REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] V 5

Poslovni broj: Us I-1511/2025-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Ani Sabljak, uz sudjelovanje zapisničarke Petre Horvat Delimehić, u upravnom sporu tužitelja ADRIATIC GLOBAL TALENTS d.o.o. sa sjedištem u [adresa], OIB: 91467126242, kojeg zastupa opunomoćenik Toni Primorac, odvjetnik u Rijeci, Prolaz M. K. Kozulić 2/III, protiv tuženika Državnog inspektorata, Područnog ureda Rijeka, Službe za nadzor radnih odnosa, zapošljavanja i upućivanja, Rijeka, Lošinjska 16, OIB: 33706439962, radi inspekcijskog nadzora, 17. veljače 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništavanja rješenja tuženika KLASA: UP/I-116- 02/25-01/319 URBROJ: 443-02-02-11-25-2 od 18. srpnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se prijedlog tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe do donošenja odluke o tužbi.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnoga spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika KLASA: UP/I-116-02/25-01/319 URBROJ: 443-02-02- 11-25-2 od 18. srpnja 2025. zabranjeno je tužitelju kao poslodavcu ustupanje radnika u poslovni prostor objekta brze prehrane BABAS KEBAB, Matulji, korisniku FAST CORNER j.d.o.o. za usluge, Matulji, u trajanju od 30 dana (točka 1.), privremena mjera zabrane obavljanja djelatnosti izvršna je s 22. srpnja 2025. i traje do 20. kolovoza 2025. (točka 2.), uz određivanje novčanog iznosa u slučaju neizvršenja obveze (točka 3.) i te mogućnost neizvršenja mjere ako se u roku od tri dana dostavi dokaz o uplati novčanog iznosa (točka 4.). Rješenje je doneseno slijedom inspekcijskih nadzora pozivom na čl. 100. i čl. 240. Zakona o strancima (Narodne novine broj 133/20., 114/22., 151/22., 40/25.; dalje: Zakon o strancima).

2. Tužitelj u tužbi osporava zakonitost predmetnog rješenja zbog pogrešne primjene materijalnog prava i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe pogrešnu primjenu čl. 100. Zakona o strancima jer se odredbe tog članka odnose isključivo na postupak ustupanja državljanina treće zemlje drugom korisniku u istom zanimanju te na obvezu pribavljanja pozitivnog mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje u okviru tog posebnog postupka, što da u konkretnom slučaju nije pravno relevantno na način kako to tumači tuženik. Sklapanje ugovora o ustupanju zakonom dopuštena je i nužna radnja koja prethodi podnošenju zahtjeva za promjenu korisnika. Tvrdi da nisu ispunjene zakonske pretpostavke za izricanje mjere zabrane obavljanja djelatnosti iz članka 240. Zakona o strancima, budući da je tužitelj uredno ishodovao dozvole za boravak i rad za radnice, a okolnost da je korisnik radnicama dopustio rad, a one na to pristale, iako u tom trenutku još nije bilo izdano pozitivno mišljenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje niti potvrda nadležne policijske postaje, predstavlja samostalni prekršaj korisnika i radnica, a ne prekršaj tužitelja. Doneseno rješenje da je neodrživo jer njime tuženik zabranjuje ustupanje, odnosno zaključenje ugovora o ustupanju radnika, što samo po sebi ne može predstavljati nedopuštenu radnju, niti je to zakonom zabranjeno. Činjenica sklapanja ugovora i ustupanja radnika ne može predstavljati prekršaj, prekršaj da postoji isključivo ako agencija ne podnese zahtjev za promjenu korisnika u propisanom roku. U konkretnom slučaju zakonita primjena privremene mjere bi bila zabrana obavljanja poslovne djelatnosti korisniku, a ne izricanje zabrane tužitelju u pogledu ustupanja radnika. Predlaže sudu poništiti rješenje tuženika. Nezakonitim rješenjem da mu se nanosi teško popravljiva šteta koja se očituje u tome da je uvršten na popis poslodavaca kojima se onemogućuje dobivanje novih dozvola za zapošljavanje radnika, ukidaju postojeće te se onemogućava produljenje postojećih dozvola za boravak i rad stranih radnika. Stoga predlaže da sud odredi i odgodni učinak tužbe (str. 157-163 spisa).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu osporava tužbeni zahtjev i ostaje kod navoda iznijetih u osporavanom rješenju. Ne osporava kako je sklapanje ugovora o ustupanju stranih radnika drugom korisniku zakonita i nužna radnja koja prethodi pokretanju postupka promjene korisnika. Međutim, tuženik osporava pravno stajalište tužitelja prema kojem odgovornost za početak rada prije pribavljanja potrebnih odobrenja tereti isključivo korisnika i radnike. Ističe da je upravo tužitelj, kao agencija za privremeno zapošljavanje, sukladno čl. 100. st. 4. Zakona o strancima, bio dužan u roku od tri dana od sklapanja ugovora o ustupanju podnijeti zahtjev za promjenu korisnika nadležnoj policijskoj upravi odnosno postaji, što nije učinio sve do dana inspekcijskog nadzora i ukidanja dozvola za boravak i rad. Prema stajalištu tuženika, protupravnost postupanja tužitelja očituje se u činjenici da je izdao uputnicu radnicama, a temeljem koje uputnice je radnica radila od 4. rujna 2024. do 7. srpnja 2025. za korisnika FAST CORNER j.d.o.o., iako tužitelj prethodno nije ispunio svoju zakonsku obvezu podnošenja zahtjeva za promjenu korisnika policijskoj upravi. Naglašava da obveza pribavljanja pozitivnog mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje i potvrde nadležne policijske uprave o promjeni korisnika tereti agenciju kao poslodavca, a ne korisnika, te da tužitelj pogrešno pokušava odgovornost prebaciti na treće osobe. Smatra da je tužitelj imao stvarnu mogućnost spriječiti nezakonit početak rada jer je upravo izdavanjem uputnice omogućio kontinuirani rad radnica kod korisnika kroz dulje vremensko razdoblje, bez pokretanja propisanog postupka. Nadalje, tuženik dovodi u pitanje navode tužitelja o postupanju u dobroj vjeri, ukazujući na sadržaj dostavljene dokumentacije i ugovornih odnosa s drugim korisnicima, iz kojih, prema njegovu stajalištu, proizlazi svjesno postupanje protivno zakonskim obvezama. Slijedom navedenog, smatra da su bile ispunjene zakonske pretpostavke za primjenu mjere iz čl. 240. Zakona o strancima jer je tužitelj kao poslodavac postupao protivno propisima koji uređuju zapošljavanje državljana trećih zemalja te stoga predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan. U odnosu na prijedlog za odgodnim učinkom istom se protivi uz obrazloženje kako nisu ispunjene pretpostavke za njegovo određivanje. Naime, tužitelj da je već dobrovoljno izvršio pobijano rješenje te u naznačenom razdoblju nije ustupao radnike korisniku, dok je prijedlog za odgodni učinak podnesen s vremenskim odmakom, nakon objave podataka o utvrđenim nepravilnostima. Inspekcijskim nadzorom utvrđeno je postojanje neprijavljenog rada te je, uz upravnu mjeru, pokrenut i prekršajni postupak. Prema stajalištu tuženika, određivanje odgodnog učinka ne bi moglo utjecati na drugačije rješenje stvari niti otkloniti posljedice već utvrđenog nezakonitog postupanja, slijedom čega predlaže odbijanje prijedloga.

4. U sporu je održana rasprava kako bi se strankama, u skladu s čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24., dalje: ZUS), dala mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

5. Sud je proveo dokazni postupak čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu ovog upravnog spora i spisu predmeta upravnog postupka koji je prethodio ovom sporu te je na temelju odredbe čl. 114. st. 3. ZUS-a utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Predmet spora je zakonitost rješenja tuženika kojim je tužitelju, kao agenciji za privremeno zapošljavanje, izrečena mjera zabrane obavljanja djelatnosti ustupanja radnika zbog utvrđenog rada državljana trećih zemalja protivno odredbama Zakona o strancima.

7. Iz spisa predmeta proizlazi da je u inspekcijskom nadzoru provedenim 7. i 8. srpnja 2025. utvrđeno da su državljanke Republike Filipini VM i VMG, u radnom odnosu kod tužitelja na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme, zatečene na radu u ugostiteljskom objektu Babas kebab kod korisnika FAST CORNER j.d.o.o., a da su njihove dozvole za boravak i rad bile izdane za drugog korisnika (Dom za starije i nemoćne Nina). Također je utvrđeno da je tužitelj s korisnikom FAST CORNER j.d.o.o. sklopio Ugovore o ustupanju radnika broj 19/24 od 25. srpnja 2024. i 1. siječnja 2025. za imenovane radnice, pri čemu za rad kod tog korisnika nije ishođena dozvola za boravak i rad, a radnice su kod navedenog korisnika radile u razdoblju od 4. rujna 2024. odnosno 16. rujna 2024. do 7. srpnja 2025.

8. Navedeno među strankama nije ni sporno. Među strankama nije sporno ni da za strane radnice, nakon sklapanja ugovora o ustupanju s korisnikom FAST CORNER j.d.o.o., nije podnesen zahtjev za promjenu korisnika nadležnoj policijskoj upravi u roku propisanim zakonom. Međutim, sporno je je li podnošenje takvog zahtjeva obveza tužitelja (ili korisnika) te s tim u vezi zakonitost izrečene mjere.

9. Odredba čl. 100. st. 4. Zakona o strancima propisuje obvezu agencije za privremeno zapošljavanje da u roku od tri dana od sklapanja ugovora o ustupanju s drugim korisnikom u istom zanimanju podnese zahtjev za promjenu korisnika policijskoj upravi odnosno policijskoj postaji te priložiti ugovor o ustupanju koji je sklopila s drugim korisnikom, uz priložen ugovor o ustupanju, a koja će službenim putem zatražiti mišljenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje.

10. Iz smisla te odredbe slijedi da je upravo je agencija kao poslodavac (ovdje tužitelj) dužna pokrenuti postupak promjene korisnika i osigurati zakonitost rada ustupljenih radnika. Među strankama nije ni sporno da tužitelj to nije učinio u zakonskom roku (niti do dana inspekcijskog nadzora).

11. Prema odredbi čl. 100. st. 6. Zakona o strancima državljanin treće zemlje može započeti s radom kod drugog korisnika od dana pozitivnog mišljenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje iz stavka 5. toga članka te policijska uprava odnosno policijska postaja prema mjestu boravišta državljanina treće zemlje izdaje potvrdu iz čl. 91. st. 4. toga Zakona državljaninu treće zemlje, agenciji za privremeno zapošljavanje i drugom korisniku.

12. Dakle, prije pribave navedenih mišljenja i potvrda strani državljani ne smiju započeti s radom, a zakonodavac je odgovornost za zakonitost rada državljanina treće zemlje koncentrirao upravo na agenciju. Nesporna je činjenica da su radnice započele s radom kod korisnika FAST CORNER j.d.o.o. prije pribave rečenih isprava (prema izričitim navodima iz tužbe). Pri tome nije sporno pravno pitanje da su ugovori o ustupanju stranih radnika drugom korisniku zakonita i nužna radnja koja prethodi pokretanju postupka promjene korisnika (budući tuženik to, suprotno navodima tužitelja, nije ni osporavao).

13. Stav je ovog suda kako opisano postupanje predstavlja upravo prekršaj tužitelja. Naime, kako ukazuje i sam tuženik, izdavanje uputnice iz čl. 49. Zakona o radu (Narodne novine broj 93/14., 127/17., 98/19., 151/22., 64/23.), a koje uputnice prileže spisu upravnog postupka, te kojima se omogućuje izvršavanje rada, a bez prethodnog pokretanja propisanog postupka, predstavlja postupanje protivno zakonu. Okolnost da je korisnik taj koji je omogućio rad ne isključuje odgovornost tužitelja jer je upravo tužitelj svojim postupanjem stvorio uvjete za nezakonit rad.

14. Sud ne prihvaća navod tužitelja da nije imao mogućnost spriječiti početak rada jer je upravo on bio ovlašten i dužan uskratiti ustupanje radnika dok ne ispuni zakonske pretpostavke. Stoga se i otklanja prigovor tužitelja kako nije imao utjecaja na početak rada otklanja kao neosnovan, budući odgovornost ovdje ne proizlazi iz naknadne kontrole radnog procesa kod korisnika.

15. Odredba čl. 240. st. 1. Zakona o strancima propisuje da u provedbi inspekcijskog nadzora nadležni inspektor tijela iz čl. 239. st. 1. toga Zakona usmenim će rješenjem u zapisniku, u trajanju od 30 dana, zabraniti poslodavcu - pravnoj osobi ili poslodavcu - fizičkoj osobi obavljanje djelatnosti odnosno državljaninu treće zemlje pružanje usluga za inozemnog poslodavca u nadziranom poslovnom objektu odnosno prostoru, a poslodavcu - pravnoj osobi ili poslodavcu - fizičkoj osobi koja obavlja djelatnost zastupanja ili posredovanja za digitalnu radnu platformu obavljanje te djelatnosti, ako utvrdi da je tijekom nadzora za poslodavca radio državljanin treće zemlje protivno odredbama toga Zakona kojima je utvrđena obveza ishođenja dozvole za boravak i rad ili potvrde o prijavi rada.

16. Činjenica da su dozvole za boravak i rad formalno ishođene (za drugog korisnika ne FAST CORNER j.d.o.o.) ne oslobađa tužitelja odgovornosti. Čl. 240. Zakona o strancima obuhvaća i situacije u kojima radnici započinju rad prije dovršetka postupka promjene korisnika jer upravo takvo faktičko kršenje Zakona ugrožava svrhu Zakona o strancima i legitimno omogućuje izricanje mjere zabrane obavljanja djelatnosti.

17. Tužitelj tvrdi da se u slučaju ustupanja radnika korisnik smatra poslodavcem prema čl. 50. Zakona o radu te da agencija nema nadzor nad početkom rada u prostoru korisnika. Taj argument zanemaruje temeljnu zakonsku odgovornost agencije kao nositelja dozvole i poslodavca u pravnom smislu za ustupljene radnike prema Zakonu o strancima. Činjenica da korisnik organizira radni proces ili je poslodavac u smislu primjene odredbi Zakona o radu i drugih propisa kojima su uređeni sigurnost i zaštita zdravlja na radu i posebna zaštita određenih grupa radnika (kako to propisuje čl. 50. Zakona o radu) ne oslobađa agenciju odgovornosti jer je ona dužna osigurati zakonitost rada i spriječiti početak rada dok se ne ispune zakonske pretpostavke (čl. 100. st. 4. i 6. Zakona o strancima).

18. Odredbom čl. 70. st. 1. Zakona o Državnom inspektoratu (Narodne novine br. 115/18., 117/21., 67/23., 155/23.) propisano je da ako je tim Zakonom, drugim zakonom ili propisima Europske unije propisano da se u slučaju utvrđene nezakonitosti izriče određena upravna mjera, inspektor je dužan rješenjem izreći tu mjeru.

19. Stoga sud nalazi da je tuženik pravilno primijenio materijalno pravo kada je utvrdio postojanje rada protivno Zakonu o strancima i primijenio mjeru iz citirane odredbe čl. 240. navedenog Zakona. Izrečena mjera predstavlja zakonsku posljedicu utvrđene povrede.

20. Sud ocjenjuje pravilnim i u skladu s odredbom čl. 98. st. 5. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09., 110/21.) obrazloženje tuženika iz osporavanog rješenja budući sadrži razumne i dostatne razloge koji opravdavaju njegovo donošenje te su iz njega vidljivi i zakonske odredbe temeljem kojeg je donio takvu odluku.

21. Slijedom navedenoga, sud je stajališta kako osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, tužbeni prigovori nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovom upravnom sporu, osporavano rješenje tuženika pozivom na naprijed citirane zakonske odredbe ocijenjeno je zakonitim pa je valjalo na temelju odredbe čl. 116. st. 1. ZUS-a odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i odlučiti kao u izreci presude.

22. Prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe sud je ocijenio neosnovanim.

23. Čl. 42. ZUS-a propisano je da tužba nema odgodni učinak (stavak 1.) te da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu (stavak 2.).

24. Prvenstveno, imajući u vidu da je tužitelj predložio mjeru ovome sudu do donošenja odluke o tužbi, određivanjem odgodnog učinka tužbe u trenutku kada je odluka o tužbi već donesena (izreka presude), ne bi se mogla ostvariti svrha zbog koje je tužitelj predložio odgodu izvršenja.

25. Dalje, sud ističe kako je mjera već dobrovoljno izvršena jer je tužitelj prije podnošenja prijedloga za određivanjem odgodnog učinka tužbe (28. studenoga 2025.) izvršio mjeru iz osporavanog rješenja čiju odgodu traži, odnosno u periodu od 22. srpnja 2025. do 20. kolovoza 2025. nije ustupao radnike u poslovni prostor objekta brze prehrane korisniku FAST CORNER j.d.o.o.

26. Nadalje, odgodni učinak tužbe ne bi otklonio ni posljedice utvrđenog nezakonitog postupanja budući je prema odredbi čl. 4. st. 1. Pravilnika o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada (Narodne novine broj: 148/24.; dalje: Pravilnik) nadležni inspektor dužan i u slučaju pokretanja prekršajnog postupka zbog povreda odredaba zakona utvrđenih u Prilogu 1. toga Pravilnika ministarstvu nadležnom za rad dostaviti obavijest o poslodavcu protiv kojeg je pokrenut postupak.

27. U konkretnom slučaju, uvidom u optužni prijedlog Klasa: 034-03/25-01/86 Urbroj: 443-02-02-08-25-8 od 13. studenog 2025. sud utvrđuje kako je pokrenut prekršajni postupak protiv tužitelja zbog počinjenja prekršaja iz čl. 88. st. 1. podst. 2. Zakona o strancima, a koji prekršaj je predviđen Prilogom I. Pravilnika, te se samim time ostvarila pretpostavka iz čl. 4. st. 1. Pravilnika o obavještavanju nadležnog ministarstva slijedom čega se tužitelj uvrštava na tzv. crnu listu.

28. Stoga ni eventualno određivanje odgodnog učinka ove tužbe u odnosu na pobijano rješenje, čak i da se odredi do pravomoćnosti spora, a ne do donošenja odluke povodom same tužbe kako je to tražio tužitelj, ne bi bilo od utjecaja na drugačije rješavanje stvari, odnosno ne bi otklonio posljedice ovog rješenja. Dakle, odgodnim učinkom se ni iz tog razloga ne bi ispunila svrha.

29. Slijedom navedenog, na temelju odredbe čl. 42. st. 4. ZUS-a, odlučeno je kao pod t. I. izreke rješenja.

30. O trošku upravnog spora, sud je odlučio odgovarajućom primjenom odredbe čl. 147. st. 1. ZUS-a prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je odlučeno kao u t. II. izreke ove rješenja.

U Rijeci 17. veljače 2026.

Sutkinja

Ana Sabljak

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude (čl. 131. st. 1. i 2. ZUS-a). Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS-a).