REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Erazma Barčića 5

Poslovni broj: Us I-41/2026-3

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dubravki Zec, uz sudjelovanje zapisničarke Snježane Vukašinović, u upravnom sporu tužiteljica 1. US iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], 2. ĆS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], i 3. AS iz [adresa] 58A, OIB: [osobni identifikacijski broj], sve zastupane po opunomoćenici Mirjani Žrvnar, odvjetnici u Puli, Dalmatinova 4, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, OIB: 95093210687, radi šutnje uprave 20. travnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Nalaže se tuženiku da u roku od 30 dana od dana primitka ove presude, donese odluku o žalbi tužiteljica izjavljenoj protiv rješenja Grada Pule-Pola, Upravnog odjela za upravljanje imovinom i imovinsko-pravne poslove, Odsjeka za gradnju KLASA: UP/I-350-05/16-05/000261, URBROJ: 2163-7-05-03-0586-25-0031 od 9. srpnja 2025.

II. Nalaže se tuženiku da tužiteljicama nadoknadi trošak ovog upravnog spora u iznosu 300,00 € (tristo eura), u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima u ovom upravnom sporu.

III. Odbija se zahtjev tužiteljica za naknadu troškova ovog upravnog spora iznad dosuđenog iznosa od 300,00 € (tristo eura).

Obrazloženje

1. Dana 14. siječnja 2026. na ovom je sudu zaprimljena tužba tužiteljica protiv tuženika, radi šutnje uprave - nedonošenja odluke o žalbi. Tužiteljice u tužbi navode, u bitnome, da su protiv rješenja Grada Pule- Pola, Upravnog odjela za upravljanje imovinom i imovinsko-pravne poslove, Odsjeka za gradnju KLASA: UP/I-350-05/16- 05/000261, URBROJ: 2163-7-05-03-0586-25-0031 od 9. srpnja 2025., podnijele žalbu 7. kolovoza 2025. te da tuženik, kao drugostupanjsko tijelo, o istoj nije odlučio u roku iz odredbe čl. 121. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj: 47/09, 110/21; dalje: ZUP).

2. Tužba je na odgovor tuženiku dostavljena rješenjem ovog suda poslovni broj Us I-41/2026-2 od 12. veljače 2026., koje je tuženik uredno zaprimio 16. veljače 2026. Rok ostavljen za dostavu odgovora na tužbu sa spisom predmeta upravnog postupka istekao je 19. ožujka 2026.

3. Do dana donošenja ove presude tuženik nije postupio prema zatraženom.

4. Budući da su pravno odlučne činjenice u ovom upravnom sporu nesporne, to je sud, bez održavanja rasprave, primjenom odredbe čl. 98. toč. 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj: 36/24 i 39/26, dalje: ZUS), utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

5. Odredbom čl. 121. ZUP-a propisano je da drugostupanjsko tijelo rješenje o žalbi mora donijeti i dostaviti stranci putem prvostupanjskog tijela što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe, ako zakonom nije propisan kraći rok.

6. Prema odredbi čl. 38. st. 2. toč. 2. ZUS-a tužitelj u tužbenom zahtjevu može tražiti donošenje pojedinačne odluke koja nije donesena u propisanom roku.

7. Odredba čl. 117. st. 3. ZUS-a propisuje da ako sud utvrdi da javnopravno tijelo nije u propisnom roku donijelo pojedinačnu odluku koju je prema propisima trebalo donijeti, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i sam riješiti stvar, osim kada to ne može učiniti s obzirom na prirodu stvari ili je tuženik rješavao po slobodnoj ocjeni. Tada će tuženiku narediti donošenje odluke i za to mu odrediti primjereni rok.

8. U sporu nije sporno da su protiv ranije citiranog prvostupanjskog rješenja tužiteljice podnijele žalbu 7. kolovoza 2025.

9. Nadalje, spisu ne prileži drugostupanjsko rješenje tuženika doneseno povodom navedene žalbe, a niti je tuženik u tijeku spora isto dostavio u spis ili osporio navode tužiteljica da isto nije doneseno.

10. Slijedom svega navedenog, u sporu je utvrđeno da tuženik nije u propisanom roku donio pojedinačnu odluku koju je trebao donijeti prema propisima, pa je stoga sukladno tužbenom zahtjevu i primjenom citirane odredbe čl. 117. st. 3. ZUS- a odlučeno kao u toč. I. izreke presude.

11. Tužiteljice su uspjele u sporu, te im pripada naknada troškova spora koji se sastoje u opravdanim izdacima učinjenima tijekom ili u povodu spora (čl. 144. i 147. ZUS-a). Međutim, stajalište je suda da pri dosuđenju naknade troškova tužiteljicama na teret tuženika u okolnostima konkretnog predmeta nema mjesta mehaničkoj primjeni Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" broj: 38/23 i 107/25, dalje: Tarifa), prema kojoj bi tužiteljicama pripala naknada troška sastava tužbe u iznosu od 1.500,00 € (PDV uključen).

12. Posebnost odlučivanja o naknadi troška prema okolnostima konkretnog predmeta proizlazi iz stajališta Europskog suda za ljudska prava (dalje: ESLJP), primjerice u predmetima Zubac protiv Hrvatske (zahtjev br. 40160/12 od 5. travnja 2018.), Dragan Kovačević protiv Hrvatske (zahtjev br. 49281/15 od 12. svibnja 2022.), i dr., kao i Ustavnog suda Republike Hrvatske (primjerice, odluke u predmetima broj U-I-2753/2012, U-III-2086/2018 i dr.). Prema tim stajalištima, troškove postupka treba pažljivo odmjeriti, uzevši u obzir pravne i sve druge okolnosti svakog pojedinog slučaja. Dakle, iz prakse navedenih sudova proizlazi da ni propis (zakon) ni ustaljena sudska praksa nisu, sami po sebi, dovoljan razlog za određenu odluku, nego svaki slučaj valja promatrati u kontekstu posebnih okolnosti svakog predmeta, kao i vrste postupka o kojemu je riječ, uzevši u obzir, između ostalog, složenost predmeta. Pritom se svi interesi trebaju respektirati (pojedinačni i opći), prije svega pravo stranke na pristup sudu (pitanje ograničava li odluka o troškovima spora to pravo), ali nije bez utjecaja i potreba zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova, kao svojevrsne ravnoteže interesa, jer ni država ne raspolaže neograničenim resursima (npr. presuda Klauz protiv Hrvatske, zahtjev br. 28963/10 od 18. srpnja 2013.).

13. S obzirom na to da se odluka o glavnoj stvari odnosi na šutnju uprave, tužba u ovom predmetu sadržajno predstavlja samo požurnicu, dakle potpuno jednostavnu i tipiziranu radnju, koju može sastaviti i neuka stranka samostalno (što one često i čine) ili stranka može pristupiti sudu radi davanja tužbe na zapisnik. Mogućnost da stranka ne uspije u ovakvom sporu zbog propuštanja tuženika svodi se na "rizik" nepravodobnog (prijevremenog) podnošenja tužbe u smislu odredbe čl. 40. st. 2. ZUS- a, te je, uz tu jednostavnu pretpostavku, uspjeh stranke jedini mogući ishod spora. Dakle, u ovome predmetu, budući da su tužiteljice tužbu podnijele pravodobno, a tuženik nije pravodobno odlučio o zahtjevu (što je tužiteljicama poznato), tužiteljice su mogle samo uspjeti u sporu. Stoga je suštinska narav tužbe u ovakvom sporu samo ubrzanje rada tuženika. Takva tužba neusporedivo je jednostavnija od tužbe u upravnom sporu pokrenutom radi ocjene zakonitosti upravnog akta, iako prema važećoj Tarifi u odnosu na obje radnje stranci pripada jednak iznos nagrade. Sud ovime ne dovodi u pitanje pravilo da svaki podnositelj (urednog i dopuštenog) zahtjeva ima pravo da se o njegovom zahtjevu odluči u propisanom roku, niti dovodi u pitanje važnost troškova pravnog zastupanja stranke za pravičnost postupka i za ostvarivanje prava na pristup sudu.

14. Pravne norme ne treba, dakle, tumačiti na način koji bi doveo do zaključka da pravni poredak razumijeva i prihvaća očito nerazumne, čak i apsurdne ishode njihove primjene (pojam apsurdnog u tom se kontekstu koristi u praksi europskih sudova). Zadaća je sudova da to spriječe, ne dovodeći u pitanje samu bit prava na pristup sudu. Pri odlučivanju o pravu na naknadu troškova spora, kao elementu prava na pristup sudu, riječ je o pravu stranke u sudskom postupku, a ne o pravu opunomoćenika stranke.

15. Sud nije utvrdio da su tužiteljice u ovom predmetu zlouporabile prava koja im pripadaju u sporu (čl. 147. st. 8. ZUS-a), niti je tuženik iznio takvu argumentaciju, ali zatraženi iznos naknade troška sastava tužbe sud smatra neprimjerenim stvarnom karakteru poduzete radnje odnosno tužbe.

16. Pritom je na umu potrebno imati i da načelo nadređenosti prava Europske unije "nameće nacionalnom sucu koji je u okviru svojih nadležnosti zadužen za primjenu odredaba prava Unije obvezu da, ako nacionalni propis ne može protumačiti u skladu sa zahtjevima prava Unije, osigura puni učinak zahtjevâ tog prava u sporu koji je pred njim pokrenut, prema potrebi izuzimajući po službenoj dužnosti iz primjene svaki nacionalni propis ili praksu, čak i naknadni, koji su protivni izravno primjenjivoj odredbi prava Unije, pri čemu ne mora tražiti ni čekati prethodno ukidanje tog nacionalnog propisa ili te prakse kroz zakonodavni ili bilo koji drugi postupak predviđen Ustavom (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C- 430/21, EU:C:2022:99, t. 53. i navedena sudska praksa)" – kako to proizlazi, između ostalih, iz presude Suda Europske unije (dalje: SEU) od 25. siječnja 2024. u povodu zahtjeva za prethodnu odluku i u provedbi presude SEU od 23. studenoga 2017., CHEZ Elektro Bulgaria i FrontEx International (C-427/16 i C-428/16, EU:C:2017:890, u predmetu C438/22, na temelju čl. 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU), koji je uputio Sofijski rajonen sad (Općinski sud u Sofiji, Bugarska) – u nastavku teksta: presuda SEU. Kontekst presude SEU primjenjiv je i u ovome predmetu, u odnosu na Tbr. 27 Tarife, kod sporova vezanih uz šutnju uprave. Cijena usluge odvjetnika kao opunomoćenika u Republici Hrvatskoj, koja je utvrđena Tarifom i odnosi se na sve sudionike na tržištu (odredba čl. 37. st. 1. Zakona o odvjetništvu, "Narodne novine" broj: 9/94, 117/08, 50/09, 75/09, 18/11, 126/21 i 98/25), ne može se smatrati stvarnom tržišnom cijenom. Upravo je dogovor svih sudionika na tržištu o cijenama usluga, koji predstavlja ozbiljno narušavanje tržišnog natjecanja u smislu čl. 101. st. 1. UFEU-a, prepreka primjeni stvarnih tržišnih cijena (točka 60. presude SEU). Naime u Republici Hrvatskoj sudovi izravno primjenjuju Tarifu, koju donosi Hrvatska odvjetnička komora uz suglasnost ministra pravosuđa (čl. 18. Zakona o odvjetništvu), kao mjerodavan kriterij za utvrđivanje visine troškova odvjetničkog zastupanja. Istodobno, ZUS, u odredbi čl. 144. st. 3. propisuje da se vrijednost predmeta spora beziznimno smatra neprocjenjivom, što je u opreci s Tbr. 27. toč. 1. podst. 1.Tarife. Upravni sudovi, dakle, dosljedno ne primjenjuju navedeni Tbr. 27. toč 1. podst. 1. Tarife, budući da je on suprotan odredbi ZUS-a. Nema, stoga, osnove da sudovi mehanički primjenjuju Tarifu ni kada je njezina primjena u konkretnom slučaju protivna europskom pravu.

17. U točki 2. izreke presude SEU navedeno je: "Članak 101. stavak 1. UFEU- a u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU-a, treba tumačiti na način da nacionalni propis koji, s jedne strane, ne omogućava odvjetniku i njegovoj stranci da naknadu dogovore u iznosu nižem od najnižeg dopuštenog iznosa određenog pravilnikom profesionalnog udruženja odvjetnika (…) i, s druge strane, ne omogućava sudu da naloži naknadu nagrade za rad u iznosu nižem od tog najnižeg dopuštenog iznosa, treba smatrati ograničenjem tržišnog natjecanja „s obzirom na cilj” u smislu tog članka 101. stavka 1. U slučaju takvog ograničenja, kako bi se predmetno postupanje izuzelo iz zabrane sporazuma i djelovanja koji ograničavaju tržišno natjecanje iz članka 101. stavka 1. UFEU-a, ne može se pozvati na legitimne ciljeve koji se navodno nastoje postići navedenim nacionalnim propisom".

18. U kontekstu legitimnog cilja - osiguranja pružanja kvalitetnih usluga pravnog zastupanja stranke radi ostvarivanja njezina prava na pristup sudu, opravdano je, razumno i utemeljeno propisani iznos nagrade odvjetniku iz Tar. 27. kod predmeta šutnje uprave dovesti i u korelaciju s javno objavljenim podacima o prosječnoj mjesečnoj isplaćenoj neto plaći po zaposlenome u pravnim osobama Republike Hrvatske za rujan 2025. (objava od 20. studenog 2025.), Državnog zavoda za statistiku, koja je iznosila 1.456,00 €.

19. K tomu, iznos od 1.000,00 € (500 bodova), usporedbe radi, priznaje se odvjetniku za sastav tužbe u parničnom postupku u kojem je vrijednost predmeta spora od 33.181,01 do 66.361,00 €, a u kaznenom postupku odvjetniku za zastupanje na raspravi za kaznena djela za koja je predviđena kazna dugotrajnog zatvora (dakle, za najteža kaznena djela).

20. Zbog toga ovdje ima mjesta i sadašnjoj postupnoj promjeni upravnosudske prakse do koje dolazi vezano uz naknadu troškova upravnog spora pokrenutog zbog šutnje uprave, kako kod donošenja presude kojom se nalaže prekid šutnje uprave, tako i pri obustavi spora kada tuženik donošenjem rješenja prekine šutnju uprave i na taj način postupi prema tužbenom zahtjevu (npr. rješenje Upravnog suda u Osijeku poslovni broj Us I-897/2025-5 od 15. siječnja 2026.).

21. Slijedom dosad iznesenog, sud nagradu propisanu Tarifom u kontekstu sporova pokrenutih zbog šutnje uprave te u okolnostima konkretnog slučaja ocjenjuje nerazumno visokom i nerazmjernom. Ta nagrada izrazito prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva i za zbiljsko ostvarivanje prava tužitelja na pristup sudu. Sud ocjenjuje da je opravdano, razumno i razmjerno za sastav tužbe u ovom sporu priznati iznos od 100 bodova, uvećan za 20% po osnovi Tbr. 40. Tarife. Taj iznos korespondira s radnjama usporedive složenosti propisanih Tarifom (Tbr. 4. st. 1. podst. 7.; Tbr. 7. st. 1. podst. 4; Tbr. 7. st. 5.; Tbr. 32. st. 2.). To posebice vrijedi za Tbr. 45. st. 1. toč. 1. Tarife, kojom je propisano da u neprocjenjivim predmetima koji nisu predviđeni tarifnim odredbama Tarife (npr. tužbe na utvrđenje), a niti se vrijednost predmeta spora može na drugi način utvrditi, odvjetnik ima pravo za svaku poduzetu radnju na nagradu u postupku pred općinskim sudom i tijelima iste razine u visini 100 bodova.

22. Izneseno u toč 19. i 21. ovog obrazloženja ukazuje na to da, u situaciji u kojoj očito postoje opravdani razlozi za odstupanje od mehaničke primjene Tarife, iznos priznate naknade troškova tužiteljicama sud nije odredio proizvoljno, arbitrarno, nerazumno, niti nerazmjerno, nego sveobuhvatnom usporedbom s nagradama koje su odvjetnicima kao opunomoćenicima / punomoćnicima stranaka priznate za radnje koje nedvojbeno nisu manje složenosti te ne zahtijevaju manje znanja i profesionalnog angažmana nego što zahtijeva sastav tužbe zbog šutnje uprave u upravnome sporu (dapače). U tom pogledu razumne ni logičke osnove ne može imati ni eventualno stajalište da odluka suda u ovom slučaju generalno omalovažava rad odvjetnika.

23. Slijedom ovako izloženog stanja stvari tužiteljicama je priznat trošak zastupanja kojeg čini sastav tužbe (200,00 €) uvećan za 20% (40,00 €) te PDV u iznosu 60,00 €, odnosno sveukupno 300,00 € (toč. II. izreke), dok je u preostalom dijelu zahtjev odbijen (toč. III. izreke).

24. Dosuđenom naknadom troška sastava tužbe nije dovedena u pitanje sama bit prava tužiteljica na pristup sudu.

U Rijeci 20. travnja 2026.

Sutkinja

Dubravka Zec

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv toč. I. izreke ove presude žalba nije dopuštena (čl. 127. st. 1. ZUS-a). Protiv toč. II. i III. izreke ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS- a).

DNA:

- opunomoćenici tužiteljica Mirjani Žrvnar, odvjetnici u Puli, Dalmatinova 4

- tuženiku Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb,

Ulica Republike Austrije