REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Z 5

Poslovni broj: Us I-2432/2025-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu koji su pokrenuli tužitelji 1. ZĆ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), 2. JĆ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), oboje iz [adresa], koje zastupaju opunomoćenici odvjetnici u Odvjetničkom društvu Čohilj i partneri d.o.o. (OIB: 78955904634), u Puli, Dalmatinova 4, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Samostalnog sektora za drugostupanjski postupak (OIB: 53969486500), Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, radi šutnje uprave - prethodno odobrenje skrbniku, 23. travnja 2026.,

r i j e š i o  j e

I. Upravni spor se obustavlja.

II. Nalaže se tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike da tužiteljima ZĆ i JĆ nadoknadi troškove ovog upravnog spora u ukupnom iznosu od 275,00 (dvjesto sedamdeset pet) eura, PDV uključen, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovog upravnog spora, dok se u preostalom dijelu odbija zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

Obrazloženje

1. Tužba tužitelja podnesena je 3. prosinca 2025. zbog šutnje uprave, tj. zbog propuštanja tuženika da u propisanom roku odluči o žalbi tužitelja izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja u predmetnoj upravnoj stvari. Tužitelji su tijekom spora zatražili naknadu troškova spora u ukupnom iznosu od 2.924,20 eura (PDV uključen).

2. Tuženik je uz odgovor na tužbu dostavio drugostupanjsko rješenje, KLASA: UP/II-552-02/25-06/13, URBROJ: 524-11-01/1-26-5 od 29. siječnja 2026. godine. Potonjim je rješenjem poništeno prvostupanjsko rješenje, uz vraćanje predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

3. Tuženik je donošenjem rješenja od 29. siječnja 2026. u tijeku spora postupio prema tužbenom zahtjevu. Tužitelji su žalbu predali 22. srpnja 2025. godine. Do donošenja tuženikova rješenja od 29. siječnja 2026. došlo je, dakle, nakon proteka 60- dnevnog roka propisanog člankom 121. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21). Tužba je, pak, podnesena po proteku dilatornog roka propisanog člankom 40. stavkom 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26, u nastavku teksta: ZUS). Tužitelji nisu dostavili izjašnjenje na koje ih je Sud pozvao na temelju članka 100. ZUS-a. Provjerom u sudskoj pisarnici ovog Suda utvrđeno je da tužitelji nisu podnijeli tužbu radi ocjene zakonitosti tuženika od 29. siječnja 2026. godine.

4. Sud je, stoga, na temelju članka 103. stavka 1. i članka 106. stavka 1. točke ZUS-a, odlučio kao u točki I. izreke ovog rješenja.

5. Tužitelji su, dakle, uspjeli u sporu, te im pripada naknada troškova spora koji se sastoje u opravdanim izdacima učinjenima tijekom ili u povodu spora (članci 144. i 147. ZUS-a). Međutim, stajalište je Suda da pri dosuđenju naknade troškova tužiteljima na teret tuženika u okolnostima konkretnog predmeta nema mjesta mehaničkoj primjeni Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23 i 107/25, u nastavku teksta: Tarifa), prema kojoj bi tužiteljima pripala naknada troška sastava tužbe u iznosu od 1.100,00 eura (uvećano za PDV), primjenom tarifnih brojeva 27., 40., 46. i 54. Tarife.

5.1. Posebnost odlučivanja o naknadi troška prema okolnostima konkretnog predmeta proizlazi iz stajališta Europskog suda za ljudska prava (u nastavku teksta: ESLJP), primjerice u predmetima Zubac protiv Hrvatske (zahtjev br. 40160/12 od 5. travnja 2018.), Dragan Kovačević protiv Hrvatske (zahtjev br. 49281/15 od 12. svibnja 2022.), i dr., kao i Ustavnog suda Republike Hrvatske (primjerice, odluke u predmetima broj U-I-2753/2012, U-III-2086/2018 i dr.). Prema tim stajalištima, troškove postupka treba pažljivo odmjeriti, uzevši u obzir pravne i sve druge okolnosti svakog pojedinog slučaja. Dakle, iz prakse navedenih sudova proizlazi da ni propis (zakon) ni ustaljena sudska praksa nisu, sami po sebi, dovoljan razlog za određenu odluku, nego svaki slučaj valja promatrati u kontekstu posebnih okolnosti svakog predmeta, kao i vrste postupka o kojemu je riječ, uzevši u obzir, između ostaloga, složenost predmeta. Pritom se svi interesi trebaju respektirati (pojedinačni i opći), prije svega pravo stranke na pristup sudu (pitanje ograničava li odluka o troškovima spora to pravo), ali nije bez utjecaja i potreba zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova, kao svojevrsne ravnoteže interesa, jer ni država ne raspolaže neograničenim resursima (npr. presuda Klauz protiv Hrvatske, zahtjev br. 28963/10 od 18. srpnja 2013.).

5.2. S obzirom na to da se odluka o glavnoj stvari odnosi na šutnju uprave, tužba u ovome predmetu sadržajno predstavlja samo požurnicu, dakle potpuno jednostavnu i tipiziranu radnju, koju može sastaviti i neuka stranka samostalno (što one često i čine) ili stranka može pristupiti sudu radi davanja tužbe na zapisnik. Mogućnost da stranka ne uspije u ovakvom sporu zbog propuštanja tuženika svodi se na "rizik" nepravodobnog (prijevremenog) podnošenja tužbe u smislu odredbe članka 40. stavak 2. ZUS-a, te je, uz tu jednostavnu pretpostavku, uspjeh stranke jedini mogući ishod spora. Dakle, u ovome predmetu, budući da je tužitelj tužbu podnio pravodobno, a tuženik nije pravodobno odlučio o zahtjevu (što je tužitelju poznato), tužitelj je mogao samo uspjeti u sporu. Stoga je suštinska narav tužbe u ovakvom sporu samo ubrzanje rada tuženika. Takva tužba neusporedivo je jednostavnija od tužbe u upravnom sporu pokrenutom radi ocjene zakonitosti upravnog akta, iako prema važećoj Tarifi u odnosu na obje radnje tužitelju pripada jednak iznos nagrade. Sud ovime ne dovodi u pitanje pravilo svaki podnositelj (urednog i dopuštenog) zahtjeva ima pravo da se o njegovom zahtjevu odluči u propisanom roku, niti dovodi u pitanje važnost troškova pravnog zastupanja stranke za pravičnost postupka i za ostvarivanje prava na pristup sudu.

5.3. Pravne norme ne treba, dakle, tumačiti na način koji bi doveo do zaključka da pravni poredak razumijeva i prihvaća očito nerazumne, čak i apsurdne ishode njihove primjene (pojam apsurdnoga u tom se kontekstu koristi u praksi europskih sudova). Zadaća je sudova da to spriječe, ne dovodeći u pitanje samu bit prava na pristup sudu. Pri odlučivanju o pravu na naknadu troškova spora, kao elementu prava na pristup sudu, riječ je o pravu stranke u sudskom postupku, a ne o pravu opunomoćenika stranke.

5.4. Sud nije utvrdio da je tužitelj u ovome predmetu zlouporabio prava koja mu pripadaju u sporu (članak 147. stavak 8. ZUS-a), niti je tuženik iznio takvu argumentaciju, ali zatraženi iznos naknade troška sastava tužbe Sud smatra neprimjerenim stvarnom karakteru poduzete radnje odnosno tužbe.

5.5. Pritom je na umu potrebno imati i da načelo nadređenosti prava Europske unije "nameće nacionalnom sucu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredaba prava Unije obvezu da, ako nacionalni propis ne može protumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, osigura puni učinak zahtjevâ tog prava u sporu koji je pred njim pokrenut, prema potrebi izuzimajući po službenoj dužnosti iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu, čak i naknadni, koji su protivni izravno primjenjivoj odredbi prava Unije, pri čemu ne mora tražiti ni čekati prethodno ukidanje tog nacionalnog propisa ili te prakse kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C- 430/21, EU:C:2022:99, t. 53. i navedena sudska praksa)" – kako to proizlazi, između ostalih, iz presude Suda Europske unije (dalje: SEU) od 25. siječnja 2024. u povodu zahtjeva za prethodnu odluku i u provedbi presude SEU od 23. studenoga 2017., CHEZ Elektro Bulgaria i FrontEx International (C-427/16 i C-428/16, EU:C:2017:890, u predmetu C-438/22, na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU), koji je uputio Sofijski rajonen sad (Općinski sud u Sofiji, Bugarska) – u nastavku teksta: presuda SEU. Kontekst presude SEU primjenjiv je i u ovome predmetu, u odnosu na Tbr. 27 Tarife, kod sporova vezanih uz šutnju uprave. Cijena usluge odvjetnika kao opunomoćenika u Republici Hrvatskoj, koja je utvrđena Tarifom i odnosi se na sve sudionike na tržištu (odredba članka 37. stavka 1. Zakona o odvjetništvu, "Narodne novine", broj 9/94, 117/08, 50/09, 75/09, 18/11, 126/21 i 98/25), ne može se smatrati stvarnom tržišnom cijenom. Upravo je dogovor svih sudionika na tržištu o cijenama usluga, koji predstavlja ozbiljno narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 101. stavka 1. UFEU-a, prepreka primjeni stvarnih tržišnih cijena (točka 60. presude SEU). Naime u Republici Hrvatskoj sudovi izravno primjenjuju Tarifu, koju donosi Hrvatska odvjetnička komora uz suglasnost ministra pravosuđa (članak 18. Zakona o odvjetništvu), kao mjerodavan kriterij za utvrđivanje visine troškova odvjetničkog zastupanja. Istodobno, ZUS, u odredbi članka 144. stavka 3. propisuje da se vrijednost predmeta spora beziznimno smatra neprocjenjivom, što je u opreci s Tbr. 27. točkom 1. podstavkom 1.Tarife. Upravni sudovi, dakle, dosljedno ne primjenjuju navedeni Tbr. 27. točku 1. podstavak 1. Tarife, budući da je on suprotan odredbi ZUS-a. Nema, stoga, osnove da sudovi mehanički primjenjuju Tarifu ni kada je njezina primjena u konkretnom slučaju protivna europskom pravu.

5.6. U točki 2. izreke presude SEU navedeno je: "Članak 101. stavak 1. UFEUa, u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU-a, treba tumačiti na način da nacionalni propis koji, s jedne strane, ne omogućava odvjetniku i njegovoj stranci da naknadu dogovore u iznosu nižem od najnižeg dopuštenog iznosa određenog pravilnikom profesionalnog udruženja odvjetnika (…) i, s druge strane, ne omogućava sudu da naloži naknadu nagrade za rad u iznosu nižem od tog najnižeg dopuštenog iznosa, treba smatrati ograničenjem tržišnog natjecanja „s obzirom na cilj” u smislu tog članka 101. stavka 1. U slučaju takvog ograničenja, kako bi se predmetno postupanje izuzelo iz zabrane sporazuma i djelovanja koji ograničavaju tržišno natjecanje iz članka 101. stavka 1. UFEU-a, ne može se pozvati na legitimne ciljeve koji se navodno nastoje postići navedenim nacionalnim propisom".

5.7. U kontekstu legitimnog cilja - osiguranja pružanja kvalitetnih usluga pravnog zastupanja stranke radi ostvarivanja njezina prava na pristup sudu, opravdano je, razumno i utemeljeno propisani iznos nagrade odvjetniku iz Tar. 27. kod predmeta šutnje uprave dovesti i u korelaciju s javno objavljenim podacima o prosječnoj mjesečnoj isplaćenoj neto plaći po zaposlenome u pravnim osobama Republike Hrvatske za rujan 2025. (objava od 20. studenoga 2025.), Državnog zavoda za statistiku, koja je iznosila 1.456,00 eura.

5.8. K tomu, iznos od 1.000,00 eura (500 bodova), usporedbe radi, priznaje se odvjetniku za sastav tužbe u parničnom postupku u kojem je vrijednost predmeta spora od 33.181,01 do 66.361,00 eura, a u kaznenom postupku odvjetniku za zastupanje na raspravi za kaznena djela za koja je predviđena kazna dugotrajnog zatvora (dakle, za najteža kaznena djela).

5.9. Zbog toga ovdje ima mjesta i sadašnjoj postupnoj promjeni upravnosudske prakse do koje dolazi vezano uz naknadu troškova upravnog spora pokrenutog zbog šutnje uprave, kako kod donošenja presude kojom se nalaže prekid šutnje uprave, tako i pri obustavi spora kada tuženik donošenjem rješenja prekine šutnju uprave i na taj način postupi prema tužbenom zahtjevu (npr. rješenje Upravnog suda u Osijeku, posl. br. Us I-897/2025-5 od 15. siječnja 2026.).

5.10. Slijedom dosad iznesenog u okviru točke 5. ovog obrazloženja, Sud nagradu propisanu Tarifom u kontekstu sporova pokrenutih zbog šutnje uprave te u okolnostima konkretnog slučaja ocjenjuje nerazumno visokom i nerazmjernom. Ta nagrada izrazito prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva i za zbiljsko ostvarivanje prava tužitelja na pristup sudu. Sud ocjenjuje da je opravdano, razumno i razmjerno za sastav tužbe u ovome sporu priznati iznos od 100 bodova, uz uvećanje za više tužitelja na 110 bodova (220,00 eura), što uvećano za PDV ukupno iznosi 275,00 eura. Iznos od 100 bodova korespondira s radnjama usporedive složenosti propisanih Tarifom (Tbr. 4. stavak 1. podstavak 7.; Tbr. 7. stavak 1. podstavak 4; Tbr. 7. stavak 5.; Tbr. 32. stavak 2.). To posebice vrijedi za Tbr. 45. stavak 1. točku 1. Tarife, kojom je propisano da u neprocjenjivim predmetima koji nisu predviđeni tarifnim odredbama Tarife (npr. tužbe na utvrđenje), a niti se vrijednost predmeta spora može na drugi način utvrditi, odvjetnik ima pravo za svaku poduzetu radnju na nagradu u postupku pred općinskim sudom i tijelima iste razine u visini 100 bodova.

5.11. Izneseno u podtočkama 5.8. i 5.10. ovog obrazloženja ukazuje na to da, u situaciji u kojoj očito postoje opravdani razlozi za odstupanje od mehaničke primjene Tarife, iznos priznate naknade troškova tužitelju Sud nije odredio proizvoljno, arbitrarno, nerazumno, niti nerazmjerno, nego sveobuhvatnom usporedbom s nagradama koje su odvjetnicima kao opunomoćenicima / punomoćnicima stranaka priznate za radnje koje nedvojbeno nisu manje složenosti te ne zahtijevaju manje znanja i profesionalnog angažmana nego što zahtijeva sastav tužbe zbog šutnje uprave u upravnome sporu (dapače). U tom pogledu razumne ni logičke osnove ne može imati ni eventualno stajalište da odluka Suda u ovom slučaju generalno omalovažava rad odvjetnika.

5.12. Dosuđenom naknadom troška sastava tužbe nije dovedena u pitanje sama bit prava tužitelja na pristup sudu.

5.13. Uzgred, da je drugostupanjsko rješenje u predmetnoj upravnoj stvari bilo nepovoljno za tužitelje, a da tužitelji potom nisu proširili tužbeni zahtjev u upravnom sporu i na ocjenu zakonitosti tog rješenja, pri obustavi spora bi zbog zlouporabe prava bio odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora (npr. Visoki upravni sud Republike Hrvatske, posl. br. Usž-4481/2025-2 od 5. ožujka 2026.).

5.14. Nije prihvaćen dio troškovnika tužitelja koji se tiče zastupanja na ročištu za raspravu (koja nije održana), niti troškova vezanih uz upravni postupak. Naime, troškovi upravnog postupka ne mogu činiti dio troškovnika upravnog spora, kao zasebnog pravnog postupka različite vrste. Zahtjev za naknadu troškova upravnog postupka podnosi se u upravnom postupku, a upravni sud može ocjenjivati zakonitost odluke javnopravnog tijela o zahtjevu za naknadu troškova upravnog postupka, ili zakonitost s time povezane šutnje uprave, ali upravni sud ne može troškove upravnog postupka dosuditi kao dio troškova upravnog spora.

5.15. Stoga je odlučeno kao u točki II. izreke rješenja.

U Rijeci 23. travnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja. Žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja (čl. 128. st. 3. ZUS-a).

Dostaviti:

- Odvjetniku Bruni Čohilju, Pula, Dalmatinova 4

- Ministarstvu rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Samostalnom sektoru za drugostupanjski postupak, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78