utvrđenoj nepravilnosti od 21. kolovoza 2025., a nakon provedenog postupka utvrđivanja nepravilnosti prilikom provjere prihvatljivosti troškova provedene javne nabave u okviru Poziva na dodjelu bespovratnih sredstava Izgradnje, dogradnje, rekonstrukcije i opremanje predškolskih ustanova, drugi poziv te su tuženik u svojstvu Nadzornog tijela i SAFU u svojstvu Provedbenog tijela, činjenično stanje u postupku utvrdili temeljem dostupne dokumentacije i tužiteljevih pojašnjenja, koja su dostavljena u postupku u okviru provjere koju obavlja SAFU.

11. Naime, uvidom u cjelokupni spis predmeta upravnog postupka, kao i u spis predmeta upravnog spora, utvrđeno je, kako je tuženik utvrdio, da je tužitelj propisivanjem uvjeta navedenim u DON-u, prema kojem stručnjak koji obavlja poslove voditelja radova mora biti isključivo građevinske struke, a ne i arhitektonske, povrijedio načelo razmjernosti jednakog tretmana gospodarskih subjekata iz članka 4. članka 256. stavak 6. Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine" broj 120/16 i 14/22; u nastavku teksta: ZJN). Naime, prema članku 4. stavku 1. ZJN-a naručitelj, odnosno ovdje tužitelj je obvezan u odnosu na sve gospodarske subjekte poštivati načelo slobode kretanja robe, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz tog proizlaze, kao što su načelo tržišnog natjecanja, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, načelo transparentnosti i da sukladno odredbi članka 256. stavak 3. i 4. ZJN-a, prilikom određivanja kriterija za odabir iz stavka 1. istog članka, javni naručitelj smije zahtijevati samo minimalne razine sposobnosti koje osiguravaju da će gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor o javnoj nabavi te svi uvjeti sposobnosti moraju biti vezani uz predmet nabave i razmjeni predmet nabave, odnosno grupi predmeta nabave, ako je predmet podijeljen na grupe, a sve sukladno odredbi članka 256. stavka 5. ZJN-a, u svezi člankom 256. stavak 3. i 4. ZJN-a i članka 256. stavak 1. ZJN-a.

12. Tuženik je utvrdio da uvjet postavljen u DON-u tužitelja, prema kojem stručnjak koji obavlja poslove voditelja radova mora biti isključivo građevinske struke, a ne i arhitektonske, nije predstavljao minimalnu razinu sposobnosti u smislu ZPDPUG-a, jer je člankom 25. stavka 2. ZPDPUG-a, propisano, da se za voditelja radova može imenovati osoba koja je završila preddiplomski sveučilišni studij i stekla akademski naziv sveučilišni prvostupnik, inženjer odgovarajuće struke ili stručni studij stekla stručni naziv stručni prvostupnik, inženjer odgovarajuće struke koji je tijekom cijelog svog studija stekao najmanje 180 ECTS bodova, odnosno koja je na drugi način propisan posebnim propisom stekla odgovarajući stupanj obrazovanja odgovarajuće struke i ima položen stručni ispit ili je upisana u Imenik voditelja radova Komore, u skladu sa Zakonom kojim se uređuje udruživanje u Komoru.

13. Nastavno, tuženik je utvrdio, kako minimalna razina sposobnosti u konkretnom predmetu nabave nije obuhvaćala sve navedene struke, već je razmjerno naravi radova, mogla uključivati arhitektonsku i građevinsku struku, jer se predmet nabave odnosi na izgradnju zgrade dječjeg vrtića, pri čemu radovi obuhvaćaju tipične građevinske i obrtničke radove (pripremne, zemljane, betonske i armirano betonske, zidarske i slično), a za vođenje takvih radova ovlaštene su arhitektonska i građevinska struka. Navedeno proizlazi iz članka 54. stavak 3. ZPDPUG-a i članku 48. stavak 4. Statuta Hrvatske komore arhitekata ("Narodne novine" broj 15/21).

14. Dakle, tuženik je utvrdio, da prilikom određivanja kriterija za odabir gospodarskog subjekta, tužitelj nije zahtijevao minimalne razine sposobnosti u odnosu na ovlaštenog voditelja radova građevinske struke, budući da je DON-om bilo propisano da se za Stručnjaka G voditelja radova građevinske struke, zahtjeva kvalifikacije da se radi o osobi građevinske struke, dok je ZPDPUG-om propisano da posao voditelja radova mogu obavljati ne samo osobe građevinske struke, već i osobe arhitektonske, strojarske, elektrotehničke i geotehničke struke, odnosno geoinženjerske struke te da arhitektonska i građevinska struka obavljaju poslove vođenja građenja zgrade i izvođenja radova na zgradi koje su prema ZPDPUG-u ovlaštene projektirati i arhitektonska i građevinska struka, slijedom čega je utvrđena nepravilnost broj 13,Uuporaba kriterija za isključenje gospodarskog subjekta, kriterija za odabir gospodarskog subjekta, uvjeta za izvršenje ugovora (na način koji ima odvraćajući učinak na gospodarske subjekte ili nezakonit kriteriji), sukladno Prilogu 1 Pravila o financijskim korekcijama te uzimajući u obzir načelo razmjernosti određena je financijska korekcija od 2% prihvatljive vrijednosti ugovorenog iznosa Nabave broj 1, „Izvođenje radova izgradnje dječjeg vrtića "Valmade" Područni odjel "Sisplac" pa je osporavanim rješenjem tuženika odbijen kao neosnovan prigovor tužitelja izjavljen na Odluku o nepravilnosti NPOO.C3.1.R1.-I1.02.0108/IRR001 od 21. kolovoza 2025., koja je predmet ocjene zakonitosti u ovom upravnom sporu.

15. Nakon razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, ovaj sud je utvrdio, da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

16. Na navode tužitelja iz tužbe kojima ističe da je intencija propisivanja stručnjaka građevinske struke za voditelja radova bila ta, da se na gradilištu osigura stručnjak unutar područja u kojem je osposobljen i zakonski priznat, kao i da propisanim nominiranjem stručnjaka građevinske struke ničim nije isključio i dodatno nominiranje i angažman stručnjaka arhitektonske struke i da navedeno nije spriječilo ponuditelja da u izvršenju ugovora angažira i dodatne stručnjake te kako ovakvim postupanjem nije postavio restriktivan uvjet, ukazuje se tužitelju, da propisivanje najmanje jednog stručnjaka građevinske struke u svojstvu voditelja radova znači, kako je isto postavljeno kao uvjet kojem su ponuditelji morali udovoljiti te svi ponuditelji su bili dužni minimalno ponuditi jednog stručnjaka građevinske struke kao voditelja radova, a koji uvjet ne predstavlja minimalnu razinu sposobnosti, budući da sukladno članku 54. ZPDPUG-a, građevinska i arhitektonska struka obavljaju poslove vođenja građenja zgrade i izvođenja radova na zgradi koje su ovlaštene projektirati arhitektonska i građevinska struka. Dakle, postavljeni minimalni uvjet je trebao biti propisan šire, na način da uključuje arhitektonsku struku, odnosno tužitelj je postavljeni uvjet voditelja radova trebao propisati na način da su obuhvaćene sve navedene struke, a što tužitelj nije učinio, čime nije zahtijevao samo minimalne razine sposobnosti, već je propisao stroži uvjet i time neopravdano ograničio tržišno natjecanje na način da je otežao podnošenje ponuda onim gospodarskim subjektima koji potencijalno raspolažu samo stručnjacima arhitektonske struke, jer bi isti radi ispunjenja predmetnog uvjeta sposobnosti trebali angažirati voditelje radova građevinske struke ili se osloniti na sposobnost drugog gospodarskog subjekta koji raspolaže voditeljem radova građevinske struke, unatoč činjenici da su predmetne radove ovlašteni voditi stručnjaci arhitektonske struke.

17. Stoga, po mišljenju ovog Suda, kao i tuženika, izostavljanjem propisivanja stručnjaka arhitektonske struke, a uzimajući u obzir predmet nabave, odnosno vrstu radova koja se izvodi, predstavlja restriktivan uvjet, odnosno ne predstavlja minimalnu razinu sposobnosti, dok upravo iz odredbe članka 25. stavka 2. ZPDPUG- a i članka 54. stavak 3. ZPDPUG-a te članka 48. stavak 4. Statuta, proizlazi, da posao voditelja radova mogu obavljati ne samo osobe građevinske struke, već i osobe arhitektonske, strojarske, elektrotehničke i geotehničke struke, odnosno geoinženjerske struke te da arhitektonska i građevinska struka obavljaju poslove vođenja građenja zgrade i izvođenje radova na zgradi, koje su prema ZPDPUG-u ovlaštene projektirati i arhitektonska i građevinska struka pa propisivanjem da stručnjak koji obavlja poslove voditelja radova bude samo građevinske struke, uzimajući u obzir predmet nabave, odnosno vrstu radova koji se izvode, predstavlja restriktivni uvjet, odnosno ne predstavlja minimalnu razinu sposobnosti te bi minimalno trebalo biti omogućeno da predmetni stručnjak bude građevinske ili arhitektonske struke.

18. Time je tužitelj postupio i protivno članku 256. st. 3. ZJN-a, kojim je propisano propisano da javni naručitelj smije zahtijevati minimalne razine sposobnosti, vezane uz predmet nabave i razmjerne predmetom nabave, a koje osiguravaju da će gospodarski subjekt biti sposoban izvršiti ugovor o javnoj nabavi.

19. Naposljetku, na navode tužitelja iz tužbe koji se odnose na previše formalistički pristup tuženika glede tumačenja gore citiranih odredba Zakona, ukazuje se tužitelju, kako je tuženik pravilno zaključio da se propisivanjem užeg uvjeta isključivo građevinske struke ograničilo tržišno natjecanje, čime su ostvareni elementi nepravilnosti iz točke 13. Priloga 1 Pravila o financijskim korekcijama koje čine Prilog III. Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava te je dodatno utvrđena financijska korekcija u iznosu od 2% prihvatljive vrijednosti ugovorenog iznosa nabave donesena sukladno načelu razmjernosti, jer se restriktivni uvjet odnosio samo na propisivanje potrebne struke, a ne na gospodarski subjekt te da je u postupku za primjenu dovoljan broj valjanih ponuda.

20. Stoga je suprotno navodima tužitelja iz tužbe, činjenično stanje u postupku koji je prethodio upravnom sporu potpuno i pravilno utvrđeno, a na takvo činjenično stanje pravilno je primijenjeno i materijalno pravo.

21. Slijedom navedenog, na temelju članka 116. stavak 1. ZUS-a odlučeno je kao u izreci ove presude.

U Rijeci 23. travnja 2026.

S u t k i n j a

Marija Renner Jakovljević

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude.

DNA:

- tužitelju Gradu Puli-Pola, Forum 1

- tuženiku Ministarstvu znanosti, obrazovanja i mladih, Zagreb, Donje Svetice 38 i opunomoćeniku tuženika Županijskom državnom odvjetništvu u Rijeci, Ul. E. Barčića