REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-1082/2024-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Vanji Crnković, uz sudjelovanje zapisničarke Jasminke Janković, u upravnom sporu tužiteljice ĐI, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Mario Šarušić, odvjetnik u Zagrebu, Baštijanova 2A, protiv tuženog Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 2. travnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/24-014/86, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 11. siječnja 2024. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23- 014/2837, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/24-014/86, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 11. siječnja 2024. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/2837, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023. kojim joj prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja s 30. rujnom 2023.

2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora ističe da se u pobijanom drugostupanjskom rješenju u bitnom navodi kako nije utemeljen prigovor protiv prvostupanjskog rješenja kojim je određeno da joj s 30. rujnom 2023. prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja, s obzirom da je najmlađe dijete navršilo 7 godina 23. travnja 2021. Iznosi da je postupanjem upravnih tijela povrijeđeno jedno od osnovnih načela upravnog postupka zajamčeno odredbom članka 13. Zakona o općem upravnom postupku, načelo zaštite stečenih prava stranaka. Nastavlja da joj je, naime, zaključkom kao pojedinačnim pravnim aktom priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja na duže vremensko razdoblje - do navršene petnaeste godine života djeteta - koje vrijeme konzumiranja prava još uvijek nije isteklo. Smatra da slijedom toga proizlazi kako je stekla određeno pravo pravomoćnim pojedinačnim upravnim aktom. Navodi da je nesporno da se radi o upravnoj stvari i upravnom aktu. Dodaje da se radi o subjektivnom pravu pojedinog korisnika koje je ona stekla danom kada se protiv pojedinačnog upravnog akta više nije mogla izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor. Naglašava da valja imati na umu da Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu nije apsolutno. Obrazlaže da je to ustavno pravo ograničeno zahtjevima ustavnosti i zakonitosti koji se odnose na poslove iz djelokruga tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno na pravne akte koje ta tijela donose u okviru svog samoupravnog djelokruga. Iznosi da tijela jedinica lokalne odnosno regionalne samouprave ne mogu naknadnim odlukama mijenjati, ukidati ili poništavati stečena prava stranaka, odnosno da je takvo postupanje protivno načelu pravne sigurnosti i vladavine prava. Nastavlja da se, naime, određeno stečeno pravo koje je stranci u određenim vremenskom periodu i određenoj visini priznato pravomoćnim pojedinačnim aktom može izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, a kako to jasno propisuje članak 13. Zakona o općem upravnom postupku. Napominje da je značaj stečenog prava upravo u tome da su stranke stekle određeno pravo na ime čega su primjerice postale korisnice kredita, odbile određeno zaposlenje ili dale otkaz, smatrajući upravo to pravo s točno određenim opsegom i sadržajem de facto svojom imovinom. Iznosi da su time nositelji stečenih prava dovedeni u zabludu i održavani u zabludi da će kroz određeni dulji vremenski period primati određenu novčanu pomoć, da bi se isto kasnije proizvoljno izmijenilo mimo bilo kakvog zakonskog ovlaštenja. Opisuje da se tuženik u drugostupanjskom rješenju poziva se na odluku Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. navodeći kako „novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti (...).“ Naglašava da, međutim, niti jedan sud niti tijelo javne vlasti nisu ovlašteni mijenjati načela proklamirana Ustavom Republike Hrvatske ili pojedinim zakonima, kao što su načelo zaštite stečenih prava, zabrane retroaktivnosti i načelo pravne sigurnosti i vladavine prava. Ističe da, također, niti jedan sud niti tijelo javne vlasti ne mogu svojim odlukama mijenjati Zakonom o upravnim sporovima striktno definirane pojmove upravnog akta i upravne stvari, a da se u tim definicijama pojmovi upravnog akta i upravne stvari ne vežu uz razlog, odnosno motiv priznavanja nekog prava. Napominje da je, drugim riječima, stečeno pravo stečeno pravo, neovisno radi li se o „solidarnosti“ davatelja određenog prava ili o njegovoj obvezi. Naglašava da, također, zakon ne razlikuje „pravo u klasičnom smislu“ od nekog drugog prava. Zaključuje da su, dakle, korisnici mjere roditelj odgojitelj legitimno očekivali da će prava stečena temeljem Odluke Grada konzumirati do trenutka određenog samom Odlukom i zaključkom donesenim temeljem Odluke te su u skladu s tim i planirali svoje daljnje djelovanje i život. Konstatira da je povrijeđeno načelo zaštite stečenih prava stranaka sastavni dio načela pravne sigurnosti kao jednog od temeljnih načela prava uopće, a da je u širem smislu postupanjem upravnih tijela prvog i drugog stupnja povrijeđeno i pravo na pravičan postupak. Predlaže da su sud usvoji tužbeni zahtjev te donese presudu kojom poništava drugostupanjsko rješenje i prvostupanjsko rješenje uz naknadu troškova upravnog spora.

3. Tuženik se u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome poziva na presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. i Usoz- 8/22 od 5. srpnja 2022. te na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III- 1744/2023 od 14. studenog 2023. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom spora sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao ročište.

6. Nesporno je da je zaključkom Grada Zagreba, Ureda za demografiju KLASA: 551-06/19-013/895, URBROJ: 251-21-21-1/003-19-02 od 27. studenog 2019. odlučeno da tužiteljica ostvaruje novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete TI, rođenu **.**.2014. (točka I. izreke), da će se novčana pomoć za roditelja odgojitelja isplaćivati mjesečno u visini 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII. mjesec prethodne godine počevši od 1. prosinca 2019. (točka II. izreke) te da novčana pomoć prestaje sukladno odredbi članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja Gradske skupštine Grada Zagreba (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 10/18., dalje: Odluka/18) 7. Sporno je, je li pravilno tuženik odbio prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/2837, URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-03 od 31. listopada 2023. kojim joj je prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s 30. rujnom 2023.

8. Prvostupanjsko osporavano rješenje doneseno je na temelju članka 4. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojim se članak 7. mijenja i glasi: "Novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.

O prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučit po službenoj dužnosti."

9. Navedena Odluka/22 bila je predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je taj sud presudom poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbio prijedloge podnositelja čime je donio meritornu odluku o zakonitosti osporavane Odluke/22.

10. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. odbio ustavne tužbe u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023.

11. Stoga je prvostupanjsko tijelo na temelju Odluke/22 bilo nadležno donijeti osporavano rješenje.

12. Imajući u vidu sadržaj navedene odredbe Odluke/22 osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, budući da joj je prestala novčana pomoć u skladu s tim člankom.

13. Tužiteljici se ističe da se je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pozvao na svoj pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u kojoj je jasno izraženo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega je Sud zaključio da adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja, koja stajališta su primjenjiva i na Odluku/22, koja se osporava. Dodao je da Sud nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

14. Nadalje, Ustavni sud Republike Hrvatske se je u odluci U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. pozvao na obrazloženje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske prema kojem su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom/16 i Odlukom/18, rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Odnosno da, drugim riječima, novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke/21, za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da zakonodavna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni sustav ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja. Zaključeno je da je nedvojbeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".

15. Vezano uz prigovor povratnog djelovanja Odluke/22 Ustavni sud Republike Hrvatske je naveo da je u obrazloženju presude od 5. srpnja 2022. Visoki upravni sud najprije iznio da imajući na umu činjenicu da Odluka/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima), Visoki upravni sud zaključio je da Odluka/21 djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno da se novo pravno pravilo ne primjenjuje na situaciju koja je dovršena, iz čega slijedi ocjena toga suda da Odluka/21 nema povratno djelovanje koje je (za opće akte) beziznimno, zabranjeno, već da je riječ o tzv. nepravnoj retroaktivnosti, odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten. Ustavni sud je utvrdio da se navedeni zaključak o nepravoj retroaktivnosti Odluke/21 može preslikati na Odluku/22.

16. Također, Ustavni sud Republike Hrvatske je zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija.

17. Ustavni sud je prihvatio ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

18. Neosnovano tužiteljica smatra da joj je povrijeđeno pravo vlasništva, budući da je u navedenim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske zaključeno da su ciljevi koje Grad želi postići donošenjem Odluke/22 legitimni pri čemu treba imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze određenoj uskoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, s time da je ocijenjeno da je Odluka/22 suglasna načelu razmjernosti te je zaključeno da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke. Posebno se ističe da je Ustavni sud Republike Hrvatske, a kako je već navedeno, zaključio da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija, a da je tužiteljici prestala novčana pomoć s 30. rujnom 2023. u skladu s mjerodavnom odredbom Odluke/22, budući da je njezino dijete AI navršila 7 godina.

19. Sud nije našao niti jedan razlog ništavosti pojedinačne odluke na koji pazi po službenoj dužnosti u skladu s člankom 47. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj: 36/24.).

20. Slijedom svega navedenog u točki I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.

21. Kako je tužiteljica izgubila spor u cijelosti valjalo je odlučiti kao u točki II. izreke na temelju članka 147. stavka 1. u vezi članka 148. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima.

U Zagrebu 2. travnja 2026.

Sutkinja

Vanja Crnković

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

Dna:

1. Odvjetnik Mario Šarušić – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom

3. U spis