REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-3782/2024-5
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Jasna Peroš Nikolić, te zapisničarki Anđeli Hambašić, u upravnom sporu tužiteljice V (Lisjak) Stojić, iz Zagreba, Vrbik 33, OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Nikola Pleša, odvjetnik u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženog Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nakon održane javne rasprave, dana 7. travnja 2026.
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1326, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 9. svibnja 2023.
II Odbija se zahtjev tužiteljice za nadoknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3525, URBROJ: 251- 09-22-1/003-23-2 od 15. ožujka 2023. kojim su zamijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju Grada Zagreba, KLASA: UP/I-551- 06/20-013/670, URBROJ: 251-21-21-1/002-20-02 od 30. listopada 2020. na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22) na način da se umjesto isplaćivanja mjesečnog iznosa u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine, novčana pomoć isplaćuje mjesečno do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Također je utvrđeno da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome smatrajući da predstavničko tijelo Grada Zagreba nije bilo ovlašteno Odlukom/22, kao općim aktom, uređivati pitanja postupanja i rješavanja u upravnim stvarima, jer se ta pitanja uređuju zakonom koje donosi Hrvatski sabor. Stoga je člankom 6. Odluke/22 bez podloge u Zakonu o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21; dalje: ZUP) ili nekom drugom zakonu propisan način pokretanja postupka te rok za donošenje novog pravnog akta u odnosu na ranije doneseni pravomoćni akt kojim je tužiteljica stekla pravo na novčanu pomoć. Iz članka 6. Odluke/22 ne može se razaznati na koji način će se provesti usklađivanje iznosa novčane pomoći i razloga prestanka novčane pomoći, zbog čega isti ne udovoljava zahtjevima određenosti i preciznosti. Posljedično, javnopravna tijela postupaju samovoljno i izvan zakonom propisane procedure. Uz navedeno, tužiteljica ističe da je prvostupanjsko rješenje u ovoj stvari doneseno nakon proteka roka iz članka 6. Odluke/22, a i samo pokretanje postupka je protivno članku 42. stavku 1. ZUP-a, jer nije predviđeno zakonom. Nadalje, tužiteljica ukazuje da je na temelju pravomoćnog upravnog akta stekla pravo na novčanu pomoć. U takvom slučaju, usklađenje s Odlukom/22 moglo se provesti isključivo pod pretpostavkama propisanim zakonom, a ne općim aktom. Postupanjem javnopravnih tijela u konkretnom slučaju došlo je do miješanja u njezino pravo, u pogledu visine i trajanja, odnosno došlo je do miješanja u njezino pravo vlasništva. Tijekom postupka, javnopravna tijela nisu razmotrila razmjernost miješanja i sve specifične okolnosti koje se odnose na nju, a posljedično tome nisu iznijele svoju ocjenu o tom pitanju. Tužiteljica dalje navodi da nije proveden ispitni postupak, a smatra da je došlo do propusta u drugostupanjskom postupku, jer nije odlučeno o podnesenom zahtjevu za izuzeće gradonačelnika. U prilog tome, poziva se na medijske izjave gradonačelnika o potrebi ukidanja novčane pomoći i štetnosti daljnjeg ostvarivanja tog prava, smatrajući da gradonačelnik ne udovoljava zahtjevima nepristranosti. Nastavno, a s obzirom da nije odlučeno o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika, tužiteljica ukazuje da je u prvostupanjskom tijelu službena osoba subordinirana gradonačelniku i podložna njegovom utjecaju, zbog čega ni ona ne udovoljava zahtjevima nepristranosti i neovisnosti. Navedeni propust u pogledu neodlučivanja o zahtjevu za izuzeće doveo je i do povrede prava tužiteljice na djelotvoran pravni lijek. Dalje tužiteljica iznosi prigovore u pogledu nemogućnosti istodobnog egzistiranja dva upravna akta koja se odnose na isti pravni odnos, a koji uređuju taj odnos na različit način te ukazuje na nejasnoće sadržane u prvostupanjskom rješenju, kako u pogledu akta na temelju kojeg je stekla pravo na novčanu pomoć, tako i u pogledu načina određivanja i isplate iznosa novčane pomoći vezane uz postotak od neto iznosa minimalne plaće.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje. Traži trošak za sastav tužbe, podnesaka od 7. listopada 2023. i 31. ožujka 2026. te zastupanja na ročištu, svako u iznosu od 1.000,00 eura, uvećano za PDV, ukupno 5.000,00 eura.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora osporava navode tužiteljice.
5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.
6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu i usmenu raspravu.
7. Strankama je, sukladno članku 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24, dalje: ZUS), dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog u-pravnog spora.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.
9. Člankom 3. Odluke/22 izmijenjen je članak 5. stavak 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18 i 20/21; dalje: Odluka) na način da glasi: "Novčana pomoć se isplaćuje mjesečno, i to:
- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine;
- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;
- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj."
10. Člankom 4. Odluke/22 izmijenjen je članak 7. Odluke na način da glasi: "Novčana pomoć prestaje:
- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
O prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučit će po službenoj dužnosti."
11. Suprotno navodima tužiteljice, Sud smatra da su javnopravna tijela osnovano odlučila o usklađivanju visine i trajanja prava tužiteljice na novčanu pomoć roditelja odgojitelja u primjeni Odluke/22. Unatoč tome što je prvostupanjskim rješenjem na drugačiji način utvrđena visina i trajanje prava na novčanu pomoć (u odnosu na ono kojim je priznato pravo tužiteljice), time nije došlo do povrede načela stečenih prava i nedopuštene retroaktivnosti. Naime, prvostupanjskim rješenjem nije dovedena u pitanje opstojnost stečenih prava i njihovog opsega u periodu do njegova donošenja, već je u provedbi Odluke/22 usklađena visina i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja pro futuro. Stoga, nije došlo do zadiranja u već nastale pravne posljedice. U prilog naprijed navedenom ide i argumentacija iznesena u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. (naročito točke 48. do 57., uz pozivanje na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022.) i odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenog 2023. (naročito točke 50.2 do 60.). Navedenim odlukama potvrđena je zakonitost Odluke/22, odnosno nije utvrđena njezina nesuglasnost sa zakonom i odbijeni su prijedlozi u kojima se, između ostalog, isticala navodna nedopuštena retroaktivnost Odluke/22, zadiranje u stečena prava korisnika prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja i narušavanje jamstva prava vlasništva, odnosno imovinskih prava koja bi bila vezana uz legitimne interese.
12. U odnosu na osnovu izmjene pravomoćnog pojedinačnog akta, ukazuje se da članak 13. u svezi članka 130. ZUP-a dopušta interveniranje u takve akte. S tim u vezi, Sud ističe da je donositelj Odluke/22, kao i Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18 i 20/21; dalje: Odluka/18), gradsko predstavničko tijelo koje je postupalo u okviru svog samoupravnog djelokruga te je svojim općim aktima ustanovilo naknadu roditeljima odgojiteljima kao financijsku pomoć koju je ovlašten oduzeti (točka 50.8., U-III-1744/2023), samim time i izmijeniti na ustavnopravno prihvatljiv način. Takvu izmjenu, logički i pravno tehnički, gradsko predstavničko tijelo moglo je provesti jedino općim aktom one razine kojim je tu pomoć izvorno i normativno uvelo. Uvažavajući navedeno, članak 130. stavak 1. točka 1. ZUP- a treba smisleno tumačiti na način da su ispunjene pretpostavke za izmjenu zakonitog pojedinačnog akta kojim je stranka steklo neko pravo (koje je mogla steći isključivo općim aktom lokalne razine), jer je ta izmjena predviđena ustavnopravno prihvatljivom Odlukom/22 kao jedinim "zakonom" kojim se mogla provesti dopuštena ovlast lokalne javne vlasti da mijenja predmetnu financijsku pomoć. Stoga je na temelju Odluke/22, uvažavajući članak 13. u svezi članka 130. ZUP-a, bilo dopušteno prvostupanjskim rješenjem izmijeniti dio ranije donesenog pravomoćnog pojedinačnog akta u dijelu koji se tiče visine i trajanja prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja.
13. Sadržajno, za Sud nije dvojbeno koje pravne posljedice nastaju u odnosu na tužiteljicu nakon donošenja rješenja kojim se provodi usklađivanje s Odlukom/22, a koje se sastoje u postepenom smanjenju visine novčane pomoći i promjeni razloga prestanka prava, uključujući skraćenje trajanja prava na novčanu pomoć, kako je to propisano člancima 3. i 4. Odluke/22. S tim u vezi, za napomenuti je da su navedene promjene za korisnike prava na novčanu pomoć, kao posljedica donošenja Odluke/22, jasno naznačene i razmatrane u okviru ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom (Usoz-143/22-91), a potom i pred Ustavnim sudom (U-III-1744/2023, npr. točke 49.3, 58.1). Stoga, valja otkloniti navode tužiteljice o tome da bi, nakon donošenja osporenih rješenja kojima je provedeno usklađivanje s Odlukom/22, egzistirala dva pravomoćna pojedinačna akta koja bi na različiti način uređivali isti pravni odnos kada je sasvim jasno do kojih pravnih promjena je došlo u pravu korisnika, pri čemu raniji pravomoćni pojedinačni akt - u onom dijelu koji je zamijenjen prvostupanjskim rješenjem od 17. ožujka 2023. - pro futuro više ne proizvodi pravne učinke.
14. Nastavno izloženom, Sud ne prihvaća opsežne prigovore tužiteljice koji, pozivajući se na to da Odluka/22 nije zakon, ističu da se na temelju članka 6. Odluke/22 nije mogla provesti zamjena dijela izreke pravomoćnog akta, da taj članak Odluke/22 ne ispunjava zahtjev određenosti i preciznosti, jer istim nije uređen način na koji će se provesti usklađivanje s Odlukom/22, da javnopravna tijela postupaju izvan zakonom propisane procedure i da nije bilo osnove za pokretanje postupka po službenoj dužnosti u smislu članka 42. stavka 1. ZUP-a. Za razliku od tužiteljice, Sud smatra relevantnim to što je tužiteljici samo pravo na novčanu pomoć bilo priznato isključivo na temelju Odluke/18 kao općeg akta lokalne razine. Budući da su bile dopuštene normativne promjene u pogledu priznatog prava na novčanu pomoć (kako to potvrđuju citirane odluke Visokog upravnog suda i Ustavnog suda), tada se iste jedino i mogu odvijati u okviru tog režima, uključujući i onaj aspekt koji se tiče procesne ovlasti za javnopravna tijela da provedu usklađivanje s Odlukom/22. Navedeno usklađivanje provedeno je u upravnom postupku sukladno odredbama ZUP-a, uz primjenu neposrednog rješavanja upravne stvari (članak 49. ZUP-a), a za interveniranje u raniji pravomoćni pojedinačni akt bile su ispunjene propisane pretpostavke, kako je to naprijed obrazloženo. Stoga je postojala dostatna razina predvidivosti i određenosti u odnosu na primjenjivi procesni režim. Sud je stava da je prvostupanjsko javnopravno tijelo bilo ovlašteno po službenoj dužnosti pokrenuti postupak u smislu članka 42. ZUP- a, za što je imalo ovlast u članku 6. Odluke/22 koji treba smisleno podvesti pod pojam zakona iz članka 42. stavka 1. ZUP-a. Kada bi se prihvatio stav tužiteljice, to bi značilo da se u odnosu na roditelja odgojitelja, primjerice, nikada ne bi mogao po službenoj dužnosti pokrenuti postupak radi prestanka novčane pomoći (čak i da nije donesena Odluka/22), jer nema propisa zakonskog ranga koji bi odredio pokretanje postupka radi prestanka predmetne pomoći.
15. U odnosu na tvrdnje tužiteljice o nerazmjernom utjecaju izmjene visine i trajanja prava na njezinu situaciju, kao i općenite navode o ograničenju prava vlasništva, napominje se da je u navedenim odlukama Visokog upravnog suda (točke 48. do 56., Usoz-143/22) i Ustavnog suda (točke 53. do 60., U-III-1744/2023) detaljno obrazloženo da Odluka/22 predviđa adekvatne kompenzacijske mjere koje omogućuju prilagodbu korisnika na postupno smanjenje opsega, a potom i prestanak prava na novčanu pomoć, te iz kojih razloga ne dolazi do nedopuštenog ograničenja legitimnih interesa korisnika novčane pomoći, posljedično i imovinskih prava (prava vlasništva). Također, u navedenim odlukama je obrazloženo da promjene uvedene u režim novčane pomoći roditeljima odgojiteljima imaju i zakonsku osnovu i legitiman cilj (npr. točke 51. i 52.3, U-III-1744/2023). U odnosu na provedenu sveobuhvatnu ocjenu miješanja u prava korisnika novčane pomoći, Sud smatra da tužiteljica nije navela konkretne, specifične i dostatne okolnosti koje bi u odnosu na nju mogle ozbiljno dovesti u pitanje primjerenost predviđenih kompenzacijskih mjera za koje je i Visoki upravni sud i Ustavni sud utvrdio da su adekvatne i razmjerne u odnosu na legitiman cilj Odluke/22. U najvećoj mjeri, tužiteljica ističe prigovore koji su općenite naravi i tiču se apstraktne ocjene razmjernosti u objektivnom upravnom sporu (npr. nužnost donošenja Odluke/22, dosljednost u ponašanju predlagatelja, greške predlagatelja i njihova odgovornost, svrha Odluke/18), zbog čega su, posljedično, nedostatni da ospore ocjenu razmjernosti koja je u objektivnom upravnom sporu i provedena s obzirom na prigovore takve naravi. Osim toga, tužiteljica ističe da bi javnopravno tijelo samoinicijativno trebalo utvrđivati određene okolnosti vezane uz njezinu osobnu situaciju (npr. je li kreditno opterećena, imaju li članovi njezine obitelji zdravstvene teškoće i dr.). U tom pravcu, Sud smatra pogrešnim pristup tužiteljice, odnosno na tužiteljici je da precizira koje su to njezine osobne i konkretne okolnosti, kao i okolnosti vezane uz njezinu obitelji, relevantne za ovaj predmet i ocjenu razmjernosti, a što je u konkretnom slučaju u velikoj mjeri izostalo. One konkretne okolnosti koje je tužiteljica navela tiču se otežanog financijskog stanja, prvenstveno u vezi financiranja pravne pomoći putem odvjetnika. No, Sud smatra da je tužiteljica, s obzirom da je zastupana po kvalificiranom opunomoćeniku, upoznata sa sustavom besplatne pravne pomoći i mogućnošću osiguranja zastupanja putem tog sustava za slučaj da ona, odnosno njezina uža obitelj nema dostatnih financijska sredstava. S obzirom da u spisu nema naznake o zastupanju tužiteljice putem sustava besplatne pravne pomoći, to se ne čine osnovani navodi tužiteljice koji dovode u pitanje njezinu mogućnost financiranja angažiranog odvjetnika kao opunomoćenika. Sud smatra da navodi tužiteljice o (eventualnom) nedostatku slobodnih mjesta u vrtićima ne dovode tužiteljicu u posebno tegoban položaj u usporedbi s roditeljima druge djece u Gradu Zagrebu koji su suočeni s istom problematikom, posebice imajući na umu podatke i razloge iznesene u odluci Ustavnog suda (posebice toč. 58. do 58.3, U-III-1744/2023), kao i mogućnost daljnjeg korištenja predmetnog prava od strane tužiteljice.
16. Sud ne prihvaća prigovore tužiteljice koji se tiču prekluzivne naravi roka za donošenje prvostupanjskog rješenja. Na formalnoj razini, Odluka/22 ne predviđa pravne posljedice u slučaju propuštanja roka iz članka 6. Odluke/22, dok Sud smatra da je intencija navedenog roka požuriti postupanje javnopravnog tijela u cilju što ranijeg usklađenja s novom regulativom, a ne sankcionirati eventualno propuštanja roka gubitkom ovlasti, što bi bilo i krajnje nelogično s obzirom na namjeru donositelja da putem Odluke/22 realizira niz ciljeva (prenamjena novčanih sredstava u izgradnju vrtićkih kapaciteta, smanjenje socijalne isključenosti i društvene nejednakosti i dr. ciljevi navedeni u točki 52.3 odluke Ustavnog suda, U-III-1744/2023) radi kojih je pristupio njezinu donošenju. Pri tome, ne može se smetnuti s uma kontekst u kojem se trebalo provesti usklađivanje ranije donesenih pojedinačnih akata s novom regulativom (Odluka/22), a koji se tiče i brojnosti korisnika u odnosu na koje je trebalo provesti to usklađivanje (5712 korisnika u travnju 2022., navod iz točke 142. presude Visokog upravnog suda broj Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022.), kao i činjenicu da je prije isteka navedenog roka došlo i do privremene obustave primjene Odluke/22 (od 12. prosinca 2022. do 27. veljače 2023.), što je zasigurno utjecalo na mogućnost poštivanja predmetnog roka. U izloženom kontekstu, Sud smatra da je rok iz članka 6. Odluke/22 instruktivne naravi i da javnopravno tijelo nakon 31. prosinca 2022. nije bilo prekludirano u donošenju prvostupanjskog rješenja, koje je uostalom i doneseno nedugo nakon prestanka privremene obustave Odluke/22.
17. U svezi daljnjih procesnih prigovora vezanih uz prvostupanjski upravni postupak, Sud smatra da je postojala ovlast za neposredno rješavanje stvari u smislu članka 49. stavka 1. ZUP-a. Prvostupanjsko javnopravno tijelo raspolagalo je svim potrebnim podacima, a za donošenje prvostupanjskog rješenja nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, uzimajući u obzir da je bilo riječ o usklađivanju novčane pomoći s člancima 3. i 4. Odluke/22, koja je ocijenjena zakonitom (Visoki upravni sud, H143/22) i ustavnopravno prihvatljivom (Ustavni sud, U-III-1744/2023). Vezano za drugostupanjski upravni postupak, Sud ne prihvaća opsežne navode tužiteljice u svezi donositelja osporenog rješenja. U situaciji kada gradonačelnik u ovom sporu ne dovodi u pitanje svoj potpis i identitet kao donositelj osporenog rješenja, navode tužiteljice valja ocijeniti neosnovanim i usmjerenim na odugovlačenje postupka. Sud nije prihvatio niti navode tužiteljice u svezi (ne)nadležnosti gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja. Budući da je zakonitost članka 10. Odluke/18 potvrđena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., Sud ne dovodi u pitanje ovlast gradonačelnika za donošenje odluke o prigovoru tužiteljice. Pri tome, i ovdje treba uzeti u obzir da se gradsko predstavničko tijelo predmetnim općim aktima (Odluka/18 i Odluka/22) kretalo unutar svojeg samoupravnog djelokruga, a radi uređenja novčane pomoći koju je samoinicijativno uvelo i ovlašteno je istu izmijeniti. U konačnici, a kako je naglašeno i u predmetu Visokog upravnog suda broj Usoz-254/2023, ni na koji način nije onemogućeno pravo tužiteljice na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
18. Sud otklanja navode tužiteljice u svezi izuzeća gradonačelnika i službene osobe koja je donijela rješenja u prvostupanjskom postupku. U odnosu na navodni izostanak nepristranosti gradonačelnika, Sud smatra da istaknuti prigovori tužiteljice, a koji se u bitnome pozivaju na izjave gradonačelnika u svezi donošenja Odluke/22 i na formalno predlaganje tog općeg akta nadležnom predstavničkom tijelu, nisu prikladni da dovedu u pitanje nepristranost donositelja osporenog rješenja. Za razliku od tijela sudbene vlasti, u odnosu na gradonačelnika kao nositelja funkcije u okviru izvršne strukture lokalne vlasti ne zahtijeva se ona razina nepristranosti i neovisnosti kojoj treba udovoljiti Sud koji je zadužen za provedbu neovisne i nepristrane kontrole, između ostalog, pojedinačnih akata lokalne izvršne vlasti. Uostalom, za izvršno- upravna tijela je karakteristično da sudjeluju u predlaganju i/ili pripremaju prijedloga općih akata da bi, nakon donošenja od strane nadležnog tijela, sudjelovala u njihovoj primjeni u konkretnom postupku. Tužiteljica zanemaruje navedenu razliku kada se poziva, između ostalog, na praksu Europskog suda za ljudska prava (npr. predmet ETkalčić protiv Hrvatske, zahtjev br. 24810/06, presuda od 22. prosinca 2009., predmet McGonnel v. the United Kingdom, zahtjev br. 28488/94, presuda od 8. veljače 2000.). Stoga, treba razlikovati poziciju gradonačelnika kao predlagatelja određenog općeg akta, koja je vezana uz proces predlaganja i normativnog oblikovanja određenih politika, od konkretne primjene određenog općeg akta (nakon što je isti donesen i stupio na snagu) u pojedinačnom upravnom postupku, a koji postupak primjene je strogo reguliran i vezan uz ispunjenje propisanih pretpostavki. Nakon što je Visoki upravni sud i Ustavni sud potvrdio zakonitost i ustavnu prihvatljivost Odluke/22, uloga gradonačelnika kao donositelja osporenog rješenja vezana je uz primjenu važećih procesnih i materijalnih normi, a u tom pravcu Sud smatra da tužiteljica nije istaknula relevantne okolnosti koje bi dovele u pitanje njegovu nepristranost, odnosno koje bi ukazivale da bi gradonačelnik odstupio od propisanog i obvezujućeg pravnog režima prilikom odlučivanja u konkretnoj upravnoj stvari. Uvažavajući navedeno, neovisno o tome što nije odlučeno o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika, za sud je odlučno što istaknuti prigovori tužiteljice nisu podobni da dovedu u pitanje njegovu nepristranost, posljedično ne mogu dovesti ni do njegova izuzeća od odlučivanja. Isto važi i za pitanje nepristranosti službene osobe koja je rješavala u prvostupanjskom upravnom postupku. I ovdje tužiteljica zanemaruje da za službenike upravnih tijela ne važe isti kriteriji neovisnosti i nepristranosti koji se primjenjuju za tijela sudbene vlasti. Sama činjenica da je službena osoba subordinirana u odnosu na hijerarhijski nadređenu osobu, ne znači i njezinu pristranost u primjeni propisanih normi za odlučivanje u konkretnoj upravnoj stvari. Naime, službenik u lokalnoj upravi dužan je poštivati naloge, ali ne na način koji bi, između ostalog, doveo do nepoštivanja zakona ili drugog propisa u rješavanju konkretne upravne stvari (članci 33., 35. i 36. Zakona o službenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi; „Narodne novine“ broj 86/08, 61/11, 4/18 i 112/19; dalje: ZSLP(R)S). Stoga, u izostanku konkretnih okolnosti koje bi dovele u pitanje nepristranost službene osobe koja je rješavala u prvostupanjskom upravnom sporu, Sud smatra neosnovanim pozivanje tužiteljice na njezinu navodnu nepristranost.
19. Nastavno na naprijed izloženo u svezi procesnih prigovora tužiteljice, Sud otklanja i daljnje navode u svezi (ne)djelotvornosti pravnog lijeka. Neovisno o formalnom nazivu pravnog sredstva koje je uložila protiv prvostupanjske odluke, Sud polazi od toga da je povodom njezinog pravnog lijeka, u kojem je iznijela niz prigovora, odlučeno o zakonitosti prvostupanjskog rješenja, dok je tijekom upravnog spora imala mogućnost iznošenja svih okolnosti, navoda i prijedloga u svrhu ocjene zakonitosti osporenih rješenja, čime joj je osigurana djelotvorna pravna zaštita. U situaciji kada su i Visoki upravni sud (Usoz-143/22) i Ustavni sud (U-III-1744/2023) potvrdili zakonitost i ustavnu prihvatljivost Odluke/22, uz uvažavanje svih naprijed iznesenih navoda, ovaj Sud nije smatrao potrebnim prekidati ovaj spor radi (ponovne) ocjene zakonitosti Odluke/22. U pogledu daljnjih prigovora tužiteljice, napominje se da je ista imala mogućnost uvida u sudski spis u sudskoj pisarnici, pri čemu treba napomenuti da spisu upravnog spora prileže podnesci tužiteljice i očitovanja tuženika s kojima je upoznata, dok spisu upravnog postupka prileže rješenja o pravima tužiteljice, potvrde o dostavi i pravna sredstva, odnosno podnesci tužiteljice, dakle, sve ono što je tužiteljici nedvojbeno poznato. Nadalje, Sud ne smatra odlučnim navode tužiteljice u svezi načina određivanja neto minimalne plaće, s obzirom da se prvostupanjskim rješenjem provodilo usklađivanje s člankom 3. i 4. Odluke/22 i to upravo na način kako je definirano tim člancima Odluke/22. Isto tako, Sud ne smatra relevantnim pozivanje tužiteljice na propise Unije i praksu Suda EU. Europska unija je složena zajednica ograničenih nadležnosti, odnosno onih nadležnosti koje su na nju prenijele države članice (članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 1. Ugovora o Europskoj uniji, SL C 202, 7.6.2016., pročišćeni tekst). Stoga je neophodno da pravna situacija bude u dosegu prava Unije kako bi se stranke nastavno mogle pozivati na to pravo i relevantnu praksu Suda EU. Budući da tužiteljica u svojim navodima ne obrazlaže poveznicu između prava na novčanu pomoć za tužiteljicu kao roditelja odgojitelja i prava Unije, a niti Sud nalazi takvu poveznicu, to nisu posebno razmatrani navodi tužiteljice koji se pozivaju na EU pravo. Napominje se da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske potvrdio pravna shvaćanja ovog Suda u istovjetnim slučajevima (npr. presuda, poslovni broj: Usž-4468/2025 od 27. veljače 2026.).
20. Sud nije prihvatio dokazne prijedloge tužiteljice, jer je za ocjenu zakonitosti osporavanih akata i navoda tužiteljice dostatna dokumentacija koja prileži sudskom spisu i spisu upravnog postupka. Prigovori tužiteljice u najvećoj mjeri su pravne naravi i za njihovu ocjenu, s obzirom na to kako su formulirani, predloženi dokazi nisu relevantni (npr. pribavljanje očitovanje od Grada Zagreba o tome je li se cilj Odluke/22 mogao ostvariti na drugi način, pribavljanje isprava kojima se dokazuje je li, kojem je tijelu i kada upućen zahtjev za izuzeće gradonačelnika na rješavanje), a Sud je naveo iz kojih razloga dotični prigovori nisu odlučni. Što se tiče predloženog saslušanja tužiteljice, Sud polazi od toga da ni na koji način nije precizirano koje konkretne okolnosti bi se uopće imale utvrditi iskazom tužiteljice, a što je neophodno da bi Sud uopće mogao odlučiti jesu li i u kojoj mjeri te okolnosti relevantne za odluku u ovom sporu i je li saslušanje tužiteljice prikladno sredstvo za njihovo utvrđivanje. Za napomenuti je da je Sud razmotrio i ocijenio one okolnosti koje je tužiteljica konkretno navela, a koji se tiču pitanja razmjernosti miješanja u pravo tužiteljice.
21. Slijedom izloženog, Sud je osporeno rješenje tuženika ocijenio zakonitim.
22. Valjalo je stoga temeljem članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima odbiti tužbeni zahtjev, kao i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora s obzirom da tužiteljica nije uspjela u sporu (članak 147. stavak 1. ZUS-a).
U Zagrebu 7. travnja 2026.
Sudac:
Jasna Peroš Nikolić
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Odvjetnik Nikola Pleša, Kralja Držislava 4, [adresa] Zagreb
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3. U spis
