REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Erazma Barčića 5

Poslovni broj: Us I-1093/2024-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu Vedranu Juričiću, uz sudjelovanje zapisničarke Monike Puharić, u upravnom sporu tužitelja Općine Baška, Baška, Palada 88, OIB: 24078212554, zastupanog po opunomoćeniku Krešimiru Pugelu, odvjetniku u Odvjetničkom društvu Kovačević, Koren i partneri d.o.o., Rijeka, Frana Supila 6, protiv tuženika Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Rijeka, Riva 10, OIB: 32420472134, zastupanog po službenoj osobi RĆO, uz sudjelovanje zainteresirane osobe RĆ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupanog po opunomoćeniku Danijelu Juriću, odvjetniku u Rijeci, Andrije Medulića 4, radi prigovora protiv posebnih uvjeta priključenja, 27. veljače 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, KLASA: UP/II-363-04/24-01/40, URBROJ: 2170-03-08/6-24-4 od 8. srpnja 2024.

II. Odbija se žalba zainteresirane osobe izjavljena protiv rješenja Pročelnice Jedinstvenog upravnog odjela Općine Baška, KLASA: UP/I-361-07/24-01/1, URBROJ: 2170-15-03-03/2-24-2 od 29. ožujka 2024.

III. Nalaže se tuženiku da tužitelju nadoknadi trošak ovog upravnog spora u iznosu od 2.500,00 € (slovima: dvije tisuće petsto eura), u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne presude.

IV. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova ovoga upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika poništeno je, po žalbi zainteresirane osobe, rješenje Pročelnice Jedinstvenog upravnog odjela Općine Baška, KLASA: UP/I-361- 07/24-01/1, URBROJ: 2170-15-03-03/2-24-2 od 29. ožujka 2024.

Tim rješenjem je odbačen je prigovor zainteresirane osobe izjavljen protiv Posebnih uvjeta i uvjeta priključenja, KLASA: 361-02/24-01/1, URBROJ: 2170-15-03- 03/2-24-2 od 13. ožujka 2024, kao nedopušten.

2. Tužitelj osporava zakonitost gore spomenutog akta zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava te povreda pravila postupka. U tužbi, u bitnom, smatra da je tuženik pogrešno utvrdio kako se u konkretnom slučaju radi o drugom postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava o kojem se ne donosi rješenje, slijedom čega je pogrešno zaključio da je prigovor investitora dopušten. Pojašnjava da je izdavanje posebnih uvjeta i uvjeta priključenja strogo uređeno odredbama Zakona o gradnji (NN br. 153/13, 20/17, 39/19, 125/19; dalje: ZG), koji u čl. 82., 86. i 90. predviđa točno određene pravne lijekove, prvenstveno žalbu protiv rješenja o obustavi postupka, ali ne i prigovor kao samostalni pravni lijek protiv samih uvjeta. Navedeno znači da su posebni uvjeti tehničke naravi te da investitor svoja prava i pravne interese može štititi u kasnijim fazama postupka, odnosno kroz žalbu protiv rješenja o obustavi postupka izdavanja utvrđivanja posebnih uvjeta i(li) postupka izdavanja potvrde glavnog projekta, a ne putem prigovora temeljem članka 156. Zakona o općem upravnom postupku NN br. 47/09, 110/21; dalje: ZUP). Nastavno na prethodno, tužitelj ističe da niti ZUP niti ZG ne propisuju mogućnost ulaganja prigovora protiv posebnih uvjeta i uvjeta priključenja. U prilog tome poziva se na sudsku praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (predmet posl. br. Usž-4023/2022) te stručnu literaturu (VĆ, "Prigovor kao pravni lijek prema Zakon o općem upravnom postupku", Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, broj 3-4/2021), prema kojoj prigovor ne može biti samostalna osnova za pobijanje rada uprave ako nije izričito predviđen za tu vrstu postupanja. Smatra potpuno pravno neutemeljenim stav tuženika da se protiv svakog postupanja koje utječe na prava stranke može izjaviti prigovor, jer je takvo tumačenje suprotno izričitim zakonskim odredbama. Zaključno, navodi da investitor uopće nije ovlaštena osoba za podnošenje prigovora u ovoj pravnoj stvari.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora izlaže kao i u obrazloženju osporavanog rješenja. Ustraje kod stava da je protiv posebnih uvjeta dozvoljen ovaj pravni lijek, a koje pravo, osim iz odredbe čl. 156. ZUP-a, proizlazi iz odredbe čl. 3.st. 2. te čl. 12. ZUP. Ističe da stranka ne mora uvijek biti zadovoljna s određenim posebnim uvjetima koji su izdani. Naglašava da je takav zauzeo i ovaj Sud u predmetu posl. br. Us I-894/2024. Dodatno, vezano za navode tužitelja da zainteresirana osoba nije mogla biti podnositelj prigovora, tuženika navodi da je po tom pitanju sudska praksa zauzela drugačiji stav te da je u predmetu koji se vodio pred ovim sudom izraženo pravno shvaćanje da osim projektanta i investitor ima pravo na izjavljivanje žalbe protiv rješenja o obustavi postupka za izdavanje posebnih uvjeta.

4. Zainteresirana osoba u svojem odgovoru na tužbu i tijekom spora, u bitnom, navodi kako slijedi. Ističe da prvostupanjsko tijelo odbija postupiti po jasnim uputama tuženika kao hijerarhijski višeg tijela. Navodi da je tuženik u svojem rješenju dao jasnu uputu da se u ponovnom postupku uvaži prigovor zainteresirane osobe vezan uz priključenje na prometnicu preko k. č. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]-nova, što tužitelj neosnovano odbija učiniti podnošenjem ove tužbe. Poziva se na temeljna načela ZUP-a postupku, posebice čl. 12. i čl. 105., prema kojima stranka ima pravo na pravni lijek (žalbu ili prigovor) protiv prvostupanjske odluke ako on zakonom nije izričito isključen. Ističe da niti Zakonom o općem upravnom postupku niti Zakonom o gradnji (članak 90.) nije isključeno pravo na izjavljivanje prigovora na izdane posebne uvjete, zbog čega smatra stav tužitelja o nedopuštenosti prigovora pravno neutemeljenim. Nastavno na prethodno ukazuje da je da je prigovor podnesen nakon što je nadležnom tijelu županije poslao upit da li je protiv posebnih uvjeta dopušten neki pravni lijek, a na upit je dobio odgovor da se, sukladno čl. 12. u vezi čl. 3. st. 2. ZUP-a, radi o drugom postupanju javnopravnog tijela protiv kojeg je dopušteno izjaviti prigovor.

5. U sporu je održana rasprava te je strankama, u skladu s odredbom čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (NN br. 20/10, 143/12, 152/14, 29/17, 110/21; dalje: ZUS), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

6. U cilju ocjene zakonitosti osporavanog rješenja tuženika Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje tuženika, te uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu ovog upravnog spora.

7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

8. Među strankama ovog upravnog spora nesporno je da je, za građenje građevine stambene namjene – obiteljske kuće sa jednom stambenom jedinicom na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]-nova, Općina Baška izdala Posebne uvjeta i uvjete priključenja, KLASA: 361-02/24-01/1, URBROJ: 2170-15-03-03/2-24-2 od 17. ožujka 2024. kojim se, između ostalog, utvrđuje da priključenje budućeg objekta na javno prometnu površinu ide putem privatnog pristupnog puta preko k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina]-nova koji se preko postojećeg puta (javnog dobra u općoj uporabi) smještenog na k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina] spaja na nerazvrstanu cestu oznake NC-29.

9. Posebni uvjeti i uvjeti priključena izdani su na temelju odredbe čl. 136. st. 3. Zakona o prostornom uređenju (NN br. 153/13, 65/17, 114/18, 39/19, 98/19, 67/23; dalje: ZPU) i čl. 82. st. 3. ZG-a, a na Poziv Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Ispostave u Krku, KLASA: 350-05/24-28/000117, URBROJ: 2170-03-04/13-24-0003 od 27. veljače 2024.

10. Sporno je da li je protiv Posebnih uvjeta i uvjeta priključenja dopušteno izjaviti prigovor.

11. Odredbom čl. 82. ZG-a propisano je upravno tijelo, odnosno Ministarstvo dužno je od javnopravnog tijela zatražiti utvrđivanje posebnih uvjeta, odnosno uvjeta priključenja u roku od osam dana od dana primitka urednog traženja projektanta (st. 1). Javnopravno tijelo od upravnog tijela, Ministarstva, odnosno druge osobe ne može u svrhu utvrđivanja posebnih uvjeta, odnosno uvjeta priključenja tražiti plaćanje predujma troškova, odnosno troškova utvrđivanja posebnih uvjeta, odnosno uvjeta priključenja niti dostavu, odnosno izradu drugih dokumenata ili elaborata, osim opisa i grafičkog prikaza građevine i elaborata iz čl. 69. st. 2. ovoga Zakona (st. 2.). Javnopravno tijelo dužno je utvrditi posebne uvjete, odnosno uvjete priključenja ili postupak njihova utvrđivanja rješenjem obustaviti te uvjete, odnosno rješenje dostaviti upravnom tijelu, odnosno Ministarstvu i projektantu u roku od 15 dana od dana primitka traženja, odnosno u roku od 30 dana ako su zatraženi posebni uvjeti, odnosno uvjeti priključenja za građevinu razvrstanu u 1. skupinu građevina (st. 3.). Postupak utvrđivanja posebnih uvjeta, odnosno uvjeta priključenja obustavlja se ako njihovo utvrđivanje prema posebnim propisima nije moguće, odnosno ako ne postoji mogućnost priključenja (st. 4.). Smatra se da posebnih uvjeta nema, odnosno da se građevina može priključiti na infrastrukturu ako javnopravno tijelo u roku iz st. 3. upravnom tijelu, odnosno Ministarstvu i projektantu ne dostavi posebne uvjete, odnosno uvjete priključenja ili rješenje kojim se obustavlja postupak utvrđivanja posebnih uvjeta, odnosno uvjeta priključenja (st. 5.) Upravno tijelo, odnosno Ministarstvo nakon što su utvrđeni svi propisani posebni uvjeti i uvjeti priključenja, odnosno nakon što je postupak njihova utvrđivanja pravomoćno obustavljen, o tome obavještava projektanta (st. 6.).

12. Gotovo identično je propisano odredbom članka 136. st. 1. - 6. ZPU.

13. Prema čl. 90. st. 1. ZG-a na rješenje javnopravnog tijela o obustavi postupka utvrđivanja posebnih uvjeta, odnosno uvjeta priključenja projektant ima pravo žalbe, odnosno pravo pokretanja upravnog spora ako je rješenje donijelo središnje tijelo državne uprave.

14. Prigovor je redoviti pravni lijek u odnosu na materiju ZUP-a koja se ne odnosi na upravni postupak. Za razliku od žalbe (također redovitoga pravnog lijeka, ali u okviru upravnog postupka), prigovor nije opće dopušten pravni lijek, pa se može izjaviti samo u slučajevima propisanim zakonom. ZUP-om je predviđeno pet vrsta prigovora: prigovor inicijatora pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti radi zaštite javnog interesa, kada javnopravno tijelo utvrdi da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka (čl. 42.); prigovor stranke upravnog ugovora koja nije javnopravno tijelo, zbog neispunjavanja ugovornih obveza javnopravnog tijela (čl. 154.); prigovor zainteresirane osobe kojoj (u propisanom roku) nije izdana pisana obavijest o uvjetima ostvarivanja i zaštite prava (čl. 155.); prigovor radi zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela (čl. 156.); prigovor korisnika javnih usluga od postupanja pružatelja javnih usluga (čl. 157. i 158.).

15. Prema članku 156. ZUP-a, osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.

16. Prigovori uređeni ZUP-om pružaju zaštitu izvan upravnog postupka, ali unutar područja upravnog prava. S druge strane, u odnosu na sva postupanja javnopravnih tijela u okviru upravnog postupka zaštita je osigurana putem žalbe protiv prvostupanjskog rješenja, odnosno tužbe radi sudske ocjene zakonitosti konačnog rješenja. U odnosu na postupanje koje se može osporavati žalbom, nema mjesta prigovoru. Prigovora nema ni kada žalba u odnosnom slučaju nije dopuštena, ali je riječ o upravnom postupku u kojem se u prvome i jedinom stupnju donosi rješenje, koje je moguće osporavati u upravnom sporu.

17. Slijedom prethodno navedenog, imajući u vidu da prigovor kao pravni lijek omogućava zaštitu od postupanja javnopravnih tijela na području upravnog prava ali izvan upravnog postupka, s jedne strane, te pravnu zaštitu predviđenu čl. 90. st. 1. ZG- a, s druge strane, to Sud utvrđuje da izdavanje posebnih uvjeta i uvjeta priključenja prema čl. 82. ZG (i 136. ZPU-a) ne predstavlja postupanje kakvo ima u vidu odredba čl. 156. ZUP-a.

Posljedično tome, Sud zaključuje da u konkretnom slučaju prigovor nije dopušten, a kako je to pravilno utvrdilo i prvostupanjsko tijelo.

18. U odnosu na pozivanje tuženika na presudu posl. br. Us I-884/2024 od 10. srpnja 2025. valja navesti da je pravno shvaćanje koje je zauzeto u spomenutoj sudskoj odluci u suprotnosti s pravnim shvaćanjem koje je o istom spornom pitanju zauzeo sud više instance – Visoki upravni sud u presudi posl. br. Usž-3785/2023 od 27. ožujka 2025.

19. Slijedom gore izloženog stanja stvari Sud utvrđuje da je poništavanjem rješenja Pročelnice Jedinstvenog upravnog odjela Općine Baška, KLASA: UP/I-361-07/24- 01/1, URBROJ: 2170-15-03-03/2-24-2 od 29. ožujka 2024., tuženik povrijedio zakon na štetu tužitelja. Stoga je, primjenom čl. 117. st. 1. ZUS-a koji, između ostalog, ovlašćuje Sud da sam riješi upravnu stvar, u vezi čl. 114. st. 1. ZUP-a, valjalo poništiti pobijano rješenja tuženika (tč. I. izreke) i odbiti žalbu zainteresirane osobe (tč. II. izreke), čime je Sud sam meritorno riješio predmetnu upravnu stvar, pa se stoga upravni postupak u navedenoj stvari ima smatrati dovršenim.

20. Odluka o troškovima spora (tč. III. i IV. izreke presude) temelji se na odredbama čl. 144.,147. i 148. ZUS-a te odredbama Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (NN br. 138/23; dalje: Tarifa).

Tužitelju je priznat je trošak zastupanja po odvjetniku kojeg čini: sastav tužbe te zastupanje na ročištu održanom 19. veljače 2026. (svaka radnja u pojedinačnom iznosu 1.000,00 € – temeljem Tbr. 27. tč. 1. i tč. 2. Tarife), uvećano za pripadajući PDV (25%), odnosno sveukupno 2.500,00 €.

Budući da zainteresirana osoba nije uspjela u ovome sporu to je njezin zahtjev za naknadu troškova valjalo odbiti kao neosnovan (tč. IV. izreke).

U Rijeci 27. veljače 2026.

Sudac

Vedran Juričić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 66. st. 5. ZUS-a).

DNA:

- opunomoćeniku tužitelja Krešimiru Pugelu, odvjetniku u Odvjetničkom društvu Kovačević, Koren i partneri d.o.o., Rijeka, Frana Supila 6

- tuženiku Primorsko-goranskoj županiji, Upravnom odjelu za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Rijeka, Riva 10

- opunomoćeniku zainteresirane osobe Danijelu Juriću, odvjetniku u Rijeci, Andrije Medulića 4