Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
10020 Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-940/2024-7
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu po sutkinji Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Spomenke Đurđević, u upravnom sporu tužiteljice FH, OIB [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 10. veljače 2026.,
p r e s u d i o j e
Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2523, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 12. prosinca 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23- 014/571, Ur. broj: 251-09-22-1/003-23-03 od 31. listopada 2023.
Obrazloženje
1.Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-014/571, Ur. broj: 251-09- 22-1/003-23-03 od 31. listopada 2023.
2.Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da je izreka protivna obrazloženju, da je obrazloženje manjkavo i proturječno, da je rješenje donijelo nenadležno prvostupanjsko tijelo, da je ona svoje pravo stekla na temelju pravomoćnog upravnog akta kojeg nije moguće ukinuti kada nisu ispunjeni zakonom propisani uvjeti. Smatra da su joj povrijeđena legitimna očekivanja, pravo na poštivanje privatnog i obiteljskog života, da nije provedeno utvrđivanje njezinih individualnih okolnosti.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano i prvostupanjsko rješenje.
4.Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Navodi da tužiteljica promašeno navodi u odnosu na izreku i obrazloženje pobijanog rješenja. Naime, više je no razvidno kako pobijano rješenje u cijelosti zadovoljava sve zahtjeve koje traži odredba članka 98. ZUP-a. Osim toga, valja uzeti u obzir kako je rješenje prvog stupnja doneseno po službenoj dužnosti i to na osnovi podatka kojim je raspolagalo prvostupanjsko tijelo u svojoj službenoj evidenciji te koji podatak je relevantan za prestanak predmetne novčane pomoći tužiteljici koji prestanak je reguliran jednom odredbom, točnije alinejom stavka Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (u daljnjem tekstu: Odluka). Neosnovano navodi tužiteljica u odnosu na prigovor kao pravni lijek iz Odluke. Valja istaknuti Odluka je sukladno izraženom stavu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: VUSRH) zakonita, pa tako i odredba članka 10. iste koja određuje prigovor gradonačelniku kao pravni lijek. VUSRH najnovijom odlukom, broj: Usoz-254/2023 od 19. prosinca 2023. odbija zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti odredbe članka 10. Odluke 25/22, uz obrazloženje da određivanjem prigovora kao pravnog lijeka protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije
onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Nadalje, VUSRH ističe kako je zakonom propisana mogućnost pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta te je time osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, a slijedom čega je prigovor kao takav definiran Odlukom zakonit. U odnosu na navode tužiteljice o žalbi kao pravnom lijeku, tuženik upire na stajalište izraženo u navedenoj presudi VUSRH u kojoj se ističe stajalište Ustavnog suda RH iz odluke, broj: U-I-2911/2017, od 5. veljače 2019. prema kojem sustav zaštite ljudskih prava uspostavljen Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda pravo na žalbu protiv sudske odluke u prvom stupnju, kao temeljno pravo, prepoznaje samo u okviru kaznenog postupka. Također se navodi kako ni konvencijski sustav zaštite ljudskih prava, ni EU sustav zaštite temeljnih prava zajamčenih Poveljom o temeljnim pravima Europske unije ne prepoznaju pravo na žalbu u okviru građanskih odnosno upravno sudskih postupaka kao temeljno pravo. Ujedno se navodi kako oba navedena sustava jamče pristup sudskoj zaštiti odnosno pravo na sudski nadzor nad odlukama tijela državnih vlasti kojima se odlučuje o konkretnim interesima građana, ali ne jamči pravo na žalbu protiv odluke suda u građanskim odnosno upravnim sporovima. (iz točke 10.1 odluke USRH). Stoga su neosnovani i navodi o tome kako je pobijano rješenje donijelo nenadležno tijelo. VUSRH je u presudi, broj: Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. koja je donesena u postupku ocjene zakonitosti Odluke, ponovno, kao i u ranijoj presudi, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Dakle, VUSRH je ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je pobijano rješenje donijeto upravo na temelju Odluke. Nadalje, VUSRH je u točci 123. navedene pravomoćne presude, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. naveo da pravomoćni pojedinačni akti kojima je roditeljima odgojiteljima priznata novčana pomoć proizvode pravne posljedice za njihove adresate i u budućnosti. Naime, ti pojedinačni akti priznaju pravo na novčanu pomoć u duljem vremenskom razdoblju (u pravilu do navršene petnaeste godine života djeteta), a koje razdoblje, u vrijeme stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 29/21)), u pravilu, nije završilo. Dakle, pojedinačnim aktima njihovi su adresati stekli pravo na novčanu pomoć, kako za razdoblje prije stupanja na snagu osporavane Odluke (Odluke 29/21), tako i za razdoblje nakon toga, što znači da pravo koje im prema tim pojedinačnim odlukama pripada, još nije u cijelosti realizirano (ostvareno/konzumirano). U točci 124. navedene presude VUSRH ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Osim toga, VUSRH u već spomenutoj presudi, broj: Usoz-143/22, u kojoj se pozvao na raniju navedenu presudu, broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., jasno zaključuje kako Odluka nema povratno djelovanje koje je za opće akte beziznimno zabranjeno, već je riječ o kvaziretroaktivnosti tj. pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten, a koje stajalište Suda da je u potpunosti primjenjivo na osporenu Odluku u sporu, broj: Usoz-143/22. Naime, VUSRH naglašava kako se ne radi o „pravoj“ nego o „prividnoj“ odnosno „nepravoj“ ili „kvazi retroaktivnosti“ kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali ti su odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije. Za razliku od prave retroaktivnosti koje je beziznimno zabranjena, VUSRH navodi kako interpretativni pristup Suda EU-a na bazi teleološkog tumačenja iznimno dopušta kvazi-povratni učinak novoga pravnog pravila na zatečene pravne odnose pod uvjetom da se cilj mjere – zbog čije realizacije je „novo“ pravo i usvojeno ne bi mogao postići na drugi način. Valja istaknuti nedavno donesenu odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenog 2023. koja u cijelosti potvrđuje naprijed navedeni stav VUSRH te govori u prilogu navoda tuženika. Zaključno, tuženik se u cijelosti protivi prijedlogu tužiteljice za saslušanjem iste odnosno održavanjem usmene rasprave budući da je vidljivo kako se u predmetnoj stvari radi o pitanju isključivo pravne naravi odnosno kako nema činjenica i okolnosti koje bi trebalo raspraviti te niti tužiteljica navodi koje su to činjenice i okolnosti koje bi kao relevantne trebalo utvrditi, a čime je ovaj prijedlog krajnje besmislen. Određivanje rasprave bilo bi u potpunoj opreci sa istaknutim načelom učinkovitosti upravnog spora. Stoga bi u svakom slučaju spor valjalo riješiti primjenom odredbe članka 39. stavka 1. alineje 4. ZUS-a. VUSRH je u odnosu na gore navedeno zauzeo naprijed istaknuti stav pa tako u presudi, broj: Usž 1897/2021-2 od 8. rujna 2021. naglašava: - „Prvostupanjski sud je, s obzirom na sadržaj tužbe pravilno zaključio da nisu sporne činjenice već primjena materijalnog prava pa je stoga suprotno tvrdnji tužitelja bilo osnove za postupanje prema odredbi članka 36. točke 4. Zakona o upravnim sporovima da se predmetni spor riješi bez održavanja rasprave, unatoč činjenici da je tužitelj u tužbi predložio održavanje rasprave.“ Tako VUSRH i u presudama, brojevi:
Usž 114/2021-3, od 24. veljače 2021., Usž-3735/20-2, 1. srpnja 2021., Usž 111/2021-2 od 27. siječanja 2021. itd. Slijedom navedenog, razvidno je kako tužiteljica u tužbi nije navela niti jedan pravno relevantan razlog temeljem kojeg bi dovela u pitanje zakonitost pobijanog rješenja i rješenja prvog stupnja.
5. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.
6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu, na koju tužiteljica nije pristupila.
7. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS) dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.
9. Prema podacima spisa predmeta, dostavljenog ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem, donesenim po službenoj dužnosti, tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2023. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22).
10. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do
30. rujna 2023. navršiti 7 godina.
11. Prema ocijeni ovoga Suda, tužiteljica neosnovano ističe da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se odnose na Grad Zagreb.
12. Svi izneseni prigovori tužiteljice nemaju utjecaja na činjenicu da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenio zakonitom, te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.
13. Visoki upravni sud Republike Hrvatske u točci 124. presude istakao je da Odluka tuženika iz 2022. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, te da se odredbama Odluke iz 2022. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.
14. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje navode ovaj Sud neće ponavljati, pravilno je tuženik utvrdio činjenicu da je dijete tužiteljice za koje je tužiteljica ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, te navedenu činjenicu tužiteljica ne osporava niti u upravnom postupku niti u upravnom sporu, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u presudi od 27. veljače 2023.
15. Za napomenuti je također da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj:
Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.
16. Naime, u konkretnom slučaju, kao što je to već ocijenio Visoki upravni sud Republike Hrvatske, nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, i, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave.
17. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
18. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku.
19. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku iz 2022 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke iz 2022 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
20. Uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu (članak 74.), koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ( Službeni glasnik Grada Zagreba, broj:13/22 i 31/22), članak 5. podtočka 2.2.1., razvidno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba.
21. Osim toga, ovaj Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.
22. Tužiteljici se napominje da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa je nesvrsishodan dokazni prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem na okolnost utjecaja predmetne odluke na njen obiteljski život, a iz kojeg razloga nema mjesta niti prigovoru o povredi primjene načela razmjernosti, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljici bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima.
23. U nedostatku konkretnih i osnovanih prigovora tužiteljice u predmetnoj upravnoj stvari, osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju je, prema ocjeni ovoga Suda, samo usmjereno na odugovlačenje upravnog spora i upravnog postupka, jer su navedeni prigovori tužiteljice neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja koje je potpisano od za to ovlaštene osobe i to na način koji prihvaća ovaj Sud. Slijedom navedenog, sud nije smatrao svrsishodnim provoditi druge dokaze, budući da je odluku o meritumu mogao donijeti na temelju provedenih dokaza.
24. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u točki I izreke presude.
25. O trošku upravnog spora odlučeno je na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.
Zagreb, 10. veljače 2026.
Sutkinja
Janja Topol
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
Dna:
1. FH, [adresa]
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3. U spis
