REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] E 5

Poslovni broj: Us I-186/2023-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

i

R J E Š E N J E

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dariji Pugel, uz sudjelovanje zapisničarke Ljiljane Vasiljević, u upravnom sporu u upravnom sporu tužiteljice EI, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Darijan Hört, odvjetnik u Opatiji, Vjekoslava Spinčića 3/2, protiv tuženika Hrvatskih cesta d.o.o. za upravljanje, građenje i održavanje državnih cesta, Poslovna jedinica [adresa], OIB 55545787885, Rijeka, N. Tesle 9/IX, radi šutnje uprave – suglasnosti za postavu reklamnog panoa, 12. veljače 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Nalaže se tuženiku da u roku od 30 dana odluči o zahtjevu tužiteljice za izdavanje suglasnosti za postavljanje reklamnog panoa od dana 24. studenog 2022.

II. Nalaže se tuženiku da tužiteljici nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 2.500,00 € (slovima: dvije tisuće petsto eura) u roku od 30 dana od dana dostave pravomoćne odluke o troškovima spora.

i

r i j e š i o  j e

Odbacuje se tužba u odnosu na dopis/rješenje tuženika KLASA: 340-09/22- 17/302, URBROJ: 345-930-554/466-23-5 od 11. siječnja 2023.

Obrazloženje

1. Tužiteljica u tužbi navodi da je tuženiku već prethodno bila podnijela zahtjev za izdavanje suglasnosti za postavljanje reklamnog panoa na nekretnini u njezinom suvlasništvu k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] – Nova, uz koji je dostavila i idejno rješenje i proračun stabilnosti jednostavne građevine, izrađen od projektanta LI dipl. ing.. Ističe da u zakonskom roku propisanom Zakonom o općem upravnom postupku nije donesena valjana i obrazložena odluka o njezinom zahtjevu, već je suglasnost prvotno uskraćena neobrazloženim očitovanjem od 30. kolovoza 2022. bez provođenja ispitnog postupka. Smatra da tuženik postupa kao pravna osoba s javnim ovlastima, te da je o njezinom zahtjevu bio dužan donijeti obrazloženu odluku. Ističe da je potom 24. studenog 2022. podnijela novi zahtjev za izdavanje suglasnosti, no da tuženik o istome nikada nije donio odluku. Ukazuje da je tuženik u dopisu od 17. studenog 2022. naveo da predmetna nekretnina tužiteljice ne ulazi u sastav niti jedne državne ceste te stoga nije u nadležnosti upravljanja i održavanja tuženika, pa se stoga tužiteljica radi izdavanja suglasnosti za postavu reklamnog panoa na predmetnoj nekretnini obratila i Gradu Rijeci. Isti da je dao svoju suglasnost aktom od 9. siječnja 2023., međutim, nakon toga je tuženik donio rješenje KLASA: 340-09/22-17/302, URBROJ: 345-930-554/466-23-5 od 11. siječnja 2023. kojim je tužiteljici naložio da ukloni postavljenu reklamnu ploču, uz obrazloženje da je ista bespravno postavljena na cestovnom zemljištu i zaštitnom pojasu državne ceste D3. Na temelju tog rješenja tuženika Grad Rijeka je poništila prethodno izdanu suglasnost, te posljedično tužiteljica trpi štetu jer ne može ostvarivati komercijalnu korist od svoje nekretnine, dok s druge strane tuženik ne donosi odluku o njezinom zahtjevu. Tužbenim zahtjevom predlaže da Sud naloži tuženiku da u roku od 15 dana odluči o njezinom zahtjevu za izdavanje suglasnosti za postavu reklamnog panoa. Također potražuje naknadu troškova spora.

2. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da se u konkretnom slučaju ne radi o šutnji uprave jer tuženik ne obavlja javnu ovlast kada postupa po zahtjevu za postavljanje reklame. Navodi da postupak povodom zahtjeva za postavljanje reklama nije upravni postupak, slijedom čega ne može doći do šutnje uprave. Navodi da su čl. 74. Zakona o cestama izričito propisani slučajevi u kojima tuženik obavlja javnu ovlast, kao što su izdavanja dozvola za izvanredni prijevoz, rješenja o prekomjernoj uporabi te suglasnosti i rješenja za priključke i prilaze na javnu cestu, a da među navedenim ovlastima nije propisan postupak za izdavanje suglasnosti za postavljanje reklama. Stoga smatra da je tuženik postupao sukladno ovlastima i djelokrugu rada, a da je predmetna tužba nedopuštena i neosnovana, pri čemu se protivi i prijedlogu za odgodu izvršenja rješenja tuženika. Predlaže odbacivanje tužbe, a podredno odbijanje tužbenog zahtjeva kao neosnovanog.

3. U tijeku spora održana je rasprava na ročištu održanom 22. siječnja 2026., u prisutnosti tužiteljice i njezine opunomoćenice, a na temelju čl. 39. st. 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24, dalje: ZUS), koji se zakon primjenjuje na temelju čl. 169. st. 1. ZUS-a, u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, koji svoj izostanak nije opravdao, čime se smatra da je strankama u smislu čl. 6. ZUS-a dana mogućnost očitovanja o svim zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koji su predmet ovog upravnog spora.

4. Na održanom ročištu za raspravu tužiteljica je dodatno istaknula da je protiv dopisa/rješenja tuženika od 11. siječnja 2023. izjavila žalbu, o kojoj nije odlučeno, pa da proširuje tužbu i na to rješenje.

5. Prije upuštanja u odlučivanje o meritumu spora, Sud je ispitao pretpostavke za dopuštanje proširenja tužbe na dopis/rješenje tuženika od 11. siječnja 2023., te utvrdio da iste nisu ispunjene. Naime, pod pretpostavkom da se navedeni akt ima smatrati rješenjem – upravnim aktom, donijetim u inspekcijskom postupku, tada je protiv istoga na temelju čl. 112. st. 2. Zakona o cestama, važećeg u vrijeme donošenja istoga ("Narodne novine" br. 84/11, 18/13, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14, 110/19, 144/21, 114/22, 114/22, 4/23) dopuštena žalba, o kojoj odlučuje nadležno Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture. U slučaju da isto u zakonskom roku ne odluči o žalbi (za koju tužiteljica navodi da ju je izjavila), tada se može sudu podnijeti zasebna tužba zbog šutnje uprave, međutim u takvom sporu status tuženika ima Ministarstvo, ne ovdje tuženik Hrvatske ceste. Ukoliko bi pak navedeni dopis/rješenje od 11. siječnja 2023. predstavljao pravni akt sui generis protiv kojega nije dopuštena žalba, tada bi tužba u odnosu na isto bila nepravovremena, budući da je tužiteljica navedeno rješenje zaprimila najkasnije 17. veljače 2023., kada ga je dostavila kao prilog tužbi u ovome upravnom sporu. Stoga je u odnosu na navedeno rješenje tužba odbačena na temelju čl. 46. ZUS.a. Posljedično, nema uvjeta ni za odlučivanje o prijedlogu za odgodni učinak tog rješenja, budući da se takva mjera može tražiti samo u odnosu na rješenje u odnosu na koje se vodi upravni spor (čl. 42. ZUS-a).

6. Nastavno, valjalo je odlučiti i o postojanju pretpostavki za podnošenje tužbe zbog šutnje uprave – ocjene zakonitosti propuštanja tuženika da odluči o zahtjevu tužiteljice, a s obzirom na prigovor tuženika da se ne radi o propuštanju s područja upravnog prava, te da tuženik kad postupa po zahtjevu za izdavanje suglasnosti ne obavlja javnu ovlast.

7. Navedeni prigovor tuženika ovaj sud nalazi neosnovanim.

8. Naime, nije sporno da je sukladno čl. 2. st. 1. t. 18. Zakona o cestama tuženik društvo s ograničenom odgovornošću za upravljanje, građenje, rekonstrukciju i održavanje državnih cesta, a da su državne ceste sukladno čl. 2. st. 1. t. 3. zakona javne ceste (...) koje su razvrstane kao državne ceste sukladno ovom Zakonu,

9. Nastavno, odredbom čl. 59. st. 1. do 3. Zakona o cestama, propisano je da na cesti namijenjenoj isključivo za promet motornih vozila i brzoj cesti u smislu zakona kojim se uređuje sigurnost prometa na cestama te na autocesti, kao i na pripadajućem zaštitnom pojasu, nije dopušteno postavljanje reklama, osim na odmorištima, i to na način da se ne ugrožava sigurnost prometa na autocesti, pri čemu za postavljanje reklama uz javnu cestu iz stavka 1. ovoga članka zaštitni pojas iznosi 100 m. Na ostalim javnim cestama i zaštitnom pojasu uz javnu cestu nije dopušteno postavljanje reklame na mjestima na kojima bi zbog svog sadržaja, položaja te odnosa prema javnoj cesti reklama ugrožavala sigurnost prometa.

10. Sukladno čl. 59. st. 4. Zakona o cestama, suglasnost za postavljanje reklama na javnim cestama iz stavka 3. ovoga članka daje pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar.

11. Nije sporno da su odredbom čl. 74. Zakona o cestama propisani slučajevi u kojima

pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar obavlja javnu ovlast, i da je tom odredbom navedeno da se radi o situaciji kada ista izdaje:

– dozvolu za izvanredni prijevoz iz članka 46. stavka 4. ovoga Zakona,

– rješenje o prekomjernoj uporabi iz članka 49. stavka 4. ovoga Zakona,

– suglasnost za priključak i prilaz na javnu cestu iz članka 51. stavka 3. ovoga Zakona,

– rješenje za prilagođavanje priključka i prilaza iz članka 52. stavka 1. ovoga Zakona.

12. Međutim, navedeno ne znači da je riječ o taksativnom (brojčano ograničenom) propisivanju, te da izvan navedenih slučajeva nema drugih u kojima tuženik također obavlja javnu ovlast. Jedna od tih je po stavu ovoga Suda upravo i situacija kada tuženik kao tijelo koje upravlja javnom (državnom) cestom odlučuje hoće li i pod kojim uvjetima izdati suglasnost koja se traži radi postave jednostavne građevine – reklame na vlastitom zemljištu stranke, odnosno utvrđuju posebni uvjeti postavljanja – građenja reklamnog panoa. Naime, stranka koja je vlasnik zemljišta koje ujedno predstavlja i zaštitni pojas određene javne ceste, bez takve suglasnosti nije ovlaštena na istome postaviti reklamni pano te ostvarivati komercijalnu korist od istoga (čl. 59. st. 1. -3. Zakona o cestama), a ukoliko to ipak učini, to povlači prekršajnu odgovornost i novčanu kaznu i do 3.980,00 eura (čl. 114. Zakona o cestama). Takva zapreka slobodnog upravljanja nekretninom koja ne predstavlja sastavni dio ceste, već se nalazi u njezinoj neposrednoj blizini te stoga čini njezin zaštitni pojas, predstavlja ograničenje prava vlasništva. Stoga izdavanje ili uskraćivanje izdavanja suglasnosti za postavu reklamnog panoa na takvoj nekretnini, a što je u nadležnosti upravitelja određene ceste, predstavlja izvršavanje javnopravnih ovlasti, te je kao takvo podvrgnuto sudskoj kontroli ocjene zakonitosti propuštanja.

13. Osim navedenog, valja istaknuti da utvrđivanje posebnih uvjeta građenja (u ovome slučaju, jednostavne građevine - reklamnog panoa), i po odredbama čl. 82. i čl. 83. Zakona o gradnji ("Narodne novine" br. 153/13, 20/17, 39/19, 125/19) , za stranku također predviđa mogućnost pravne zaštite u vidu zakonske presumpcije o nepostojanju tih uvjeta u slučaju propuštanja utvrđivanja istih (čl. 82. st. 5. u svezi čl. 83. Zakona o gradnji), kao i žalbe protiv rješenja o obustavi utvrđivanja tih uvjeta (čl. 82. st. 6. u svezi čl. 83. i čl. 90. st. 1. Zakona o gradnji).

14. Slijedom navedenog, Sud smatra da upravitelj ceste i u slučaju odlučivanja o izdavanju suglasnosti za postavu reklamnog panoa na nekretnini koja se nalazi u zaštitnom pojasu te ceste izvršava javnu ovlast.

15. Iz dokumentacije koja prileži spisu proizlazi, a što tuženik nije ni osporio, da je tužiteljica tuženiku 24. studenog 2022. podnijela zahtjev za izdavanje suglasnosti za postavljanje reklamnog panoa na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]. Nastavno iz spisa proizlazi, što također nije sporno, da je tuženik tužiteljici 1. prosinca 2022. uputio dopis putem elektroničke pošte kojom ju obavještava o sadržaju zahtjeva, a nakon čega tuženik do zaključenja rasprave o podnesenom zahtjevu nije donio nikakvu odluku.

16. Slijedom navedenog, Sud smatra da su protekli rokovi propisani odredbom čl. 101. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09, 110/21, dalje: ZUP), te da je stoga tužbeni zahtjev osnovan. Stoga je na temelju čl. 117. st. 3. ZUS-a valjalo naložiti tuženiku da u daljnjem roku od 30 dana, koji sud nalazi primjerenim, odluči o zahtjevu tužiteljice za izdavanje suglasnosti, odnosno utvrđivanje posebnih uvjeta postave reklamnog panoa. Pritom se ističe da se u slučaju negativnog rješavanja sukladno čl. 90. st. 1. i st. 3. Zakona o gradnji donosi rješenje, protiv kojeg je dopuštena žalba o kojoj odlučuje Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture (čl. 107. i čl. 109. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, "Narodne novine" broj 158/25).

17. Odluka Suda o troškovima spora temelji se na čl. 147. st. 1. ZUS-a te Tarifi o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“ broj 138/23, dalje: Tarifa). Budući da je tužiteljica u predmetnom sporu uspjela u cijelosti, to je istoj priznat kao opravdan i nužan trošak zastupanja po kvalificiranom opunomoćeniku (odvjetniku) prilikom sastava tužbe i pristupa na ročište održano 22. siječnja 2026., za svaku radnju u visini od 500 bodova, vrijednost boda 2 EUR (Tbr. 27.1. i Tbr. 27.2. u svezi Tbr. 52.2. Tarife), u iznosu od 1.000,00 EUR, uvećano za pripadajući iznos PDV-a po stopi od 25% (250 € - Tbr. 46. Tarife), i to u ukupnom iznosu od 2.500,00 EUR.

18. Stoga je odlučeno kao u izreci.

U Rijeci 12. veljače 2026.

Sutkinja

Daria Pugel

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv t. I.izreke ove presude žalba nije dopuštena (čl. 127. st. 1. ZUS-a). Protiv tč. II. izreke ove presude i protiv rješenja dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS-a). Žalba ne odgađa izvršenje pobijanog rješenja (čl. 128. st. 3. ZUS-a).

Dostaviti:

- opunomoćeniku tužitelja Darijanu Hörtu, odvjetniku u Opatiji, Vjekoslava Spinčića 3/2

- tuženiku Hrvatskim cestama d.o.o. za upravljanje, građenje i održavanje državnih cesta, Poslovna jedinica Rijeka, OIB 55545787885, Rijeka, N. Tesle 9/IX