REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] Ž 5

Poslovni broj: Us I-1852/2025-16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu koji je pokrenuo tužitelj N.J. - Baška d.o.o. (OIB: 77627295640), Dugo Selo, Šaškovečka ulica 4, kojeg zastupa opunomoćenik Domagoj Miličević (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Požegi, Sv. Florijana 8/II, protiv tuženika Državnog inspektorata (OIB: 33706439962), Područnog ureda Rijeka, Službe za nadzor radnih odnosa, u Rijeci, Lošinjska 16, kojeg zastupa službena osoba ŽN, radi inspekcijskog nadzora radnih odnosa, 22. travnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe za nadzor radnih odnosa, KLASA: UP/I-116-02/25- 01/323, URBROJ: 443-02-02-10-25-3 od 27. kolovoza 2025., te radi naknade troškova ovoga upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-116-02/25-01/323, URBROJ: 443-02-02- 10-25-3 od 27. kolovoza 2025., naloženo je tužitelju, u svojstvu poslodavca, da za dvije radnice (čiji su osobni podaci navedeni u izreci rješenja), državljanke Bosne i Hercegovine odnosno Sjeverne Makedonije, podnese Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje prijavu na obvezno mirovinsko osiguranje, počevši od 15. kolovoza 2025., te je naloženo tužitelju da u korist Državnog proračuna za svakog neprijavljenog radnika uplati iznos od 2.650,00 eura, uz ostale prateće odluke. Rješenje je doneseno slijedom inspekcijskog nadzora provedenog 20. kolovoza 2025. godine.

2. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tuženik je u odnosu na državljanke trećih zemalja nezakonito primijenio odredbu članka 3. stavka 2. točke 1. (umjesto točke 4.) Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, propustio je primijeniti relevantne odredbe Zakona o strancima, te je propustio utvrditi odlučnu činjenicu - je li za navedene dvije strane državljanke od strane poslodavca prethodno podnesen zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad, odnosno je li postupak izdavanja takve dozvole bio u tijeku. Iz spisa predmeta ne vidi se da bi spomenute radnice, ispitane u svojstvu svjedoka, hrvatski jezik poznavale u dovoljnoj mjeri za razumijevanje pravnog značenja svojih izjava, što je i razlog za obnovu postupka. Činjenični opis konkretnog događaja ne odražava stvarnu narav angažmana stranih državljanki, a u tom je razdoblju tužitelj bio u fazi pripreme zakonitog zapošljavanja. Predmetno stanje stvari tipično pripada području primjene Zakona o strancima, a ne primarnoj sferi djelovanja Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada. Zakonom o strancima zakonodavac je već predvidio cjelovit i strogo uređen sankcijski režim. Tužitelj je ovdje već postupio prema rješenju donesenom u režimu Zakona o strancima, pa je ta povreda propisa „konzumirana“, te u pogledu sankcioniranja nije bilo mjesta dodatnoj, paralelnoj primjeni Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada. Obveza prijave na obvezno mirovinsko osiguranje najkasnije prije početka rada pretpostavlja zakonit radni odnos, te ne može biti primijenjena na državljane trećih zemalja koji u relevantnom trenutku još nisu imali dozvolu za boravak i rad. Zapisnici o inspekcijskom nadzoru sastavljeni su u okolnostima koje dovode u pitanje ispunjenost osnovnih procesnih jamstava iz Zakona o općem upravnom postupku. U slučaju bilo kakve dvojbe o stvarnom sadržaju i razumijevanju danih izjava, ta se dvojba ne može jednostrano i automatski rješavati na štetu tužitelja. U svjetlu ustavnog načela razmjernosti, svrha Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada ne nalaže, niti dopušta automatsku i kumulativnu primjenu najstrožih financijskih mjera u situaciji u kojoj je nezakonitost već sankcionirana u posebnom režimu Zakona o strancima. Tužitelj predlaže poništiti osporavano rješenje tuženika. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 4.062,50 eura (PDV uključen).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Spomenute strankinje pri inspekcijskom su nadzoru zatečene na radu u poslovnim prostorijama tužitelja (restoran Baška u Baški, Emila Geistlicha 2) u obavljanju poslova guljenja luka u kuhinji, odnosno čišćenja i pranja radne površine u kuhinji, što je utvrđeno neposrednim opažanjem više inspektorice rada. Pored toga, u upravnom su postupku izvedeni dokazi uvidom u službene evidencije Ministarstva unutarnjih poslova i Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, očitovanjem odgovorne osobe tužitelja, te saslušanjem zatečenih radnica u svojstvu svjedokinja. Pri tome je utvrđeno da su navedene radnice u korist i za račun tužitelja počele raditi 15. kolovoza 2025. na poslovima pomoćne radnice u kuhinji. Tužitelj se pogrešno poziva na netočno pravno kvalificiranje predmetne situacije. Naime, ako se neprijavljeni rad u užem smislu manifestira u različitim pojavnim oblicima utvrđenim odredbama članka 3. stavka 2. točaka 1. - 4. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, upravne mjere iz članka 7. toga Zakona odnose se na slučajeve obavljanja rada koji s obzirom na narav i vrstu rada i ovlasti poslodavca ima obilježja radnog odnosa, ali se obavlja bez prijave radnika na obvezno mirovinsko osiguranje. Tako, primjerice, nema mjesta upravnoj mjeri iz članka 7. navedenog Zakona ako poslodavac s radnikom nije sklopio ugovor o radu u pisanom obliku niti mu je izdao pisanu potvrdu o sklopljenom ugovoru o radu, ako je radnik kod poslodavca prijavljen s prvim danom početka rada i na odgovarajuće radno vrijeme kod nadležnog tijela mirovinskog osiguranja, ili kada je državljanin treće zemlje zatečen kod poslodavca pri obavljanju poslova za koje mu nije izdana dozvola za boravak i rad, što u ovom slučaju nije ispunjeno. Zatečene strankinje radile su protivno odredbi članka 88. stavka 1. podstavka 1. Zakona o strancima i poslodavac ih nije prijavio na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, što predstavlja neprijavljeni rad iz članka 3. stavka 2. točke 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada. Rad bez prijava na obvezna osiguranja jedan je od pojavnih oblika neprijavljenog rada, čije su posljedice dalekosežne, jer se time krši pravo na dostojanstven i plaćen rad, negativno utječe na zaposlenost, smanjuju se mirovinska prava i ograničava pristup zdravstvenoj skrbi, te predstavlja nepošteno tržišno natjecanje prema poslodavcima koji ne pribjegavaju radu „na crno“. Nadalje, obje zatečene radnice na zapisnik su izjavile da poznaju hrvatski jezik i latinično pismo, a odgovorna osoba tužitelja u cijelosti se složila s iskazom radnica. K tomu, i da radnice nisu bile saslušane u svojstvu svjedokinja, to ne bi utjecalo na donošenje osporavanog rješenja tuženika, budući da su one pri inspekcijskom nadzoru zatečene u radu bez prethodno izvršene prijave na obvezno mirovinsko osiguranje. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Izvanraspravnim rješenjem od 11. studenoga 2025. odbijen je prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe u ovome sporu, zbog razloga iznesenih u tom rješenju. Rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-4850/2025-2 od 19. ožujka 2025. odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja od 11. studenoga 2025. godine.

5. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog upravnog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 25. ožujka 2026., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Među strankama je nesporno da za spomenute dvije državljanke trećih zemalja prije provedbe inspekcijskog nadzora nisu bile izdane dozvole za boravak i rad, te da one prije provedbe inspekcijskog nadzora nisu prijavljene na obvezno mirovinsko osiguranje. Sporni su pravna kvalifikacija predmetne situacije, odnos između propisa na područjima suzbijanja nezakonitog rada, stranaca i mirovinskog osiguranja, zatim postupovna pravilnost u dijelu na koji upire tužitelj (uključujući s time povezano utvrđivanje činjenica), te dopuštenost i razmjernost nalaganja tužitelju da u korist Državnog proračuna uplati iznos od 2.650,00 eura za svaku neprijavljenu radnicu.

8. Članak 3. stavak 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada („Narodne novine“, broj 151/22) glasi:

„(2) Neprijavljeni rad u užem smislu je rad koji s obzirom na narav i vrstu rada i ovlasti poslodavca ima obilježje radnog odnosa, a nije zakonito ugovoren ili nema valjanu pravnu osnovu odnosno za koji nije uspostavljena odgovarajuća prijava na obvezna osiguranja u skladu s posebnim propisima te u smislu ovoga Zakona obuhvaća sljedeće pojavne oblike:

1. obavljanje rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme ili 2. obavljanje rada bez sklopljenog ugovora o radu u pisanom obliku ili bez pisane potvrde o sklopljenom ugovoru o radu ili

3. obavljanje rada na temelju drugih sklopljenih obvezno pravnih ugovora između poslodavca i fizičke osobe kada takav rad s obzirom na svoju narav i vrstu te ovlasti poslodavca ima obilježja posla za koji se zasniva radni odnos ili 4. zapošljavanje državljanina treće zemlje protivno odredbama propisa kojim se uređuju uvjeti ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca koji su državljani trećih zemalja.“

9. Prema članku 7. stavku 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, nadležni inspektor će u roku od osam dana od dana utvrđenja postojanja neprijavljenog rada iz članka 3. stavka 2. točke 1. toga Zakona rješenjem naložiti poslodavcu podnošenje prijave na obvezno mirovinsko osiguranje počevši od dana koji je zapisnikom utvrđen kao početak rada radnika odnosno koji je u skladu s člankom 6. ovoga Zakona pretpostavljeni dan početka rada i uplatu iznosa od 2.650,00 eura za svakog neprijavljenog radnika u korist državnog proračuna Republike Hrvatske, sukladno naputku o načinu uplaćivanja prihoda proračuna, obveznih doprinosa te prihoda za financiranje drugih javnih potreba.

10. U obrazloženju osporavanog rješenja i u odgovoru tuženika na tužbu citirane su i ostale mjerodavne odredbe Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada („Narodne novine“, broj 151/22), te mjerodavne odredbe Zakona o Državnom inspektoratu. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

11. U odnosu na tužiteljev prigovor pravne kvalifikacije i odnosa između pojedinih propisa, Sud utvrđuje sljedeće.

11.1. Sud, ponajprije, naglašava da činjenica zapošljavanja državljanina treće zemlje protivno odredbama propisa kojim se uređuju uvjeti ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca koji su državljani trećih zemalja ne isključuje primjenu odredbe članka 3. stavka 2. točke 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada. Potonja odredba sadržava posebnu normu u pogledu obavljanje rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme. Kad god postoji obavljanje rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme, potrebno je primijeniti članak 3. stavak 2. točku 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada.

11.2. U provedbi javnih politika suzbijanja neprijavljenog rada, Hrvatski sabor kao zakonodavac, u okviru svoje legislativne autonomije (članak 1. stavak 3., članak 2. stavak 4. podst. 1., članak 71. i članak 81. podst. 2. Ustava Republike Hrvatske), suzbijanje pojavnog oblika neprijavljenog rada u užem smislu koji se tiče obavljanja rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme, uredio je kao zasebni oblik neprijavljenog rada, povezan sa člankom 7. stavkom 2. toga Zakona. U situaciji kada neprijavljeni rad u Republici Hrvatskoj u sve većoj mjeri obuhvaća državljane trećih zemalja, smisao i svrha takvog specijalnog uređenja, kao ni sadržaj pripremnih materijala u saborskoj proceduri donošenja Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada (općedostupnih putem službene mrežne stranice Hrvatskog sabora), ne upućuju na to da državljani trećih zemalja za koje nije izdana dozvola za boravak i rad, ne ulaze u doseg članka 3. stavka 2. točke 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada kada su zatečeni pri obavljanju rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme.

11.3. Pritom nije odlučno je li postojala namjera poslodavca da zakonito zaposli radnice, tj. nije odlučno je li poslodavac podnio zahtjev za izdavanje dozvole boravak i rad, već je odlučno ispunjavanje pretpostavki propisanih odredbom članka 3. stavka 2. točke 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada.

11.4. Stajalište tuženika o primjenjivosti članka 3. stavka 2. točke 1. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada u situaciji poput predmetne sukladno je dosadašnjoj upravnoj i upravnosudskoj praksi, te u tom pogledu tužitelj nije stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na druge stranke u usporedivoj situaciji.

11.5. Usto, upravna mjera iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada primarno je preventivnog (odvraćajućeg), a ne sankcijskog karaktera. Ovdje se Zakon o suzbijanju neprijavljenog rada i Zakon o strancima („Narodne novine“, broj 133/20, 114/22, 151/22 i 40/25) primjenjuju usporedno (paralelno). Člankom 240. Zakona o strancima, na koji upire tužitelj, uređena je reakcija države u slučaju rada državljanina treće zemlje protivno odredbama toga Zakona kojima je utvrđena obveza ishođenja dozvole za boravak i rad ili potvrde o prijavi rada. Istodobno, Zakon o suzbijanju neprijavljenog rada dodatno štiti sustav prijavljenog rada, uključujući sustav obveznih javnopravnih osiguranja, neovisno o državljanstvu radnika, te neovisno o tome je li stranom radniku izdana dozvola za boravak i rad. Zakonom o strancima štiti se migracijski red, dok se Zakonom o suzbijanju neprijavljenog rada destimulira neprijavljeni rad svih radnika u Republici Hrvatskoj, uz osiguranje uplate pripadajućih doprinosa u obvezna socijalna osiguranja. Na koncu, mogućnost uplate novčanog iznosa na temelju članka 240. stavka 3. Zakona o strancima supstitucija je za mjeru zabrane obavljanja djelatnosti u kontekstu osiguranja radno-poslovnog segmenta migracijskog reda, te nije povezano s pretpostavkama za primjenu ni s ciljevima primjene upravne mjere iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada.

12. Što se tiče tužiteljevih procesnih prigovora i prigovora koji se tiču utvrđivanja činjeničnog stanja u upravnom postupku, Sud utvrđuje sljedeće.

12.1. Iz zapisnika o obavljenom inspekcijskom nadzoru od 20. kolovoza 2025. proizlazi da je su spomenute državljanke trećih zemalja zatečene na radu na način koji je opisan i u osporavanom rješenju tuženika.

12.2. Tužitelj ne osporava činjenice koje je viša inspektorica rada utvrdila uvidom u službene evidencije Ministarstva unutarnjih poslova i Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje.

12.3. Obje radnice saslušane kao svjedokinje na zapisnik su iskazale da poznaju hrvatski jezik i latinično pismo. U tom pogledu Sud ne nalazi „dvojbu“ spomenutu u tužbi. Uzgred, Sud primjećuje da je riječ o državljankama Bosne i Hercegovine, odnosno Sjeverne Makedonije. Uzgred, pravne norme vezane uz poznavanje dotičnog jezika odnose se na razumijevanje sadržaja komunikacije, a ne na poznavanje mogućih stručno-pravnih implikacija sadržaja pojedine izjave.

12.4. U dijelu u kojem to može utjecati na ostvarivanje prava poslodavca kao stranke u upravnom postupku, viša inspektorica rada iznijela je odgovornoj osobi tužitelja odgovarajuća prethodna upozorenja (7. str. zapisnika).

12.5. Obje radnice, kao i odgovorna osoba tužitelja, bez primjedbi su potpisale zapisnik. Stoga taj zapisnik ima svojstvo i dokaznu snagu javne isprave, u smislu članka 76. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP), vezano uz članak 60. stavak 3. toga Zakona.

12.6. Podredno, tuženik u odgovoru na tužbu, u dijelu koji je prenesen u točki 3. ovog obrazloženja, osnovano iznosi razloge zbog kojih bi osporavano rješenje tuženika moglo biti doneseno i bez dokaznog sredstva saslušanja zatečenih radnica kao svjedokinja. Uz to, radnici zatečeni u neprijavljenom radu nisu stranke u ovoj vrsti predmeta, pa se u odnosu na njih ne primjenjuju ni odredbe ZUP-a kojima je uređeno sudjelovanje stranaka u postupku.

13. Naposljetku, upravna mjera obveze uplate propisanog iznosa u Državni proračun nije najstroža financijska mjera, kao što to navodi tužitelj, već je posrijedi jedini iznos predviđen člankom 7. stavkom 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada. Riječ je o kogentnoj, jasnoj i nedvosmislenoj odredbi, od koje inspektori rada nisu ovlašteni odstupiti. Za razliku od uređenja dijela drugih društvenih odnosa, gdje je propisan raspon mjera koje mogu biti primijenjene prema stranci, Hrvatski sabor je, u okviru svoje zakonodavne autonomije, očito procijenio da na području suzbijanja neprijavljenog rada iznos navedene uplate treba biti propisan fiksno i imperativno. U pogledu tužiteljeva povezivanja iznosa iz članka 7. stavka 2. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada s iznosom supstitucijske mjere iz članka 240. stavka 3. Zakona o strancima, Sud upućuje na izneseno u podtočki 11.5. ovog obrazloženja.

14. Uzevši u obzir navedeno, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je, stoga, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24 i 39/26), vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

U Rijeci 22. travnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Domagoju Miličeviću, Požega, Sv. Florijana 8/II

- Državnom inspektoratu, Područnom uredu Rijeka, Službi za nadzor radnih odnosa, Rijeka, Lošinjska 16