Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-3654/2024-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu pojedincu toga suda Maji Valušnig, uz sudjelovanje zapisničarke Mateje Marjanović, u upravnom sporu tužitelja VODE BANOVINE d.o.o. (ranije PRIVREDA d.o.o.), Petrinja, Braće Hanžek 19, OIB:12266526926, kojeg zastupa opunomoćenica Marija Beber, odvjetnica kod odvjetnika Davorina Ivanjeka, Zagreb, Vilima Korajca 41, protiv tuženika Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije Republike Hrvatske, Zagreb, Miramarska 22, OIB:69608914212, radi dodjele bespovratnih sredstava, nakon usmene i javne rasprave 6. veljače 2026.,
p r e s u d i o j e
I Poništava se rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA:UP/I-988-01/24-02/15, URBROJ:538-05-3-3-2/708-24-3 od 21. lipnja 2024. i Odluka o utvrđenoj nepravilnosti (IRR14), Hrvatskih voda KLASA:325-04/16- 08/189, URBROJ:374-1-11-24-698 od 19. veljače 2024.
II Nalaže se tuženiku naknaditi trošak upravnog spora tužitelju u iznosu od 2.000,00 (dvijetisuće) EUR-a u roku od 15 dana od dana donošenja ove presude zajedno s pripadajućim zakonskim zateznim kamatama tekućim od dana donošenja ove presude, ako ga tuženik ne podmiri u ostavljenom roku.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA:UP/I-988-01/24-02/15, URBROJ:538-05-3-3-2/708-24-3 od 21. lipnja 2024. odbijen je prigovor tužitelja na postupanje Hrvatskih voda povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti (IRR14), Hrvatskih voda KLASA:325-04/16-08/189, URBROJ:374-1-11-24-698 od 19. veljače 2024.
2. Tužitelj u tužbi i tijekom postupka ističe da je u postupku nepotpuno i nepravilno utvrđeno činjenično stanje i da je pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Navodi da su i sadržaj dokumentacije o nabavi i odluka o odabiru bile predmet kontrole pred Državnom komisijom kontrolu postupaka javne nabave (nastavno u tužbi: „DKOM“) te pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (nastavno u tužbi: „VUS“). Ističe da je stav DKOM-a da propisivanjem kriterija za odabir ponude u odnosu na Stručnjaka 2 na način kako je to tužitelj propisao u točki 29.6. DON-a, dakle i u odnosnu na iskustvo u „upravljanju projektom prema FIDIC ili drugom jednakovrijednom ugovornom modelu u realizaciji projekta (…)“ nije povreda odredbe članka 285. ZJN potvrdio i VUS, presudom poslovni broj USII-48/22. Ističe da referenca niti jednog ponuditelja nije bila nepriznata/manje bodovana iz razloga nepostojanja iskustva na upravljanju projektima prema FIDIC ili drugim jednakovrijednim ugovornim modelima, već iz drugih razloga. Navodi da je tuženik pobijano rješenje, a time i PT2 Odluku, donio protivno citiranim utvrđenjima iz odluka DKOM-a i VUS-a. S obzirom da je DKOM odluku o zakonitosti odredbe točke 29.6. DON-a donio na način kojim je utvrdio da je ista povezana s predmetom nabave i sukladna odredbi članka 285 ZJN, tuženik nije imao bilo kakve valjane zakonske razloge propitkivati takvu odluku DKOM- a, pogotovo kada je svatko dužan poštovati izvršnu odluku DKOM-a. Nadalje, ukazuje da niti kriterij u odnosu na stručnjaka 2 nije bio isključivo vezan uz FIDIC model ugovora, budući da je tužitelj propisao mogućnost sudjelovanja ponuditelja s jednakovrijednim ugovorenim modelom, niti su ugovori o radovima koji su u konačnici predmet aktivnosti usluge nadzora niže složenosti od onih ugovorenih FIDIC modelom. Ističe da ugovori o radovima koji su predmet aktivnosti nadzora provedbe projekta imaju iste i/ili slične odredbe, odnosno iste i/ili slične odredbe se primjenjuju prilikom izvršenja ugovora o radovima kako je to definirano FIDIC modelom ugovaranja. Smatra da nisu ispunjene kumulativne pretpostavke za utvrđivanje nepravilnosti, odnosno da navodno utvrđenom nepravilnosti nije utvrđeno niti kršenje prava Europske unije, niti kršenje nacionalnog prava, a niti je došlo do potencijalnog ili štetnog učinka na proračun Unije. Podredno tužitelj osporava visinu financijske korekcije navodeći da je Pravilima u točki 14 upravo definirano da se stopa ispravka od 5% određuje „ako je unatoč ograničavajućem učinku ipak osigurana minimalna razina tržišnog natjecanja, npr. veći broj prihvatljivih ponuda", a ako su i tuženik i PT2 naveli da su zaprimljene 3 ponude te da niti jedna ponuda nije odbijena, a poglavito s obzirom na to da je sporan kriterij predstavljao kriterij za odabira ponude, koji nije eliminacijski kriterij, smatra da je jasno da je osigurana minimalna razina tržišnog natjecanja.
2.1. Predlaže sudu da poništi osporavane odluke.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom postupka u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Ističe da je uvidom u dostavljeno rješenje
DKOM-a, KLASA:UP/11-034-02/21-01/1070, URBROJ:354-01/21-8, od 23. prosinca 2021. godine (te presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-48722-8 od 14. ožujka 2022. godine), vidljivo da je DKOM odlučivao po žalbi žalitelja na sadržaj DoN-a dok je u rješenju, KLASA:UP/II-034-02/22-01/298, URBROJ:354-02/2-22-9 od 26. svibnja 2022. godine odlučivao o valjanosti bodovanja ponuda prilikom pregleda i ocjene ponuda, međutim, da DKOM nije odlučivao o istome o čemu je nadležan odlučivati tuženik kao Upravljačko tijelo u sustavu. Tuženik ukazuje na to da postupanje DKOM-a ni na koji način ne otklanja prava i obveze tijela u sustavu upravljanja i kontrole da postupaju u skladu s Ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava, niti se nadležnosti tijela sustava i njihove ovlasti preklapaju s nadležnošću i ovlastima DKOM-a. U tom smislu, tuženik smatra da može, ali i ne mora prihvatiti stavove DKOM-a koji činjenično odgovaraju pojedinim predmetima, upravo zato što je predmet postupka po prigovoru pitanje postoji li nepravilnost, propisana Pravilima o financijskim korekcijama, što nije nadležnost DKOM-a, a što tuženik procjenjuje u svakom pojedinom slučaju. Navodi da ne postoji opravdanje da bi pravni stručnjak za potrebe izvršenja usluge po ugovoru o nabavi morao odnosno trebao posjedovati iskustvo u upravljanju projektom prema FIDIC-u ili drugom jednakovrijednom ugovornom modelu odnosno da je traženi uvjet razmjeran i povezan s predmetom nabave, u konkretnom postupku nabave usluga, a što posljedično djeluje odnosno može djelovati odvraćajuće na potencijalne ponuditelje koji traženo specifično iskustvo nemaju, a i bez nepotrebno propisanog spornog uvjeta bi mogli kvalitetno izvršiti ugovor o nabavi. Iz kojeg razloga, tuženik ističe da sporni uvjet nije razmjeran niti povezan s predmetom nabave, a što je protivno načelu razmjernosti te relevantnim ugovornim i zakonskim odredbama, te da bez obzira što kriterij za odabir ponude nije eliminacijski faktor kao što su uvjeti sposobnosti, da je ipak nužno voditi računa o načelu razmjernosti i ugovornim odredbama. Suprotno navodima tužitelja tuženik smatra da njegov zahtjev u formulaciji “ili drugom jednakovrijednom ugovornom modelu” bez navođenja što bi se imalo smatrati jednakovrijednom dovodi do nesigurnosti za ponuditelje i ostavlja prostora za samovolju naručitelja pri ocjeni ponude. U odnosu na navod tužitelja o visini stope financijske korekcije tuženik navodi kako je točkom 14. Pravila propisana stopa financijskog ispravka od 25% s mogućnošću umanjenja na 10% ili 5%, da je zbog postojanja okolnosti da su zaprimljene tri ponude, da niti jedna ponuda nije odbijena, da je izabrana najjeftinija ponuda čija je vrijednost manja od procijenjene vrijednosti, stopa financijskog ispravka umanjena na 10% svih prihvatljivih troškova, a da daljnjih okolnosti koje bi dovele do mogućnosti umanjenja na stopu od 5% tuženik ne nalazi. Također, tuženik navodi kako tužitelj pogrešno tumači definiciju nepravilnosti kako je propisana Uredbom (EU) 1303/2013 od 17. prosinca 2013. godine kao i izvodi pogrešan zaključak o kumulativnom ispunjenju pretpostavki za utvrđenje nepravilnosti. Tuženik ističe kako nije naglasak na samom kumulativnom elemenata definicije već se postojanje nepravilnosti ogleda u okolnosti da određeni propust ili djelovanje naručitelja dovodi do kršenja načela i pravila zbog kojih je moguć potencijalan ili stvarni učinak na proračun Europske unije.
3.1. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.
4. Tužbeni zahtjev je osnovan.
5. Sud je održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i opunomoćenica tuženika te je time strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24).
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja, te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, sud je izvršio uvid u sudski spis predmeta i spis tuženika.
7. Prema podacima spisa predmeta tužitelj je sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je dana 7. srpnja 2016. godine sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji su financirani iz strukturnih fondova i Kohezijskog fonda EU u sklopu programa 2014. -2020. (u nastavku teksta: Ugovor) u svrhu provedbe projekta „Poboljšanja vodno - komunalne infrastrukture aglomeracije Petrinja"', referentne oznake: KK.06.4.2.01.0001 (u nastavku teksta: Projekt) te je 1. lipnja 2018. godine sklopljen 1. Dodatak Ugovoru, 30. lipnja 2020. godine je sklopljen 2. Dodatak Ugovoru, 20. rujna 2021. godine je sklopljen 3. Dodatak Ugovoru te je 7. travnja 2022. godine sklopljen 4. Dodatak Ugovoru.
8. Tužitelj je pokrenuo otvoreni postupak javne nabave usluga pod nazivom: „Usluge upravljanja projektom“, objavljen u EOJN pod brojem: 2021/S 0F5-0041767, procijenjene vrijednosti 1.658.000,00 HRK bez PDV; kriterij za odabir ponude je bila ekonomski najpovoljnija ponuda, pri čemu se cijena ponude bodovala s 30 bodova, specifično stručno iskustvo stručnjaka 1 – inženjera s 40 bodova, a specifično stručno iskustvo stručnjaka 2 – pravni stručnjak s 30 bodova. Po provedenom postupku javne nabave sklopljen je Ugovor o uslugama upravljanja projektom za projekt „Poboljšanje vodno-komunalne infrastrukture aglomeracije Petrinja“, broj 5-23, (dakle vezan za Projekt), između tužitelja kao naručitelja i odabrane zajednice ponuditelja IGR d.o.o. i IGR GmbH kao pružatelja usluga (nastavno u tužbi: „Ugovor o upravljanju projektom“), na iznos od 127.679,34 EUR bez PDV-a.
9. Nadalje, ex-post provjerom postupka nabave usluga upravljanja projektom, PT2 je donio predmetnu Odluku o utvrđenoj nepravilnosti, kojom je utvrđena nepravilnost vezano za postupak javne nabave u dijelu dokumentacije o nabavi vezano za propisivanja kriterija za odabir ponude: specifično iskustvo stručnjaka 2 – pravni stručnjak, koji nije povezan s predmetom nabave u dijelu traženog iskustva stručnjaka na upravljanju projektom prema FIDIC ili drugom jednakovrijednom ugovorenom modelu, a koja nepravilnost je utvrđena primjenom Pravila o financijskim korekcijama tuženika, v. 7.0. koje su stupile na snagu 04. prosinca 2020. (nastavno u tekstu: „Pravila“), i to nepravilnost iz priloga 1, br. 14 Pravila: Upotreba kriterija za isključenje gospodarskog subjekta, kriterija za odabir ponude ili uvjeta za izvršenje ugovora ili tehničkih specifikacija na način koji nije diskriminatoran kako je to navedeno u prethodnoj točki, ali ipak ima odvraćajući učinak na gospodarske subjekte, uz financijsku korekciju u iznosu od 10% prihvatljive vrijednosti Ugovora o upravljanju projektom (u slučaju kada uvjeti i kriteriji iako ne diskriminiraju po osnovi zemlje, regije, lokacije ipak imaju odvraćajući učinak na gospodarske subjekte te dovode do ograničavanja tržišnog natjecanja), odnosno u iznosu od 9.489,73 EUR, od čega se 6.737,71 EUR odnosi na bespovratna sredstva EU Kohezijskog fonda, a 2.752,02 EUR na sredstva sufinancijera, koja financijska korekcija će se provoditi na način da se svaki zahtjev za nadoknadom sredstava troškova koji se ocijene prihvatljivim isplaćuju umanjeno za 10% iznosa.
10. Osporavanim rješenjem tuženika od 21. lipnja 2024. odbijen je prigovor tužitelja protiv Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, s obrazloženjem da budući da iz Knjige 2 i Knjige 3 DoN-a proizlazi da niti jedna projektna aktivnost koja je predmet postupka nabave i koja je obuhvaćena Ugovorom o nabavi ne predviđa sklapanje ugovora o radovima po FIDIC ugovornom modelu niti iz sklopljenog ugovora proizlazi da je isti zaključen po FIDIC ugovornom modelu ili jednakovrijednom ugovornom modelu, štoviše, da iz odredbi DoN-a, samog prijedloga ugovora koji se nalazi u Knjizi 2 DoN- a te Opsegu poslova koji se nalazi u Knjizi 3 DoN-a nije propisano da će se ugovoreni radovi izvršavati po FIDIC ugovornom modelu ili jednakovrijednom ugovornom modelu. Slijedom navedenog, tuženik se slaže s utvrđenjem PT2 da kriterij za odabir ponude u dijelu C) Stručnjak 2: Pravni stručnjak nije u skladu s člankom 285. stavak 1. ZJN-a na način da nije povezan s predmetom nabave te da je sporni uvjet mogao imati odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje, na koji su način ostvareni elementi utvrđene nepravilnosti. U odnosu na utvrđenu stopu korekcije od 10% i zahtjev za umanjenjem iste postavljen u prigovoru tuženik navodi kako je točkom 14. Priloga 1, Pravila o financijskim korekcijama v.7.0. predviđena mogućnost umanjenja stope korekcije s 25% na 10% u slučaju kada uvjeti i kriteriji iako ne diskriminiraju po osnovi zemlje, regije ili lokacije, ali ipak imaju odvraćajući učinak na gospodarske subjekte te dovode do ograničavanja tržišnog natjecanja, te 5% ako je unatoč odvraćajućem učinku ipak osigurana minimalna razina tržišnog natjecanja npr. veći broj prihvatljivih ponuda. Navodi da je PT2 pri određivanju stope korekcije uzeo u obzir kao olakotne okolnosti da je proveden otvoreni postupak male vrijednosti, da su zaprimljene tri ponude, da niti jedna ponuda nije odbijena, da je izabrana najjeftinija ponuda koja je cijenom ispod procijenjene vrijednosti nabave i odredio umanjenje stope financijske korekcije na 10% vrijednosti sekundarnog ugovora. Uzimajući u obzir ozbiljnost utvrđene korekcije u smislu daje propisani kriterij za N 2: Pravni stručnjak stvorio odvraćajući učinak na potencijalne ponuditelje tuženik ne nalazi daljnje okolnosti koje bi opravdavale umanjenje stope korekcije na 5%.
11. Odredbom članka 74. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i vijeća (dalje Uredba), propisano je da države članice osiguravaju postojanje učinkovitih mehanizama za provjeru pritužbi na ESI fondove. Opseg, pravila i postupci takvih mehanizama odgovornost su država članica u skladu s njihovim institucionalnim i pravnim okvirom. Države članice na zahtjev Komisije ispituju žalbe podnesene Komisiji koje su obuhvaćene područjem primjene njihovih mehanizama. Države članice na zahtjev obavješćuju Komisiju o rezultatima tih ispitivanja.
12. Odredbom članka 285. stavkom 1. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj: 120/16) propisano je da kriteriji za odabir ponude ne smiju biti diskriminirajući, moraju biti povezani s predmetom nabave te moraju omogućiti učinkovito nadmetanje.
13. Uvidom u rješenje Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave KLASA:UP/ll-034-02/21-01/1070, URBROJ:354-01/21-8 od 23. prosinca 2021. utvrđeno je da je u istom navedeno:“S obzirom na citiranu odredbu točke 29.6 dokumentacije o nabavi, ovo tijelo u konkretnom slučaju ne nalazi povrede na koje upućuje žalitelj. Naime, osporavani kriterij je propisan u okviru kriterija za odabir ponude kojim naručitelj ima mogućnosti propisati i bodovati kriterije koji za njega predstavljaju veću kvalitetu/vrijednost ponude. Sukladno članku 285. stavcima 1. i 2. ZJN 2016, kriteriji za odabir ponude ne smiju biti diskriminirajući, moraju biti povezani s predmetom nabave te moraju omogućiti učinkovito nadmetanje, pri čemu se smatra da su kriteriji za odabir ponude povezani s predmetom nabave ako se odnose na radove, robu ili usluge koji će se pružati u okviru tog ugovora u bilo kojem pogledu i u bilo kojoj fazi njihova životnog vijeka. Naručitelj je u odgovoru na žalbu obrazložio da je pravni stručnjak odgovoran za sve pravne poslove Projekta, i treba spriječiti nastanak negativnih posljedica za projekt, a ne samo pravno savjetovati kad iste nastanu, te je detaljno i jasno argumentirao da iz tog razloga upravo takvo iskustvo angažiranog stručnjaka u ovom konkretnom ugovoru može značajno utjecati na razinu uspješnosti izvršenja ugovora. Stoga, a imajući u vidu da naručitelj putem kriterija za odabir ponude (ekonomski najpovoljnija ponuda) osigurava odabir ponude koja nudi najbolju vrijednost za uloženi novac, odnosno višu kvalitetu te da potencijalni ponuditelji koji ne ispunjavaju traženi kriterij neće biti odbijeni iz postupka pregleda i ocjene ponuda, već će im biti dodijeljeno 0 bodova, ovo tijelo je ocijenilo da je osporavani zahtjev povezan s predmetom nabave i da omogućava učinkovito nadmetanje. Dakle, utvrđeno je da sporna odredba dokumentacije o nabavi nije protivna članku 285. ZJN 2016.“
14. Uvidom u presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII-48/22 od 14. ožujka utvrđeno je da je istom odbijen tužbeni zahtjev za poništavanje navedenog rješenja DKOM-a.
15. Odredbom članka 55. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09 i 110/21) propisano je da je službena osoba vezana je pravomoćnom odlukom nadležnog tijela kojom je riješeno prethodno pitanje.
16. Prema mišljenju ovog suda, u konkretnom slučaju citiranim pravomoćnim rješenjem DKOM-a, upravo je riješeno o prethodnom pitanju, odnosno utvrđeno je da sporna odredba dokumentacije o nabavi nije protivna članku 285. ZJN 2016., da je osporavani zahtjev povezan s predmetom nabave i da omogućava učinkovito nadmetanje. Stoga je protivno navodima tuženika isti sukladno odredbi članka 55. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku vezan navedenom pravomoćnom odlukom
17. Stoga pravilno tužitelj zaključuje da iz navedenih odluka DKOM-a nedvojbeno proizlazi da je naručitelj samostalno ovlašten odrediti kriterije za odabir ponude kojima se jamči dodatna kvaliteta ponude, na način da isti dobiva najbolju kvalitetu za optimalnu cijenu, a pri čemu se propisani kriteriji smatraju povezani s predmetom nabave ako se vodi računa o konkretnim okolnostima potrebe za dodatnom kvalitetom ponude kao i potrebnoj razini tržišnog natjecanja, a ne na način da isti budu određeni ili definirani isključivo kako je to propisano zakonskim propisima koji uređuju ili se odnose na određeni predmet nabave.
18. Budući da je tužitelj dokazao kako je kriterij za odabir ponude, odnosno specifično iskustvo pravnog stručnjaka na vođenju projekata prema FIDIC ili drugom jednakovrijednom ugovorenom modelu povezano s predmetom nabave u konkretnom slučaju, u kojem se vrši nadzor nad izvršenjem ugovora o radovima na koje se primjenjuju odredbe iste ili slične FIDIC modelu, kao i da se ne radi o eliminacijskom kriteriju, već kriteriju kojim je tužitelj želio ostvariti najbolju, višu kvalitetu usluge, sve sukladno ZJN, bez bilo kakve diskriminacije u odnosu na potencijalne ponuditelje, isti je postupio sukladno članku 285 ZJN, čime ne postoji nepravilnost br. 14 Pravila niti je nastao ili bi mogao nastati bilo kakav negativni financijski učinak na proračun EU.
19. Slijedom navedenog, prema ocjeni ovog suda, osporavanim odlukama, povrijeđen je zakon na štetu tužitelja.
20. Stoga je sud na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, uvažio tužbeni zahtjev.
21. Tužitelju je obzirom na potpuni uspjeh u sporu, na temelju članka 147. Zakona o upravnim sporovima i odredbi Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“ broj: 138/23 i 107/25), dosuđen trošak zastupanja po opunomoćeniku odvjetniku za sastav tužbe u iznosu od 1.000,00 Eura (Tbr. 27/1) i za pristupa na ročište 26. siječnja 2026. u iznosu od 1.000,00 Eura (Tbr. 27/2) tako da ukupno dosuđeni trošak iznosi 2.000,00 EUR.
U Zagrebu, 6. veljače 2026.
Sutkinja
Maja Valušnig
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. tužitelju putem e komunikacije
2. tuženiku putem e komunikacije
3. U spis
