REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-497/2026-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Aniti Ćavar, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja: PI, rođen **.**.2001. u mjestu Laliptur, Nepal, državljanin Nepala, trenutno smještenog u Prihvatnom centru za strance u Ježevu, Ježevo, Obedišće Ježevsko, Slavka Kolara 82, kojeg zastupa opunomoćenica BI, pravnica u udruzi „Bez granica“, Zagreb, Ulica Milana Šenoe 8C, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za međunarodnu zaštitu, Službe za prihvat i smještaj tražitelja međunarodne zaštite, Zagreb, Ilica 335, radi ograničenja slobode kretanja, 24. veljače 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Uprave za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Sektora za međunarodnu zaštitu, Službe za prihvat i smještaj tražitelja međunarodne zaštite, KLASA: UP/I-216-03/26-06/596, URBROJ: 511-01-213-26-2 od 23. siječnja 2026.

II. Odobrava se besplatna pravna pomoć tužitelju u ovom upravnom sporu.

III. Nalaže se tuženiku isplatiti udruzi „Bez granica“, pružatelju pravne pomoći, troškove izvršene pravne pomoći u iznosu od 1.000,00 eura (tisuću eura) u roku od 15 dana od dana dostave računa.

r i j e š i o  j e

Odbija se prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-216-03/26-06/596, URBROJ: 511-01-213-26-2 od 23. siječnja 2026., tužitelju je određeno ograničenje slobode kretanja smještajem u Prihvatni centar za strance, a ograničenje kretanja je određeno za razdoblje od 2 (dva) mjeseca od dana uručenja rješenja (točka 1. i 2. izreke rješenja).

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da rješenje ne sadrži valjano i konkretno obrazloženje razloga za primjenu najstrože mjere ograničenja slobode kretanja, da nije provedena stvarna i individualizirana procjena okolnosti slučaja, osobito u pogledu mogućnosti primjene blažih mjera iz članka 54. stavka 5. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, da iz obrazloženja nije razvidno koje su blaže mjere razmatrane niti zašto su ocijenjene neprimjerenima te da nije proveden test nužnosti i razmjernosti u odnosu na trajanje mjere od dva mjeseca. Tužitelj osporava zaključak tuženika o postojanju osnovane sumnje na zlouporabu postupka. Navodi da je namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu izrazio odmah nakon što je postao konkretno suočen s rješenjem o protjerivanju i stvarnom mogućnošću prisilnog udaljenja u zemlju podrijetla, što, prema njegovu stajalištu, predstavlja legitimno korištenje prava na međunarodnu zaštitu, a ne zlouporabu postupka. Ističe da pravo na traženje međunarodne zaštite nije vremenski ograničeno te se može ostvariti i tijekom postupka prisilnog udaljenja. Smatra da tuženik nije ispitao razloge zbog kojih namjera nije izražena ranije, niti je utvrdio da je tužitelj bio na jasan i razumljiv način informiran o svojim pravima. Također navodi da je mjera smještaja u Prihvatni centar za strance nerazmjerna cilju koji se želi postići, osobito imajući u vidu da se radi o ograničenju temeljne slobode, te da trajanje mjere nije posebno obrazloženo. Predlaže da sud poništi osporavano rješenje, naloži njegovo puštanje na slobodu te odobri besplatnu pravnu pomoć. Uz tužbu podnosi i prijedlog za određivanje odgodnog učinka, navodeći da mu izvršenjem rješenja nastaje teško popravljiva šteta zbog ograničenja slobode kretanja, da odgoda nije protivna javnom interesu te da su ispunjene pretpostavke iz članka 42. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je tužitelj 28.kolovoza 2025. zatečen u nezakonitom boravku te mu je izdano rješenje o povratku s rokom napuštanja EGP-a do 12. rujna 2025., po kojem nije postupio, da je 19. prosinca 2025. ponovno zatečen bez isprava o identitetu, kada je doneseno novo rješenje o povratku te rješenje o ograničenju slobode kretanja radi utvrđivanja identiteta i pribavljanja putne isprave, te je tom prilikom izjavio da se želi dragovoljno vratiti u Nepal, a kasnije je odustao od programa dragovoljnog povratka, te je 23. siječnja 2026., tijekom postupka prisilnog udaljenja, prvi put izrazio namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Tuženik smatra da navedeni slijed događaja opravdava postojanje osnovane sumnje na zlouporabu postupka u smislu članka 54. stavka 2. točke 7. Zakona, jer je namjera izražena tek u fazi prisilnog udaljenja, iako je tužitelj ranije imao više prilika to učiniti. Osporava navod da nije provedena individualna procjena, ističući da su uzete u obzir osobne okolnosti tužitelja, njegovo ranije ponašanje, nepostupanje po rješenjima o povratku, nepostojanje identifikacijskih isprava, adrese boravišta i stabilnih veza u [adresa], kao i činjenica da ne pripada ranjivoj skupini. Smatra da blaže mjere ne bi osigurale njegovu dostupnost tijelima nadležnima za vođenje postupka međunarodne zaštite, budući da dosadašnje ponašanje tužitelja ne ukazuje na pouzdanu suradnju i poštivanje obveza. U pogledu trajanja mjere od dva mjeseca navodi da je ista određena razmjerno svrsi ograničenja kretanja, radi osiguranja provedbe postupka i prisutnosti tužitelja. Slijedom navedenog, tuženik smatra da je osporavano rješenje zakonito i pravilno te predlaže odbiti tužbu kao neosnovanu.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 24. veljače 2026. održao raspravu.

4.1. Sud je odbio dokazni prijedlog tužitelja za njegovo saslušanje, jer odlučne činjenice u ovom upravnom sporu nisu sporne, već proizlaze iz upravnog spisa, a predmet ovog spora nije utvrđivanje razloga za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, već ocjena zakonitosti odluke o ograničenju slobode kretanja. Subjektivni razlozi zbog kojih tužitelj ranije nije izrazio namjeru nisu odlučni za primjenu članka 54. stavka 2. točke 7. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, koji zahtijeva postojanje objektivnih okolnosti, pa predloženi dokaz nije bio potreban za pravilno i potpuno utvrđenje odlučnih činjenica.

5. Tužbeni zahtjev za poništavanje osporavanog rješenja nije osnovan, dok je osnovan zahtjev za odobrenje besplatne pravne pomoći i isplatu troškova pravne pomoći.

6. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je tužitelj 23. siječnja 2026. godine u Prihvatnom centru za strance u Obedišću Ježevskom izrazio namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Republici Hrvatskoj;

- da je tužitelj 19. prosinca 2025. zatečen od strane policijskih službenika bez isprava o identitetu te je doveden u policijsku postaju radi utvrđivanja okolnosti boravka;

- da je tužitelj u Europski gospodarski prostor ušao zakonito temeljem D vize Republike Hrvatske (9. ožujka 2022.), na temelju dozvole za boravak i rad izdane 9. veljače 2022., s važenjem do 1. veljače 2023.;

- da je tužitelj posjedovao i dozvolu za boravak i rad izdanu 30. travnja 2024. godine (PP Opatija), s važenjem do 29. ožujka 2025., nakon čega mu boravak više nije bio zakonit;

- da je Policijska uprava zagrebačka, VIII. Policijska postaja, donijela 28. kolovoza 2025. rješenje o povratku s rokom dragovoljnog napuštanja EGP-a do 12. rujna 2025., po kojem tužitelj nije postupio;

- da je 19. prosinca 2025. doneseno novo rješenje o povratku te rješenje o smještaju u Prihvatni centar za strance radi utvrđivanja identiteta i pribavljanja putne isprave;

- da je Policijska postaja Dugo Selo donijela 20. siječnja 2026. rješenje o protjerivanju, uz zabranu ulaska i boravka u trajanju od jedne godine, pri čemu je utvrđeno da je tužitelj odustao od programa dragovoljnog povratka;

- da je tužitelj izjavio da nema novčanih sredstava, nema obitelj u Republici Hrvatskoj te ne posjeduje važeće isprave o identitetu ni putnu ispravu;

- da je tužitelj namjeru za međunarodnu zaštitu izrazio tek 23. siječnja 2026., dakle tijekom postupka prisilnog udaljenja;

- da je individualnom procjenom utvrđeno da tužitelj ne pripada ranjivoj skupini, nema prebivalište ni boravište u [adresa], nema stabilne obiteljske, socijalne ni ekonomske veze u Republici Hrvatskoj i da nije postupio po ranijim rješenjima o povratku.

7. Osporavano rješenje je doneseno na temelju članka 54. stavka 2. točke 7. i stavka 6. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, koji omogućuje ograničenje slobode kretanja radi sprječavanja zlouporabe postupka, ako se na temelju objektivnih kriterija osnovano sumnja da je namjera za međunarodnu zaštitu izražena radi onemogućavanja prisilnog udaljenja. Tuženik je zaključio da postoji osnovana sumnja na zlouporabu postupka jer tužitelj nije izrazio namjeru za međunarodnu zaštitu prilikom prvog postupanja policije (19. prosinca 2025.), već je namjeru izrazio tek nakon donošenja rješenja o protjerivanju i tijekom postupka prisilnog udaljenja, a prethodno nije postupio po rješenju o povratku.

7.1. Tuženik je utvrdio da se svrha mjere (osiguranje provedbe postupka i sprječavanje zlouporabe) ne može ostvariti blažim mjerama, jer tužitelj nema identifikacijske isprave, nema adresu boravka ni sredstva za život, nema obiteljske ni druge stabilne veze u RH, a dosadašnje ponašanje ukazuje na izbjegavanje izvršenja odluka o povratku. Na temelju individualne procjene ocijenjeno je da je smještaj u Prihvatni centar za strance najkraća i nužna mjera za ostvarenje zakonom propisane svrhe.

8. Sud je na temelju članka 49. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje: ZUS) uzeo u obzir činjenice utvrđene u upravnom postupku.

9.1. Prema odredbi članka 54. stavka 1. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti (Narodne novine, broj 70/15., 127/17., 33/23. i 17/25., dalje Zakon) tražitelj i stranac u transferu ima slobodu kretanja u Republici Hrvatskoj.

9.2. Prema odredbi članka 54. stavak 2. točke 7. Zakona tražitelju se može ograničiti sloboda kretanja ako se na temelju svih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja procijeni da je to potrebno zbog provedbe postupka prisilnog udaljenja, ako se na temelju objektivnih okolnosti, uzimajući u obzir da je tražitelj već imao mogućnost započeti postupak odobrenja međunarodne zaštite, opravdano pretpostavlja da traženjem međunarodne zaštite želi odgoditi ili otežati izvršenje odluke o protjerivanju i/ili vraćanju donesene sukladno odredbama Zakona o strancima.

9.3. Odredbom članka 54. stavka 5. Zakona propisano je da se sloboda kretanja tražitelja ili stranca u transferu može ograničiti sljedećim mjerama: 1. zabrana kretanja izvan Prihvatilišta, 2. zabrana kretanja izvan određenog područja, 3. osobnim pristupanjem u Prihvatilište u određeno vrijeme, 4. davanje u polog Prihvatilištu putnih isprava i karata, 5. smještaj u prihvatni centar za strance.

9.4. Odredbom članka 54. stavka 6. Zakona propisano je da se mjera smještaja u prihvatni centar za strance može izreći ako se individualnom procjenom utvrdi da se drugim mjerama iz stavka 5. ovoga članka ne može ostvariti svrha ograničavanja slobode kretanja.

9.5. Prema odredbi članka 54. stavak 2. točke 7. Zakona sloboda kretanja tražitelja međunarodne zaštite ako su kumulativno ispunjeni uvjeti: a) postoji postupak prisilnog udaljenja, b) činjenice i okolnosti opravdano pokazuju da traženje međunarodne zaštite služi za odgodu ili otežavanje udaljenja i c) pritom je tražitelj već ranije imao priliku podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu.

10. Polazeći od citiranog normativnog okvira, Sud je ispitao jesu li u konkretnom slučaju ispunjeni kumulativni uvjeti iz članka 54. stavka 2. točke 7. Zakona, kao i jesu li ispunjene pretpostavke za primjenu najstrože mjere iz stavka 5. točke 5. istoga članka.

11. Iz spisa predmeta proizlazi da je u odnosu na tužitelja bio u tijeku postupak prisilnog udaljenja, budući da su prethodno donesena rješenja o povratku, a potom i rješenje o protjerivanju, te da tužitelj po ranijim rješenjima o povratku nije postupio. Time je ispunjen prvi uvjet iz članka 54. stavka 2. točke 7. Zakona.

12. U odnosu na drugi uvjet, Sud ocjenjuje da sama okolnost što je tužitelj namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu izrazio tijekom postupka prisilnog udaljenja ne može automatski značiti zlouporabu postupka. Međutim, u konkretnom slučaju tuženik je svoju ocjenu temeljio ne samo na vremenu izražavanja namjere, već i na ukupnom ponašanju tužitelja, osobito na činjenici da je tužitelj dulje vrijeme boravio nezakonito, da nije postupio po rješenju o povratku, da je prethodno izjavio kako se želi dragovoljno vratiti u zemlju podrijetla, a potom od takvog povratka odustao. Navedene okolnosti, promatrane u njihovoj ukupnosti, predstavljaju objektivne okolnosti koje u svojoj ukupnosti opravdavaju zaključak da je izražavanje namjere za međunarodnu zaštitu uslijedilo radi odgode izvršenja odluke o protjerivanju.

13. U odnosu na treći uvjet, iz spisa proizlazi da je tužitelj i prije pokretanja postupka prisilnog udaljenja imao više prilika izraziti namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, uključujući prilikom prethodnog postupanja policijskih službenika i donošenja ranijih rješenja o povratku, što nije učinio. Time je ispunjen i treći kumulativni uvjet propisan člankom 54. stavkom 2. točkom 7. Zakona.

14. Međutim, i kada su ispunjeni uvjeti za ograničenje slobode kretanja, primjena mjere smještaja u prihvatni centar za strance kao najstrože mjere iz članka 54. stavka 5. točke 5. Zakona dopuštena je samo ako se, sukladno stavku 6. istoga članka, individualnom procjenom utvrdi da se svrha ograničenja ne može ostvariti blažim mjerama.

15. Iz obrazloženja osporavanog rješenja proizlazi da je tuženik uzeo u obzir osobne okolnosti tužitelja, uključujući nepostojanje važećih isprava o identitetu, nepostojanje prijavljenog prebivališta ili boravišta, izostanak stabilnih obiteljskih, socijalnih i ekonomskih veza u Republici Hrvatskoj te njegovo ranije nepostupanje po rješenjima o povratku. Sud ocjenjuje da su navedene okolnosti relevantne za procjenu rizika nedostupnosti tijelima nadležnim za vođenje postupka međunarodne zaštite.

16. U takvim okolnostima, blaže mjere poput obveze javljanja, zabrane kretanja izvan određenog područja ili zabrane kretanja izvan Prihvatilišta ne bi osigurale ostvarenje svrhe ograničenja, jer pretpostavljaju postojanje stabilne adrese boravka i spremnost na suradnju, što u konkretnom slučaju nije potvrđeno dosadašnjim postupanjem tužitelja. Sud posebno nalazi da mjera osobnog javljanja ne bi bila dostatna jer tužitelj nema prijavljeno boravište niti stabilan kontakt, da zabrana kretanja izvan određenog područja ne bi osigurala njegovu dostupnost s obzirom na prethodno nepostupanje po rješenjima, dok davanje u polog putnih isprava nije primjenjivo jer tužitelj iste ne posjeduje.

17. U pogledu trajanja mjere, Sud nalazi da je ograničenje određeno na razdoblje od dva mjeseca, što je unutar zakonom dopuštenog roka te je vezano uz potrebu provedbe postupka međunarodne zaštite i osiguranja prisutnosti tužitelja tijekom ispitnog postupka. Imajući u vidu konkretne okolnosti slučaja, Sud nalazi da je trajanje mjere razmjerno svrsi.

18. Slijedom navedenog, Sud ocjenjuje da su u konkretnom slučaju ispunjeni zakonski uvjeti za ograničenje slobode kretanja tužitelja smještajem u Prihvatni centar za strance te da osporavano rješenje nije nezakonito iz razloga navedenih u tužbi.

19. Slijedom navedenog, Sud je osporavano rješenje tuženika ocijenio zakonitim.

20. S obzirom na sve naprijed navedeno odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude primjenom članka 116. stavka 1. ZUS-a.

21. Sud je utvrdio da tužitelj nema imovine - novčanih sredstava, dohotka i primitaka, niti stvari veće vrijednosti, slijedom čega je istom u točki II. izreke presude odobrena besplatna pravna pomoć u skladu sa člankom 8. stavcima 1. i 2. Pravilnika o besplatnoj pravnoj pomoći u postupku odobrenja međunarodne zaštite (Narodne novine, broj: 140/15. i 155/22., dalje: Pravilnik).

22. Budući da je pravnu pomoć pružila udruga „Bez granica“, točkom III. izreke presude naloženo je tuženiku da joj isplati iznos od 1.000,00 eura, u skladu s člankom 9. Pravilnika te Tarifom o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine broj 138/23.), i to trošak sastavljanja tužbe i zastupanja na raspravi u iznosu od po 500,00 eura.

23. Tužitelj je uz tužbu podnio prijedlog za određivanje odgodnog učinka tužbe, pozivajući se na članak 42. stavak 2. ZUS-a. Navodi da mu se izvršenjem osporavanog rješenja nanosi teško popravljiva šteta jer mu se ograničava temeljna sloboda kretanja, da odgoda nije protivna javnom interesu te da su ispunjene zakonske pretpostavke za određivanje odgodnog učinka.

23.1. Prema odredbi članka 42. stavka 2. ZUS-a, sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke te ako odgoda nije protivna javnom interesu. Navedene pretpostavke moraju biti ispunjene kumulativno.

23.2. U konkretnom slučaju osporavano rješenje odnosi se na ograničenje slobode kretanja tužitelja smještajem u Prihvatni centar za strance, doneseno na temelju članka 54. Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti, radi sprječavanja zlouporabe postupka i osiguranja provedbe postupka prisilnog udaljenja.

23.3. Sud prihvaća da ograničenje slobode kretanja po svojoj naravi predstavlja ozbiljno zadiranje u prava tužitelja. Međutim, sama činjenica da se radi o mjeri koja ograničava slobodu kretanja ne znači automatski da su ispunjene pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe.

23.4. Osporavano rješenje doneseno je radi osiguranja provedbe postupka međunarodne zaštite i sprječavanja zlouporabe postupka, u situaciji kada je u odnosu na tužitelja već bio pokrenut postupak prisilnog udaljenja te kada je tužitelj ranije boravio nezakonito i nije postupio po rješenjima o povratku. U takvim okolnostima, odgoda izvršenja osporavanog rješenja mogla bi dovesti u pitanje ostvarenje svrhe mjere i onemogućiti učinkovito vođenje postupka.

23.5. Sud stoga nalazi da bi određivanje odgodnog učinka u konkretnom slučaju bilo protivno javnom interesu, koji se ogleda u osiguranju zakonitog i učinkovitog provođenja postupaka povratka i međunarodne zaštite te u sprječavanju zlouporabe postupka.

23.6. Imajući u vidu da nisu kumulativno ispunjene pretpostavke iz članka 42. stavka 2. ZUS-a, Sud je prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe odbio kao neosnovan. Slijedom navedenog, odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

U Zagrebu, 24. veljače 2026.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. Udruga „Bez granica“ – elektroničkim putem i poštom

2. Ministarstvo unutarnjih poslova, [adresa] Zagreb, Ilica 335

3. U spis