Poslovni broj: Us I-2368/2025-15
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Splitu, po sucu Ivanu Dadiću, uz sudjelovanje Zrinke Pivac kao zapisničarke u upravnom sporu tužitelja VRATA PILE j.d.o.o., OIB: 06303264735, Zagreb, Petrinjska 11, zastupanog po opunomoćenici Heleni Aleksić, odvjetnici u Zagrebu, Petrinjska 11, protiv tuženika Grada Dubrovnika, Gradskog vijeća, OIB: 21712494719, Dubrovnik, Pred Dvorom 1, radi odabira najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru, nakon javne i usmene rasprave zaključene 18. veljače 2026. u prisutnosti opunomoćenice tužitelja, a u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, objavljene 24. veljače 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se odluka tuženika Grada Dubrovnika, Gradskog vijeća, o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (15. MIKROLOKACIJA „Plaža Solitudo Mandrač“, broj lokacije 15.5), KLASA: UP/I-342-01/24- 02/150, URBROJ: 2117-1-09-24-01 od 29. srpnja 2024., te se predmet vraća tuženiku na ponovni postupak u kojem je obvezan postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženim u obrazloženju ove presude.
II. O troškovima spora sud će odlučiti naknadno posebnim rješenjem.
Obrazloženje
1.U pravovremenoj tužbi tužitelja podnesenoj 29. kolovoza 2024. protiv odluke tuženika Grada Dubrovnika, Gradskog vijeća, o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (15. MIKROLOKACIJA „Plaža Solitudo Mandrač“, broj lokacije 15.5), KLASA: UP/I-342-01/24-02/150, URBROJ: 2117-1-09-24-01 od 29. srpnja 2024., te u podnesku zaprimljenom kod ovog suda 22. studenog 2024., tužitelj u bitnom najprije reproducira izreku osporene odluke tuženika, nakon čega navodi kako je predmetnom odlukom došlo do eklatantne povrede odredbi Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Ustava Republike Hrvatske, Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakona o koncesijama, Zakona o općem upravnom postupku, Zakona o upravnim sporvima, te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, a zbog čega je tužitelj primoran podnijeti upravnu tužbu. U obrazloženju prijedloga Odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja navodi se kako je imatelj dozvole PONAT 2021 d.o.o. s pravodobnom i potpunom ponudom za godišnji iznos naknade od 17.100,00 eura te uz ostvarenih 75 bodova odabran kao najpovoljniji ponuditelj. Međutim, iako je u glavi XIV. (SADRŽAJ PONUDE) teksta Ponovljenog javnog natječaja, pod t. 6. navedeno kako je ponuditelj, uz ponudu, obvezan dostaviti dokaz o vlasništvu sredstava kojima se obavlja djelatnost na pomorskom dobru ili dokaz o pravnoj osnovi korištenja sredstava koja nisu u vlasništvu ponuditelja npr. ugovor o najmu, račun i slično iz sadržaja natječajne dokumentacije proizlazi kako je imatelj dozvole, PONAT 2021 d.o.o., kao dokaz o vlasništvu sredstava, dostavilo račun PRESTIGE TRADE DUBROVNIK d.o.o. broj 1728/v1/1 od 15. srpnja 2024., uz virmansko plaćanje za 50 ležaljki i 50 suncobrana. Tužitelj ovim putem ističe kako je na predmetnom računu navedeno kako je roba u vlasništvu PRESTIGE TRADE DUBROVNIK d.o.o. do potpunog podmirenja duga. Osim iz prethodno citirane napomene na računu nedvojbeni dokaz kako se radi o ponudi, a ne o računu odnosno o vlasništvu sredstava proizlazi iz računa PRESTIGE TRADE DUBROVNIK d.o.o. broj 610/v1/1 od 22. travnja 2024., a koji račun je imatelj dozvole dostavio kao dokaz o vlasništvu sredstava prilikom podnošenje ponude za istu mikrolokaciju u Javnom natječaju za dodjelu dozvola na pomorskom dobru raspisanom 8. travnja 2024. Naime, iz citiranog računa proizlazi kako je imatelj dozvole i u travnju 2024. odnosno tijekom trajanja Javnog natječaja navodno kupio 50 suncobrana i 50 ležaljki, a što nedvojbeno upućuje na činjenicu kako se u oba slučaja radi o ponudama, a ne o računima odnosno dokazima o vlasništvu sredstava jer imatelj dozvole zasigurno ne bi u Ponovljenom javnom natječaju ponovno kupovao isti broj ležaljki i suncobrana od istog dobavljača. Dakle, imatelj dozvole nema dokaz o vlasništvu predmetnih sredstava stoga njegova ponuda nije smjela biti uzeta u razmatranje, slijedom čega istom nije mogla biti dodijeljena koncesijska dozvola. Jednako tako, tužitelj ovim putem ističe kako je imatelj dozvole priložio fotodokumentaciju sredstava suncobrana i ležaljki koje će koristiti prilikom obavljanja djelatnosti. Upravo iz dostavljenih fotografija ležaljki i suncobrana proizlazi kako su isti fotografirani u izložbenom prostoru trgovačkog društva PRESTIGE TRADE DUBROVNIK d.o.o. sa vidljivo istaknutim cijenama i deklaracijama na svim artiklima vidljivim na fotografijama. Osim što je i to dokaz kako imatelj dozvole nema vlasništvo sredstava, sa predmetnim fotografijama nije ispunjen niti uvjet iz glave
XIV. (SADRŽAJ PONUDE) teksta Ponovljenog javnog natječaja, pod t. 7. budući isti dostavlja fotografije tri različita modela ležaljki u tri različite boje. Osim toga, imatelj dozvole je dostavio dvije fotografije dva različita modela suncobrana, od kojih je jedan dvobojan (plavo-bijeli) iako je u uvjetima obavljanja djelatnosti iznajmljivanja plažne opreme iz glave XIII. (UVJETI OBAVLJANJA POJEDINIH DJELATNOSTI) decidirano propisana dužnost imatelja dozvole da koristi plažnu opremu koja je unificirana, jednobojna i slično, slijedom čega je evidentno kako imatelj dozvole nije ispunio traženi uvjet, stoga njegova ponuda nije smjela biti uzeta u razmatranje, a istom nije mogla biti dodijeljena koncesijska dozvola. Ponuda tužitelja odnosno trgovačkog društva VRATA PILE j.d.o.o. navodno ne udovoljava uvjetima Ponovljenog javnog natječaja budući da na Obrascu I. nije upisan broj računa ponuditelja s nazivom banke kod koje je isti otvoren, a kako je to po stavu Gradonačelnika navodno propisano točkom 1. u glavi XIV. (SADRŽAJ PONUDE) Ponovljenog javnog natječaja. Naime, opetovanim čitanjem gore navedene točke 1. tužitelj se samo može zapitati je li Gradonačelnik i Povjerenstvo za dodjelu dozvola na pomorskom dobru znaju što su propisali kao uvjete Ponovljenog javnog natječaja te jesu li prilikom donošenja pobijane Odluke uopće čitali navedenu točku 1. ili pak tužitelja smatraju nepismenim i intelektualno depriviranim. Slijedom navedenog, tužitelj moli naslovni sud da izvede dokaz čitanjem spornog dijela točke 1., a koji se odnosi na obvezu dostavljanja broja računa i naziva poslovne banke, naime isti glasi: „…broj računa ponuditelja s nazivom banke kod koje je isti otvoren radi povrata jamčevine“. Pritom se ukazuje sudu kako je u uvjetima Ponovljenog javnog natječaja sadržanim u glavi XI. (VRSTA I IZNOS JAMSTVA ZA OZBILJNOST PONUDE) propisana obveza ponuditelja da kao sredstvo osiguranja za ozbiljnost ponude gradu Dubrovniku dostavi zadužnicu ovjerenu od javnog bilježnika ispunjenu na visinu početnog godišnjeg iznosa naknade za dozvolu na pomorskom dobru za koju se podnosi zahtjev ili novčani polog u istom iznosu na račun grada Dubrovnika s obveznom naznakom „jamstvo za ozbiljnost ponude za dozvole na pomorskom dobru“, a koja jamčevina se vraća ponuditeljima u roku od 30 dana od donošenja odluke po Ponovljenom javnom natječaju. Dakle, notorno i posve nedvosmisleno u Obrascu I. obvezu dostavljanja naziva banke i broja računa ponuditelji su dužni dostaviti isključivo radi vraćanja jamčevine. Uvidom u dostavljenu natječajnu dokumentaciju tužitelja razvidno je kako je isti dostavio sredstvo osiguranja za ozbiljnost ponude - zadužnicu ovjerenu od javnog bilježnika ispunjenu na visinu početnog godišnjeg iznosa naknade za dozvolu na pomorskom dobru te kako nije uplatio novčani polog u istom iznosu na račun grada Dubrovnika, slijedom čega isti notorno nije bio dužan dostaviti naziv banke i broj računa. Frapantna je, ali istinita činjenica kako imatelj dozvole čak nije ispravno ni popunio zadužnicu. Naime, isti je u rubrici koja se popunjava u skladu sa napomenom iz t.2. propustio upisati riječi „bez uvećanja“ slijedom čega ista nije valjana za korištenje u pravnom prometu. Nažalost, unatoč činjenici kako je Povjerenstvo u oba natječaja zaprimilo iznimno veliki broj pravilno popunjenih zadužnica za ozbiljnost ponude isto nije uočilo da baš ova imatelja dozvole ima neotklonjive nedostatke. Na temelju takvog prijedloga povjerenstva te na temelju Zaključka Gradonačelnika, Gradsko vijeće je donijelo pobijanu Odluku. Grubo kršenje načela pravičnog postupka, načela jednakosti oružja, zabrane diskriminacije po bilo kojoj osnovi, te dokaz neravnopravnom i nestručnom postupanju Povjerenstva i Gradonačelnika proizlazi i iz činjenice da su Hoteli Maestral d.o.o. u Javnom natječaju za dodjelu dozvole na pomorskom dobru, odabrani kao imatelj dozvole na 21. MIKROLOKACIJI na Plaži Vis 1 na lokaciji broj 21.1 i lokaciji broj 21.3 također za plažnu opremu ležaljke i suncobrane unatoč činjenici kako u Obrascu I nisu naveli naziv banke i broj računa. Na identičan način su postupili donositelji pobijane Odluke i u odnosu na Odluku o imatelju dozvole na Plaži ispred hotela Adriatic na lokaciji broj 19.1. gdje su ponovno odabrani Hoteli Maestral d.o.o. unatoč ne navođenju naziva banke i broja računa. Tužitelj ističe kako mu je dostavljanjem samo izreke pobijane odluke povrijeđeno pravo na obrazloženu odluku. Izostanak obrazloženja odluke predstavlja kršenje osnovnog postupovnog jamstva prava na pravično suđenje te upućuje na proizvoljnost u postupanju i odlučivanju. Naime, tužitelj je kao stranka o čijim se pravim odlučivalo u postupku nedvojbeno imao pravo na obrazloženu odluku jednako kao i na pravo na dostavu rješenja o davanju koncesijske dozvole na pomorskom dobru za navedenu lokaciju uz pravo na žalbu na isto. Naime, sukladno čl. 13.1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda svatko čija su prava i slobode koje su priznate u ovoj Konvenciji povrijeđene ima pravo na djelotvorna pravna sredstva pred domaćim državnim tijelom čak i u slučaju kad su povredu počinile osobe koje su djelovale u službenom svojstvu. Jednako pravo je zajamčeno i čl. 18. st. 1. Ustava Republike Hrvatske. Jednako tako, sukladno čl. 105. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku protiv prvostupanjskog rješenja stranka ima pravo izjaviti žalbu drugostupanjskom tijelu, ako zakonom žalba nije isključena, dok je čl. 71. st. 7. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama propisano kako je rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru upravni akt na temelju kojeg gospodarski subjekt stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra, dok je st. 11. propisano kako se protiv rješenja o davanju i ukidanju dozvole na pomorskom dobru može izjaviti žalba Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture. Štoviše, sukladno čl. 112. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku žalba odgađa pravne učinke rješenja dok se stranci ne dostavi rješenje o žalbi, ako zakonom nije drugačije propisano. Stoga, a s obzirom da Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama ne sadrži odredbu da žalba nema odgodni učinak, nedvojbeno je kako žalba u ovom konkretnom slučaju odgađa izvršenje rješenja. Također, namjera zakonodavca prilikom propisivanja odredbe čl. 71. st. 11. Zakona o pomorskom dobru zasigurno nije bila samo i isključivo najpovoljnijem ponuditelju omogućiti podnošenje žalbe protiv rješenja o dodjeli dozvole na pomorskom dobru jer bi se na taj način u cijelosti izgubio smisao prava na podnošenje žalbe. „Pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava predstavlja skup institucionalnih i postupovnih jamstava kojima se osigurava pravičnost postupka. Ono ima tako važno mjesto u demokratskom društvu da ne može biti opravdanja za njegovo restriktivno tumačenje. Načelo pravičnosti sudskog postupka treba poštovati u svim okolnostima. Međutim, odgovor na pitanje što čini pravičan postupak ne podliježe jednom nepromjenjivom pravilu, već ovisi o svim okolnostima svakog pojedinačnog slučaja. Stoga je temeljna zadaća Ustavnog suda, kada ocjenjuje osnovanost prigovora o povredi prava na pravično suđenje, razmotriti je li način na koji je postupak bio vođen bio pravičan. Pri tome Ustavni sud razmatra postupak kao jedinstvenu cjelinu, a ne na temelju jedne izolirane okolnosti, događaja ili aspekta, iako nije isključeno da jedna određena okolnost može biti od odlučujućeg značaja pri ocjeni navodne povrede prava na pravično suđenje. Pravo na pravično suđenje, između ostalih, obuhvaća i postupovno jamstvo zabrane proizvoljnosti (arbitrarnosti) u postupanju i odlučivanju sudova. Zaključku da je određena odluka suda proizvoljna ponajviše doprinosi nedosljednost sudova u odlučivanju i nedostatnost razloga iznesenih u obrazloženju sudske odluke. Zabrana proizvoljnosti u odlučivanju također je usko povezana s pravom na obrazloženu sudsku odluku kao zasebnim postupovnim jamstvom prava na pravično suđenje, a koje zahtijeva da sudovi za svoje odluke daju dostatne i relevantne razloge. Međutim, to pravo nije apsolutno i ne može se tumačiti na način da zahtijeva detaljan odgovor na svaku tvrdnju stranke u postupku. U tom smislu odgovor na pitanje jesu li razlozi koje su sudovi dali za donošenje odluke dostatni i relevantni ovisi o okolnostima svakog pojedinačnog slučaja, navodima stranaka te pravnoj naravi postupka i odluke koji su posrijedi. Međutim, navodi stranke koji su odlučujući za ishod postupka zahtijevaju određen i izričit odgovor (odluka Ustavnog suda broj U-III-3890/19 od 9. lipnja 2022.).” Osim toga, sukladno čl. 71. st. 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama na temelju Plana upravljanja izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave dužno je do 1. veljače tekuće godine objaviti javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru. Uputom Ministarstva mora, prometa i infrastrukture navedeni rok za objavu natječaja je produljen do 15. veljače 2024. Međutim, u ovom slučaju javni natječaj je raspisan 8. travnja 2024. Stoga, a s obzirom na čl. 71. st. 2. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama kojim je propisana obveza izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave da objavi javni natječaj u prethodno propisanom zakonskom roku, u konkretnom slučaju smatra se da se u tekućoj godini neće davati dozvole na pomorskom dobru, a što je suprotno postupanju u ovom slučaju budući da su Odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole na pomorskom dobru za 2024. u Javnom natječaju donesena tek 27. lipnja 2024., a rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru tek 9. srpnja 2024. Istoga dana, odnosno 27. lipnja 2024. donesene su i Odluke o ponavljanju javnog natječaja za lokacije na kojima se nije prijavio nijedan ponuditelj, odnosno za lokacije za koje po stavu donositelja pobijane odluke, ponuditelji nisu udovoljili uvjetima natječaja. Jednako su postupili i u odnosu na predmetnu lokaciju 15.5. Jednako tako, u javnom natječaju izričito je propisan rok za donošenje odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole na pomorskom dobru i to od 30 dana od dana isteka roka za dostavu ponuda. Međutim, odluke su donesene tek 27. lipnja 2024., dakle 62 dana od dana isteka roka za predaju ponuda. Dakle, za predmetnu lokaciju 15.5 Gradsko vijeće je donijelo odluku kojom je predložilo Gradonačelniku ponavljanje Javnog natječaja stoga je objavljen Ponovljeni javni natječaj 5. srpnja 2024. i to na web stranici grada Dubrovnika i u dnevnim novinama Slobodna Dalmacija. U istom je navedeno kako je rok za podnošenje ponuda na Ponovljeni javni natječaj od 5. srpnja 2024. do 15. srpnja 2024. Dakle, osim što je Ponovljeni javni natječaj raspisan pet mjeseci po isteku zakonskog roka za raspisivanje istog, predmetni je u suprotan čl. 27. Plana upravljanja na temelju kojeg je raspisan Ponovljeni javni natječaj. Naime, prethodno citiranom odredbom određeno je kako će se tekstom Javnog natječaja propisati rok za podnošenje ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru te kako isti ne smije biti kraći od 10 radnih dana od dana objave istog. Budući da je Ponovljeni javni natječaj raspisan 5. srpnja 2024. te da je isti trajao do 15. srpnja 2024. (dakle od petka do ponedjeljka), nedvojbeno je kako je isti kraći od propisanih 10 radnih dana. Slijedom navedenog, evidentno je kako je gradonačelnik grada Dubrovnika uskratio ponuditeljima minimalni zajamčeni rok za podnošenje ponuda propisan čl. 27. Plana upravljanja. Stoga je Ponovljeni javni natječaj protivan Planu i Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama. Slijedom izloženog, tužitelj tužbenim zahtjevom predlaže sudu donijeti presudu kojom će poništiti osporenu odluku tuženika.
2.Tuženik se u odgovoru na tužbu, u bitnom usprotivio tužbi i tužbenom zahtjevu tužitelja kao neosnovanom. Prvenstveno ističe kako je pobijana odluka potpuna i obrazložena, a njen sastavni dio je i zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda od 24. srpnja 2024. u kojem je jasno navedeno iz kojeg razloga je PONAT 2021. d.o.o. utvrđen kao najpovoljniji sa ukupno ostvarenih 75 bodova. Stoga su navodi tužitelja kako mu je povrijeđeno pravo na obrazloženu odluku potpuno netočni i neosnovani. Grad Dubrovnik potpuno je javno i transparentno proveo predmetni javni natječaj, na način da se otvaranje ponuda pristiglih po javnom natječaju audiovizualno snimalo i prenosilo u stvarnom vremenu na službenim internet stranicama Grada Dubrovnika. Cijeli postupak odabira najpovoljnijeg ponuditelja proveden je u skladu sa Zakonom i uvjetima javnog natječaja, a što je vidljivo iz cjelokupnog spisa predmeta. Svi ponuditelji bili su ravnopravni prilikom odabira. Stoga su svi navodi tužitelja usmjereni na nezakonitost pobijane Odluke promašeni i neosnovani. Isto tako za istaknuti je kako tužitelju nikako nije povrijeđeno pravo ni pravni interes jer su svi ponuditelji bili u ravnopravnom položaju, sam tužitelj nikako nije bio zakinut u ostvarivanju svojih prava u odnosu na druge ponuditelje. U odnosu na paušalne navode tužitelja koji se tiču dokazivanja vlasništva sredstava - ležaljki i suncobrana ističe se da su dostavljeni računi koji su se također vrednovali prilikom ocjene ponude, a koji se nalaze u prilogu spisa iz kojih proizlazi vlasništvo ležaljki i suncobrana, a što je u ostalom u skladu i s odredbom članka 462. Zakona o obveznim odnosima ("Narodne novine" br. 35/05., 41/08., 125/11., 78/15., 29/18., 126/21., 114/22., 156/22., 145/23., 155/23.) koji propisuje kako prodavatelj može posebnom odredbom ugovora pridržati pravo vlasništva i poslije predaje stvari kupcu dok kupac ne isplati cijenu u potpunosti, a da se u dvojbi smatra da je pravo vlasništva preneseno uz odgodni uvjet potpune isplate cijene i da je prodavatelj ovlašten raskinuti ugovor, ako kupac dođe s isplatom u zakašnjenje. S obzirom da je datum dospijeća na računima izdanima od Prestige trade Dubrovnik d.o.o. naveden 15. srpnja 2024., a da je roba po računu isporučena 15. srpnja 2024. smatra se da je roba vlasništvo kupca, čime se i vodilo povjerenstvo prilikom ocjene dostavljenih ponuda. S tim u vezi, a kako to proizlazi iz dostavljenih dokaza izabrani ponuditelj je dokazao vlasništvo sredstava u cijelosti. Povjerenstvo je utvrdilo kako je tužiteljeva ponuda pravodobna, međutim ista nije potpuna s obzirom da na Obrascu I. nije upisan broj računa ponuditelja s nazivom banke kod koje je isti otvoren, kako je propisano točkom 1. (XIV. Sadržaj ponude) Ponovljenog javnog natječaja. Slijedom navedenog tužiteljeva ponuda ne udovoljava uvjetima Ponovljenog javnog natječaja. Nadalje, u odnosu na navode tužitelja kako je najpovoljniji ponuditelj krivo ispunio zadužnicu slijedom čega ista nije valjana u pravnom prometu ističe se kako je predmetna zadužnica solemnizirana odnosno potvrđena od strane javnog bilježnika kojom se potvrđuje da ista ima snagu ovršnog javnobilježničkog akta, pa povjerenstvo nije imalo nikakvog razloga posumnjati u ispravnost i valjanost iste. Predmet ovog upravnog spora je pobijana odluka. Tužitelj je imao mogućnost koristiti i koristio je jedini mogući pravni put, odnosno pokrenut je upravni spor radi poništenja predmetne odluke. Stoga su svi navodi usmjereni na to kao je tuženik postupao nezakonito, suprotno odredbama Ustava, Zakona i Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpuno neutemeljeni i netočni i potkrijepljeni paušalnim navodima. Tužitelj ističe kako je tuženik donošenjem predmetne odluke povrijedio čl. 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama jer je navedenim člankom zakona propisano da je izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave dužno do 1. veljače tekuće godine objaviti natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru u službenom glasniku te ukoliko ne objavi natječaj u navedenom roku smatra se da u tekućoj godini neće davati dozvole na pomorskom dobru. Nadalje se navodi kako je u konkretnom slučaju tuženik natječaj raspisao 8. travnja 2024. za razdoblje od 2024. do 2028. te je iz tog razloga pobijana Odluka ništetna jer se odnosi na razdoblje za 2024. što je suprotno Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama. Tuženik prvenstveno ističe kako je za raspisivanje Javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika za razdoblje od 2024. do 2028. prethodno bilo potrebno donijeti Plan upravljanja pomorskim dobrom, a donošenju Plana upravljanja pomorskim dobrom prethodi Uredba o vrstama djelatnosti i minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru (NN 16/24) izdana od Ministarstva mora prometa i infrastrukture koja je stupila na snagu 9. veljače 2024. Navedenom uredbom su zadane vrste djelatnosti i iznosi naknada na temelju kojih se raspisuje Javni natječaj. Nakon usvajanja Plana upravljanja pomorskim dobrom (Službeni glasnik Grada Dubrovnika br. 5/24) koji je stupio na snagu 28. ožujka 2024. pristupilo se izradi samog Natječaja koji je raspisan 8. travnja 2024. Činjenica je da je u Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama naveden rok za objavu natječaja do 1. veljače tekuće godine, ali i to da je podzakonski akt neophodan za izradu Plana upravljanja pomorskim dobrom donesen tek 9. veljače 2024. Osim toga, predmetnim Zakonom nije propisana i pravna posljedica u slučaju da se Plan ne donese u navedenom roku što znači da se radi o instruktivnom, a ne o prekluzivnom roku, koji bi podrazumijevao gubitak prava na donošenje Plana za tekuću godinu. Nadalje, u odnosu na navode kako je tužitelj bio dužan u roku od 30 dana od dana isteka roka za predaju ponuda donijeti odluku o najpovoljnijem ponuditelju jer to proizlazi iz točke VIII. natječaja, međutim predmetne odluke su donesene 62 dana od dana isteka roka za predaju ponuda tuženik ističe kako se i u ovom slučaju radi o instruktivnom, a ne o prekluzivnom roku. Također, ukoliko je tužitelj smatrao da su takvim postupanjem povrijeđena njegova prava imao je mogućnost pokrenuti upravni spor i tužbom zahtijevati donošenje odluke koja nije donesena u propisanom roku. Postupanjem tuženika tužitelju u nijednom pogledu nije povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske. Naime isti je ravnopravno s ostalim ponuditeljima sudjelovao u javnom natječaju, omogućeno mu je korištenje svih pravnih sredstava, cijeli postupak odabira najpovoljnijeg ponuditelja proveden je u skladu sa Zakonom i uvjetima javnog natječaja, a što je vidljivo iz cjelokupnog spisa predmeta. Nastavno na sve ranije izneseno, s obzirom da su svi navodi tužitelja neutemeljeni i ničim dokazani, te usmjereni na odugovlačenje postupka predlaže se naslovljenom sudu odbiti u cijelosti tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.
3.Za istaknuti je kako je ovaj sud rješenjem poslovni broj: Us I-2088/2024-5 od 28. listopada 2024. trgovačko društvo PONAT 2021 d.o.o. pozvao da u ovom sporu sudjeluje u svojstvu zainteresirane osobe, te da u roku od 30 dana dostavi odgovor na tužbu, koje rješenje je uredno zaprimilo, međutim nije se uključilo u spor, no kako je Trgovački sud u Dubrovniku rješenjem Tt-25/3046-2 od 9. rujna 2025. brisao subjekt pod nazivom PONAT 2021 d.o.o. za ugostiteljstvo i usluge u stečaju, to je ovaj sud raspravnim rješenjem od 18. veljače 2026. stavio izvan snage citirano rješenje poslovni broj: Us I-2088/2024-5 od 28. listopada 2024., nakon čega je utvrđeno da su stranke ovog spora isključivo tužitelj i tuženik.
4.Sud je u predmetnom sporu koji se ranije vodio pod poslovnim brojem: Us I- 2088/2024 donio rješenje poslovni broj: Us I-2088/2024-7 od 7. veljače 2025. kojim je odbačena tužba tužitelja, protiv kojeg je tužitelj izjavio žalbu, nakon čega je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž-2244/2025-2 od 18. rujna 2025., poništeno citirano prvostupanjsko rješenje te je predmet vraćen ovom sudu na ponovni postupak, nakon čega je spis dobio novi poslovni broj: Us I- 2368/2025, što pak znači da se predmetna presuda donosi u izvršenju citiranog rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.
5.U sporu je održana rasprava 18. veljače 2026. čime je dana mogućnost strankama da se u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 36/24. - dalje ZUS) izjasne o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora, a na koju je pristupila opunomoćenica tužitelja, dok nije pristupio uredno pozvani tuženik, pa je rasprava održana u njegovoj odsutnosti.
6.U dokaznom postupku sud je pročitao cjelokupan spis upravnog spora zajedno sa svom priležećom dokumentacijom, te je pročitan spis upravnog tijela dostavljen od strane tuženika uz odgovor na tužbu.
7.Sud je odbio dokazne prijedloge tužitelja i to da se zakonsku zastupnicu tužitelja u ovom sporu sasluša u svojstvu stranke, da se u svojstvu svjedoka saslušaju HĆ, GĆ, HĆT, LĆ, ŽĆ i EĆ, svi na adresi tuženika, da sud od tuženika službenim putem pribavi i pregleda snimke otvaranja svih ponuda sa Ponovljenog javnog natječaja, uključujući i ponude za lokaciju 15.5, koja je predmet ovog spora, to na okolnosti precizirane u tužbi, podnesku od 22. studenog 2024. i održanoj raspravi, kao nepotrebne i suvišne, smatrajući da se pravilna i zakonita odluka može donijeti i bez izvođenja predloženih dokaza s obzirom na dokaze koji prileže spisu upravnog tijela dostavljenom uz odgovor na tužbu od strane tuženika i spisu upravnog spora, sve to imajući u vidu predmet ovog spora, a to je ocjena zakonitosti osporene odluke tuženika.
8.Daljnjih dokaznih prijedloga nije bilo.
9.Tužbeni zahtjev je osnovan iz razloga koji će biti obrazloženi u nastavku obrazloženja ove presude.
10.Predmet ovog spora je ocjena zakonitosti osporene odluke tuženika.
11.Naime, osporenom odlukom tuženika Grada Dubrovnika, Gradskog vijeća, o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (15. MIKROLOKACIJA „Plaža Solitudo Mandrač“, broj lokacije 15.5), KLASA: UP/I-342-01/24-02/150, URBROJ: 2117-1-09-24-01 od dana 29. srpnja 2024., odabire se najpovoljniji ponuditelj za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (15. MIKROLOKACIJA „Plaža Solitudo Mandrač“, broj lokacije 15.5) i to na temelju Ponovljenog javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika za razdoblje od 2024. -2028. godine za navedenu mikrolokaciju na način kako je to određeno u navedenoj Odluci objavljenoj u Službenom Glasniku grada Dubrovnika, a osporena odluka donesena je pozivom na odredbu čl. 71. st. 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj 83/23, dalje: ZDPML).
12.Među strankama ovog spora ukazuje se prijepornim je li osporena odluka tuženika pravilna i zakonita u smislu prigovora koje tužitelj ističe u tužbi, kod kojeg stanja stvari je sporna zakonitost osporene odluke tuženika u cijelosti.
13.Odredba članka 71. stavka 3. ZPDML-a propisuje da na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.
14.Ocjenjujući zakonitost osporene odluke tuženika, ovaj sud zaključuje kako tuženik uz obrazloženje koje je dao u istoj nije pravilno ni zakonito postupio kada je donio osporeni akt naprijed citirane izreke, kod kojeg stanja stvari u ovom trenutku osporeni akt tuženika nije moguće ocijeniti pravilnim, niti zakonitim, zbog čega ga je trebalo poništiti, te predmet vratiti tuženiku na ponovni postupak.
15.Sud nalazi potrebnim najprije istaknuti kako se predmetna presuda donosi u izvršenju rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž- 2244/2025-2 od 18. rujna 2025., kojim je poništeno rješenje ovog suda poslovni broj: Us I-2088/2024-7 od 7. veljače 2025., kojim je bila odbačena tužba tužitelja, što pak znači da se predmetna presuda donosi u izvršenju citiranog rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske, u citiranom rješenju zauzeo je pravno shvaćanje kojim je ovaj prvostupanjski sud vezan, i to kako nije sporno da je rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju upravni akt kako je to i propisano odredbom članka 3. stavka 1. točke 3. ZPDML-a te da se sukladno odredbi članka 71. stavka 11. tog Zakona protiv rješenja može izjaviti žalba nadležnom Ministarstvu. No, ovdje se postavlja pitanje pravne naravi odluke predstavničkog tijela o prihvaćanju najpovoljnije ponude za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru. Naime, iz naprijed citirane odredbe članka 71. stavka 3. ZPDML-a proizlazi da se rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Nadležno tijelo, u konkretnom slučaju izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, gradonačelnik, nema druge mogućnosti već donijeti rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru i to na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Odluku predstavničkog tijela stranka koja smatra da njegova ponuda nije pravilno bodovana mora moći pobijati. U žalbenom postupku protiv rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, koju, kao što je naprijed navedeno u konkretnom slučaju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave (gradonačelnik) i to na temelju i u skladu s odlukom predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, ne može se, čak i u slučaju da žalbeno tijelo takvo rješenje ocijeni nezakonitim staviti izvan snage odluka predstavničkog tijela temeljem koje je takvo rješenje doneseno zbog čega bi došlo do neodržive pravne situacije jer bi i u slučaju da uspije sa žalbom protiv rješenja o dodjeli dozvola, ostala i dalje na snazi odluka gradskog vijeća o prihvaćanju najpovoljnije ponude te da gradonačelnik ne bi imao nikakve mogućnosti donijeti sadržajno drugačije rješenje u ponovnom postupku. Naime, treba reći da se protiv rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru, koje je upravni akt, mogu izjavljivati pravni lijekovi, ali s drugačijim prigovorima u odnosu na prigovore protiv odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave. Stoga se po ocjeni Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ovdje radi o pojedinačnom aktu kakvog ima u vidu odredba članka 77. a. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ broj: 33/01.-144/20.) prema kojoj se protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kojima se rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drugačije propisano, ne može izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Kako se ovdje radi o odluci predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole na pomorskom dobru isti predstavlja pojedinačni akt kojim se rješava o pravima i obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba koji su sudjelovali na javnom natječaju. Kako ZPDML-om nije propisan pravni lijek protiv takve odluke to ima mjesta primjeni naprijed navedene odredbe članka 77. a. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
16.Stoga, nedvojbeno je kako je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u prethodno citiranom rješenju, a u čijem izvršenju se donosi ova presuda zauzeo stav kako osporena odluka tuženika predstavlja pojedinačni upravni akt, to iz razloga što se ovdje radi o odluci predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole na pomorskom dobru, zbog čega ista predstavlja pojedinačni akt kojim se rješava o pravima i obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba koje su sudjelovale na javnom natječaju, pa kako ZPDML-om nije propisan pravni lijek protiv takve odluke, to ima mjesta primjeni naprijed navedene odredbe članka 77. a. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. S tim u vezi, a kako je dakle po shvaćanju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske osporena odluka tuženika pojedinačni upravni akt, to pak nedvojbeno znači da se u pogledu istog kako u formalno pravom, tako i materijalno pravnom smislu primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21).
17.Slijedom izloženog nespornog stanja stvari, a uzimajući u obzir stajalište Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u sličnoj upravnoj stvari zauzeto u presudi tog suda poslovni broj: Usž-531/20-2 od 29. svibnja 2020., ovaj sud primjećuje kako je osporenu odluku čija ocjena zakonitosti je predmet ovog spora donijelo Gradsko vijeće Grada Dubrovnika te je ista objavljena u Službenom glasilu Grada Dubrovnika, a pored toga iz dostavne naredbe iste nedvojbeno proizlazi kako je navedena odluka pored toga što je objavljena u Službenom glasilu Grada Dubrovnika, dostavljena i svim strankama koje su sudjelovale u predmetnom javnom natječaju, pa tako i tužitelju iz ovog spora, kod kojeg stanja stvari, tek nakon pravomoćnosti tog pojedinačnog akta može postojati pravni osnov za donošenje konkretnog rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru koju je ovlašten donijeti gradonačelnik u smislu mjerodavnih odredbi ZPDML-a.
18.Međutim, uzimajući u obzir da je osporena odluka tuženika pojedinačni upravni akt, to pak znači da takva odluka mora biti i obrazložena na način kako to u vidu ima mjerodavna odredba čl. 98. st. 5. Zakona o općem upravnom postupku, kakvo obrazloženje je u osporenom aktu u cijelosti izostalo, s obzirom da je tom odredbom propisano da obrazloženje sadržava kratko izlaganje zahtjeva stranke, utvrđeno činjenično stanje, razloge koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, razloge zbog kojih nije usvojen koji od zahtjeva stranaka, razloge donošenja zaključaka tijekom postupka te propise na temelju kojih je riješena upravna stvar, a što osporeni akt ne sadrži, pa se uslijed svega izloženog akt tuženika ne može ispitati, niti je moguće otkloniti prigovore koje tužitelj iznosi u ovom sporu.
19.Nadalje, posebice je za nadodati kako uslijed prethodno navedenog, izostanak obrazloženja osporavane odluke ne udovoljava zahtjevima koje pred javnopravna tijela postavlja Ustav, a koji, između ostalog jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju javnopravnih tijela. Obrazloženja nadležnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalno pravnom smislu, to pak stoga što bez navođenja konkretnih činjenica i okolnosti koje potkrjepljuju donošenje akta kojim se odabire najpovoljniji ponuditelj za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika, tužitelju zapravo nije ni omogućeno preispitivanje pravilnosti primjene mjerodavnih i relevantnih zakonskih odredbi, te pored toga takvo obrazloženje ne udovoljava zahtjevu valjanog obrazloženja odluke, odnosno ustavnim zahtjevima koji se pred javnopravna tijela postavljaju radi zaštite stranaka od arbitrarnosti u odlučivanju.
20.Slijedom prethodno obrazloženog, a budući da je zbog naprijed navedenih razloga osporena odluka tuženika nezakonita, trebalo je odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe čl. 117. st. 1., u svezi s odredbom čl. 47. st. 1. ZUS-a poništiti osporenu odluku tuženika te mu predmet vratiti na ponovni postupak, odnosno presuditi kao pod točkom I. u izreci ove presude.
21.U ponovnom postupku nakon ove presude tuženik je dužan otkloniti navedene propuste i donijeti novu, zakonitu odluku, pridržavajući se pritom pravnog shvaćanja suda i njegovih primjedbi (čl. 119. st. 4. ZUS-a) kod kojeg stanja stvari će u ponovljenom postupku s obzirom da se radi o pojedinačnom upravnom aktu donijeti novu odluku koja u formalno pravnom i materijalno pravnom smislu treba biti u cijelosti sukladna mjerodavnim odredbama Zakona o općem upravnom postupku, a koji akt je potrebno donijeti ocjenom svih izvedenih dokaza i to svakog posebno, kao i svih zajedno, kako to nalaže odredba čl. 9. Zakona o općem upravnom postupku koji je potrebno adekvatno obrazložiti pritom pazeći da obrazloženje treba imati sadržaj propisan odredbom čl. 98. st. 5. ZUP-a i čija izreka treba biti u skladu s odredbom čl. 98. st. 3. istog Zakona.
22.Naposljetku, s obzirom da je odredbom čl. 148. st. 4. ZUS-a propisano da o troškovima spora sud može odlučiti zajedno s odlukom o glavnoj stvari ili posebnim rješenjem u roku od 15 dana od dana objave presude ili postavljanja zahtjeva iz stavka 3. ovoga članka, sud je u smislu citirane odredbe odlučio da će o troškovima spora naknadno odlučiti posebnim rješenjem, zbog čega je odlučeno kao pod točkom II. u izreci ove presude.
U Splitu, 24. veljače 2026.
S U D A C
Ivan Dadić
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude žalba nije dopuštena, na temelju odredbe članka 127. st. 1. ZUS-a.
DNA:
- opunomoćenici tužitelja Heleni Aleksić, odvjetnici u Zagrebu, Petrinjska 11, uz zapisnik o objavi,
- tuženiku Gradu Dubrovniku, Gradskom vijeću, Dubrovnik, Pred Dvorom 1, uz zapisnik od 18. veljače 2026., zapisnik o objavi i povrat spisa,
- u spis.
