REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-1779/2024-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Vanji Crnković, uz sudjelovanje zapisničarke Jasminke Janković, u upravnom sporu tužiteljice FB, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenica Anamarija Udiljak, odvjetnica u Zagrebu, Ulica grada Vukovara 224/III, protiv tuženog Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 2. travnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za oglašivanje ništavim odnosno poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/24-014/120, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 22. siječnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I- 551-06/23-014/1633, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 2. studenog 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/24-014/120, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 22. siječnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/1633, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 2. studenog 2023. kojim joj prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja s 30. rujnom 2023.

2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora u bitnome navodi da pobija upravni akt tuženika iz razloga što je isti u cijelosti nezakonit odnosno nije utemeljen na zakonito provedenom postupku, da se pobijanim rješenjem povređuju njena prava te da se pobijani akt temelji na pogrešno primijenjenom materijalnom pravu, a da je činjenično stanje ostalo nepotpuno utvrđeno. Opisuje da je ranije izmijenjeno rješenje kojim joj je priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja te da je pokrenula upravi spor koji se vodi pod poslovnim brojem Us I-4627/2023. Naglašava da u povodu prigovora u postupku koji je prethodio ovom sporu nije odlučivalo tijelo određeno ZLPS odnosno Statutom Grada Zagreba, već da je o njenom prigovoru protiv prvostupanjskog rješenja odlučivao Gradonačelnik Grada Zagreba. Ističe da se u predmetnom žalbenom postupku Gradonačelnik ne može smatrati neovisnom i nepristranom osobom. Nastavlja da Gradski ured koji je donio prvostupanjsko rješenje i Gradonačelnik koji je odlučivao u povodu prigovora, odnosno koji je donio drugostupanjsko rješenje, predstavljaju gradska upravna tijela. Ukazuje i na činjenicu da je pobijano prvostupanjsko rješenje, koje je doneseno 2. studenog 2023., njoj dostavljeno tek 21. studenog 2023., a istim joj se rješenjem oduzimaju prava zaključno s 30. rujna 2023. Smatra da joj je ovakvim postupanjem retroaktivno oduzeto pravo, a koje je imala temeljem pravomoćnog zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju KLASA: 551- 06/20-013/160, URBROJ: 251¬21-21-1/009, a što je suprotno ne samo Zakonu o općem upravnom postupku već i Ustavu Republike Hrvatske. Zaključuje da čak i kad bi predmetno rješenje bilo potvrđeno, ne može joj se oduzimati pravo retroaktivno na način da joj se za listopad i studeni ništa ne isplati iako predmetno rješenje tada nije bilo ni pravomoćno ni izvršno, odnosno postalo je pravomoćno i izvršno tek naknadno. Dodatno ukazuje na činjenice iz kojih je razvidan utjecaj i sve negativne posljedice koje je donošenje nove Odluke o novčanoj pomoći, a posljedično i rješenja koje pobija u postupku koji se vodi pod poslovnim brojem Us I-4627/2023 i rješenja koja pobija ovom tužbom, imaju u konkretnom slučaju. Opisuje da je majka troje malodobne djece (2009., 2012., 2014.). Navodi da je, prije nego što je podnijela zahtjev za ostvarivanjem novčane pomoći, radila raznorazne studentske poslove (u videoteci, u Konzumu), a da je potom na temelju ugovora o radu radila administrativne poslove u jednom trgovačkom društvu. Dodaje da je potom završila studij – Učiteljski fakultet, Odsjek u Petrinji, Smjer predškolski odgoj – nakon čega nije našla posao u struci već je podnijela zahtjev za ostvarivanjem novčane pomoći, te se nastavila brinuti za svoje troje malodobne djece. Iznosi da joj je zaključkom od 2. ožujka 2020. zahtjev usvojen te da je ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Nastavlja da slijedom navedenog nije tražila drugi posao, već je cjelodnevno skrbila o svojoj djeci. Obrazlaže da se je odlučila u potpunosti posvetiti svojoj djeci i da zbog toga nije nastavila svoje obrazovanje u vidu upisa postdiplomskog studija na Učiteljskom fakultetu, iako je čak zbog izvrsnog uspjeha ostvarenog za trajanja preddiplomskog studija, bila oslobođena plaćanja školarine. Ističe da joj je donošenjem svih gore pobrojanih odluka utemeljenih na novoj Odluci o novčanoj pomoći, iznos novčane pomoći smanjen čak i prije nego što je zaprimila prvostupanjsko rješenje, a da je u roku od 4 mjeseca od donošenja i zaprimanja prvostupanjskog rješenja u cijelosti ostala bez novčane pomoći koju je zaprimala temeljem pravomoćne odluke, zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju KLASA: 551-06/20-013/160, URBROJ: 251-21-21¬1/009-20-2 od 2. ožujka 2020. Naglašava da je sada majka troje malodobne djece, koja nije nastavila svoje obrazovanje, i da nema niti jedan dan radnog staža u svojoj struci, a da drugih primanja nema. Opisuje da je pokušala pronaći posao u svojoj struci, međutim, da u tome nije imala uspjeha, a da zbog činjenice da dugo nije bila u radnom odnosu na tržištu rada postoje brojni radnici koji su konkurentniji od nje. Napominje da sada bez ikakvih primanja treba nastaviti skrbiti za svoje troje malodobne djece te zajedno sa svojim suprugom uzdržavati i sebe i djecu. Predlaže oglasiti ništavim odnosno poništiti rješenje tuženika i prvostupanjsko uz naknadu troška upravnog spora.

3. Tuženik se u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome poziva na presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. i Usoz- 254/23 od 19. prosinca 2023. te na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III- 1744/2023 od 14. studenog 2023. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom spora sud je izvršio uvid u sudski spis, u spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu i u spis ovog suda poslovni broj: Us I-5275/2024 (ranije Us I- 4627/2023) te je održao ročište.

6. Nesporno je da je zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju KLASA: 551-06/20-013/160, URBROJ: 251-21-21-1/009-20-2 od 2. ožujka 2020. odlučeno da tužiteljica ostvaruje novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete SB, rođenog **.**.2014. (točka I. izreke), da će se novčana pomoć za roditelja odgojitelja isplaćivati mjesečno u visini 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I.-VIII. mjesec prethodne godine počevši od 1. ožujka 2020. (točka II. izreke) te da novčana pomoć prestaje sukladno odredbi članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja Gradske skupštine Grada Zagreba (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 10/18., dalje: Odluka/18) 7. Sporno je, je li pravilno tuženik odbio prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/1633, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-3 od 2. studenog 2023. kojim joj je prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s 30. rujnom 2023.

8. Prvostupanjsko osporavano rješenje doneseno je na temelju članka 4. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojim se članak 7. mijenja i glasi: "Novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

O prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučit po službenoj dužnosti."

9. Navedena Odluka/22 bila je predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je taj sud presudom poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbio prijedloge podnositelja čime je donio meritornu odluku o zakonitosti osporavane Odluke/22.

10. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. odbio ustavne tužbe u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023.

11. Stoga je prvostupanjsko tijelo na temelju Odluke/22 bilo nadležno donijeti osporavano rješenje.

12. Imajući u vidu sadržaj navedene odredbe Odluke/22 osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, budući da joj je prestala novčana pomoć u skladu s tim člankom.

13. Tužiteljici se ističe da se je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pozvao na svoj pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u kojoj je jasno izraženo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega je Sud zaključio da adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja, koja stajališta su primjenjiva i na Odluku/22, koja se osporava. Dodao je da Sud nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

14. Nadalje, Ustavni sud Republike Hrvatske se je u odluci U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. pozvao na obrazloženje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske prema kojem su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom/16 i Odlukom/18, rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Odnosno da, drugim riječima, novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke/21, za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da zakonodavna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni sustav ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja. Zaključeno je da je nedvojbeno da miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja je poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".

15. Vezano uz prigovor povratnog djelovanja Odluke/22 Ustavni sud Republike Hrvatske je naveo da je u obrazloženju presude od 5. srpnja 2022. Visoki upravni sud najprije iznio da imajući na umu činjenicu da Odluka/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima), Visoki upravni sud zaključio je da Odluka/21 djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno da se novo pravno pravilo ne primjenjuje na situaciju koja je dovršena, iz čega slijedi ocjena toga suda da Odluka/21 nema povratno djelovanje koje je (za opće akte) beziznimno, zabranjeno, već da je riječ o tzv. nepravnoj retroaktivnosti, odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten. Ustavni sud je utvrdio da se navedeni zaključak o nepravoj retroaktivnosti Odluke/21 može preslikati na Odluku/22.

16. Također, Ustavni sud Republike Hrvatske je zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija.

17. Ustavni sud je prihvatio ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

18. Vezano za rok iz članka 6. Odluke/22 valja navesti da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Nadalje, ističe se da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023.

19. Napominje se da je o zakonitosti predmetnog prigovora odlučivao Visoki upravni sud Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23-7 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti. Taj sud je u bitnom ocijenio da taj pravni lijek ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita.

20. Sud smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine, broj: 47/09. i 110/21.), jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te jer nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da je tužiteljici pravo prestalo budući da je njezino dijete SB **.**.2021. navršilo 7 godina.

21. Vezano uz izreku osporavanog rješenja tuženika valja navesti da je ista sastavljena u skladu s člankom 98. stavkom 3. Zakona o općem upravnom postupku, kojim je propisano da izreka sadržava odluku o upravnoj stvari te da mora biti kratka i određena.

22. Ističe se da je u navedenim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske zaključeno da su ciljevi koje Grad želi postići donošenjem Odluke/22 legitimni pri čemu treba imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze određenoj uskoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, s time da je ocijenjeno da je Odluka/22 suglasna načelu razmjernosti te je zaključeno da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke. Posebno se ističe da je Ustavni sud Republike Hrvatske, a kako je već navedeno, zaključio da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija, a da je tužiteljici prestala novčana pomoć s 30. rujnom 2023. u skladu s mjerodavnom odredbom Odluke/22, budući da je njezino dijete SB **.**.2021. navršilo 7 godina.

23. Na ročištu 3. ožujka 2026. odbijen je prijedlog tužiteljice za prekidom spora, budući da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske presudom poslovni broj Usoz- 254/2023-7 od 19. prosinca 2023. odlučio o zahtjevu za ocjenu zakonitosti predmetnog općeg akta.

24. Na ročištu 3. ožujka 2026. odbijen je prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem te je odlučeno da se daljnji dokazi neće izvoditi, budući da izvođenje navedenog dokaza nije potrebno za rješavanje spora, jer su utvrđene sve činjenice važne za donošenje odluke iz podataka upravnog spisa, a to je da je dijete tužiteljice SB **.**.2021. navršilo 7 godina, a imajući u vidu prethodno obrazloženje ove presude, a naročito da se mjerodavno pravo prema kojem novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina, primjenjuje na sve korisnike pod jednakim uvjetima.

25. Sud nije našao niti jedan razlog ništavosti pojedinačne odluke na koji pazi po službenoj dužnosti u skladu s člankom 47. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj: 36/24.).

26. Slijedom svega navedenog u točki I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.

27. Kako je tužiteljica izgubila spor u cijelosti valjalo je odlučiti kao u točki II. izreke na temelju članka 147. stavka 1. u vezi članka 148. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima.

U Zagrebu 2. travnja 2026.

Sutkinja

Vanja Crnković

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (četiri primjerka), u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Dna:

1. Odvjetnica Anamarija Udiljak – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom

3. U spis