Poslovni broj: Us I-2169/2025-7

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Splitu, po sucu Ivanu Dadiću, uz sudjelovanje Zrinke Pivac kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja WAY OF LIFE d.o.o., OIB: 38174881318, Zadar, Ulica Domovinskog rata 8, zastupanog po opunomoćeniku Filipu Periću, odvjetniku u Zadru, Postrojbi specijalne policije Zadar 4, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, OIB: 95093210687, Zagreb, Ulica Republike Austrije 20, zastupanog po generalnim opunomoćenicima ŽI i PI, dipl. pravnicima i zaposlenicima tuženika (generalna punomoć pohranjena u Uredu predsjednice Upravnog suda u Splitu pod poslovnim brojem 14 Su-49/2013-2), radi poništenja građevinske dozvole, nakon javne i usmene rasprave zaključene 29. siječnja 2026. u prisutnosti opunomoćenika tužitelja i tuženika, objavljene 3. veljače 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev tužitelja kojim traži poništenje rješenja tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-361-05/25-06/4, URBROJ: 531-03-25-1 od 10. srpnja 2025.

r i j e š i o  j e

Odbija se kao neosnovan zahtjev tužitelja za naknadom troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1.U pravovremenoj tužbi podnesenoj 2. rujna 2025. protiv rješenja tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-361-05/25-06/4, URBROJ: 531-03-25-1 od 10. srpnja 2025., tužitelj u bitnom najprije reproducira izreku osporenog rješenja tuženika, nakon čega navodi kako je pobijano rješenje u cijelosti nezakonito i neosnovano. Nije sporan navod tuženika iz obrazloženja rješenja u kojemu se navodi kako se predmetna katastarska čestica, sukladno Prostornom planu uređenja Općine Tkon, nalazi izvan građevinskog područja, u zaštićenom obalnom području mora, što potvrđuje da je na konkretan predmet potrebno primijeniti upravo odredbe Zakona o prostornom uređenju i Prostornog plana uređenja Općine Tkon, koje su citirane u predmetnom rješenju. Međutim, sporno je tumačenje sadržaja predmetnih odredbi Zakona o prostornom uređenju i to odredbi čl. 44. i 48., koje tužitelj citira, nakon čega reproducira obrazloženje akta tuženika koje daje u pogledu navedenih odredbi. Tužitelj prvenstveno ističe kako je pobijano rješenje doneseno na temelju odredbe članka 129. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku, pa imajući u vidu citiranu odredbu, tužitelj smatra kako je za primjenu iste potrebno da se u konkretnom slučaju radi o toliko očitom kršenju i povredi materijalnih propisa da o tome nema nikakve dvojbe, da isto jasno i nedvosmisleno proizlazi iz materijalnih propisa koji se primjenjuju u konkretnom slučaju, odnosno da nije potrebno interpretirati (tumačiti) pravnu normu materijalnog propisa. U konkretnom slučaju radi se najmanje o dvojbenom kršenju materijalnih propisa, jer tužitelj smatra kako je tuženik primijenio pogrešan pravni pristup prilikom same interpretacije pravne norme materijalnog propisa. Sporno pitanje u ovoj pravnoj stvari je pitanje može li investitor koji nema prijavljeno obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo u prostoru ograničenja izvan građevinskog područja ishoditi građevinsku dozvolu za građenje zgrade za potrebe pružanja ugostiteljskih i turističkih usluge u seljačkom domaćinstvu. Pritom valja imati na umu da je u konkretnom slučaju investitor pravna osoba registrirana za obavljanje poljoprivredne djelatnosti te kao takva upisana u Upisnik poljoprivrednika. Naime, imajući u vidu odredbu čl. 48.a Zakona o prostornom uređenju, tužitelj ističe da se gramatičkim tumačenjem citirane pravne norme ne može nedvojbeno zaključiti da pravna osoba kao poljoprivrednik ne bi mogla ishoditi građevinsku dozvolu sukladno citiranoj odredbi jer isto predmetnom pravnom normom nije izrijekom zabranjeno. Dakle, u konkretnom je slučaju potrebno tumačiti smisao pravne norme (teleološko tumačenje) i razloga zbog kojih je formulirana upravo na ovakav način. Tužitelj smatra kako je pravna norma formulirana na ovakav način (za potrebe prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, obrta registriranog za obavljanje poljoprivrede ili pravne osobe registrirane za obavljanje poljoprivrede) isključivo iz razloga da se jasno navede da i Obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo, uz obrt i pravnu osobu, može pružati ugostiteljske i turističke usluge, pri čemu tužitelj citira odredbu članka 5. stavak 1. točku a) navedenog Zakona te odredbu čl. 2. Zakona o obrtu, pa ističe kako je, sukladno odredbi članka 3. stavka 6. Zakona o trgovačkim društvima, trgovačko društvo trgovac i ako ne obavlja gospodarsku djelatnost, dok se, sukladno odredbi stavka 7. istog članka, individualni poljodjelci ne smatraju trgovcima u smislu tog Zakona. Institut obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva uveden je u pravni sustav kao poseban oblik upravo iz razloga olakšavanja obavljanja poljoprivrednih djelatnosti fizičkih osoba jer bi, u protivnom, svi poljoprivrednici mogli osnivati obrte ili trgovačka društva i na taj način vršiti poljoprivredne djelatnosti. S obzirom da je djelatnost obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava ograničena na obavljanje poljoprivrednih djelatnosti (što nije slučaj kod obrta i trgovačkih društava), Zakonom o ugostiteljskoj djelatnosti proširene su dopuštene djelatnosti obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava i na pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkim domaćinstvima, koje usluge obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo ne bi moglo pružati temeljem Zakona o obiteljskom poljoprivrednom gospodarstvu. Ne bi trebalo posebno napominjati kako su obrti, odnosno trgovačka društva, ograničeni na obavljanje djelatnosti sadržanih u obrtnici, odnosno predmetu poslovanja trgovačkog društva, ali isti ničim nisu spriječeni da te djelatnosti, sukladno važećim propisima, i upišu kao djelatnosti koje će se obavljati u obrtu, odnosno trgovačkom društvu. Dakle, sukladno svemu gore izloženom, tužitelj je stava da je u odredbi članka 48.a Zakona o prostornom uređenju, uz pojam obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva izrijekom navedeno pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu upravo iz razloga što je obavljanje tih djelatnosti posebnim zakonom (lex specialis) iznimno dopušteno obiteljskim poljoprivrednim gospodarstvima, a što obrtima i trgovačkim društvima ni na koji način nije zabranjeno. Slijedom svega gore navedenog, tužitelj ističe kako niti jednom odredbom važećih propisa nije propisano kako se trgovačkom društvu, kao pravnoj osobi koja obavlja poljoprivrednu djelatnost, ne bi mogla izdati građevinska dozvola sukladno odredbi članka 48.a Zakona o prostornom uređenju. Jednako tako, nikako nije moguće zaključiti da se u konkretnom slučaju radi o ''očitoj i teškoj povredi materijalnih propisa'' jer, čak i da takve povrede u konkretnom slučaju ima, ona nije niti teška niti očita, što Zakon o općem upravnom postupku jasno propisuje kao nužnost za postupanje sukladno odredbi članka 129. tog Zakona. Tužitelj potom citira obrazloženje akta tuženika koje se odnosi na odredbu čl. 46. Zakona o prostornom uređenju, pa ističe kako nije jasno iz kojeg razloga tuženik u pobijanom rješenju navodi odredbu tog članka koja je usmjerena na izrađivače i donositelje prostornih planova, a ničim na adresate, ovo tim više što je predmetna građevinska dozvola izdana upravo za građenje zgrade u funkciji poljoprivredne proizvodnje pa nije jasno na što točno tuženik upire u pobijanom rješenju kada se potpuno neosnovano poziva na očuvanje otočića u smjeru poljoprivredne djelatnosti, a predmetna građevinska dozvola je izdana upravo u te svrhe. Navod da je ''građevinska inspekcija uočila da su predmetna građevinska dozvola i još tri izdane na način da je usitnjena veća katastarska čestica te formirano više čestica veličine od oko 3 hektara i to za građevine namijenjene poljoprivrednoj proizvodnji, a da na otoku ne postoji poljoprivredna kultura već se građenje izvodi na terenu obraslom makijom'' predstavlja vrhunac nenadležnosti u pobijanom rješenju. Naime, niti je tuženik u pobijanom rješenju ovlašten ulaziti u pitanje parcelacije zemljišta koje je (nota bene) izvršeno u cijelosti sukladno važećim propisima, a niti je građevinska inspekcija nadležna za utvrđivanje obrađenosti zemljišta, odnosno postojanja poljoprivredne kulture. Uostalom, da na predmetnom zemljištu nema poljoprivredne kulture, tužitelj ne bi mogao biti upisan u registar poljoprivrednika, a niti bi predmetna zemljišta bila upisana kao poljoprivredno zemljište u sustavu. Slijedom izloženog, tužitelj je tužbenim zahtjevom predložio sudu donijeti presudu kojom će poništiti osporeno rješenja tuženika, te je pored toga predložio da sud naloži tuženiku naknaditi mu trošak spora.

2.Tuženik je u odgovoru na tužbu te u podnesku zaprimljenom kod ovog suda 15. listopada 2025. u bitnom naveo kako u cijelosti ostaje kod navoda iznijetih u obrazloženju osporenog rješenja, slijedom čega je predložio sudu odbiti tužbeni zahtjev tužitelja.

3.U sporu je održana rasprava 29. siječnja 2026. čime je dana mogućnost strankama da se u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, br. 36/24. - dalje ZUS) izjasne o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora, a na koju su pristupili opunomoćenici tužitelja i tuženika.

4.U dokaznom postupku sud je pročitao cjelokupan spis upravnog spora zajedno sa svom priležećom dokumentacijom, te je pročitan spis upravnog tijela dostavljen od strane tuženika uz podnesak od 15. listopada 2025.

5.Daljnjih dokaznih prijedloga nije bilo.

6.Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7.Predmet ovog spora je ocjena zakonitosti osporenog rješenja tuženika.

8.Naime, osporenim rješenjem tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-361-05/25-06/4, URBROJ: 531-03-25-1 od 10. srpnja 2025. poništava se građevinska dozvola Zadarske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, zaštitu okoliša i komunalne poslove, Biograd na Moru, KLASA: UP/I-361-03/22-01/000165, URBROJ: 2198-07-09/2-23-0015 od 12. srpnja 2023., kojom pak građevinskom dozvolom je dozvoljeno investitoru, tužitelju u ovom sporu, građenje zgrade gospodarske namjene (proizvodno poslovna), gospodarska zgrada u funkciji poljoprivredne proizvodnje, 2.b skupine na novoformiranoj građevnoj čestici kat. čest. broj [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] (otok Košara), u skladu s glavnim projektom, zajedničke oznake 10/2022, koji je sastavni dio građevinske dozvole, glavnog projektanta GI, dipl.ing.arh., broj ovlaštenja A 3830, a predmetno rješenje doneseno je pozivom na odredbe članka 131. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", broj 47/09 i 110/21) u vezi s člankom 156. stavkom 1. Zakona o gradnji („Narodne novine", broj 153/13, 20/17, 39/19 i 125/19) i člankom 180. stavkom 1. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine", broj 153/13, 65/17, 114/18, 39/19 i 98/19).

9.Među strankama ovog spora prijepornim se ukazuje jesu li u konkretnom slučaju bile ispunjene pretpostavke da tuženik poništi naprijed citiranu građevinsku dozvolu uz razloge koji su obrazloženi u obrazloženju osporenog rješenja, ujedno jesu li okolnosti koje tužitelj problematizira u tužbi od utjecaja na zakonitost akta tuženika, slijedom čega je sporna zakonitost osporenog rješenja tuženika u cijelosti.

10.Odredbom čl. 129. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", broj 47/09 i 110/21) propisano je da se nezakonito rješenje može poništiti ili ukinuti u cijelosti ili djelomično i nakon isteka roka za žalbu, a stavkom 3. istog članka da se u slučaju očite povrede materijalnog propisa, rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može poništiti ili ukinuti ovisno o prirodi upravne stvari i posljedicama koje bi nastale poništenjem ili ukidanjem rješenja.

Odredbom članka 131. stavka 2. istog Zakona propisano je da se nezakonito rješenje može poništiti u roku od dvije godine, a ukinuti u roku od jedne godine od dana dostave rješenja stranci, u kojim slučajevima mora biti u tom roku otpremljeno iz tijela koje je rješenje donijelo.

Sukladno odredbi članka 110. stavka 1. Zakona o gradnji („Narodne novine", broj 153/13, 20/17, 39/19 i 125/19) u postupku izdavanja građevinske dozvole utvrđuje se da su uz zahtjev priloženi svi propisani dokumenti, da su utvrđeni svi propisani posebni uvjeti i uvjeti priključenja, da su izdane sve propisane potvrde glavnog projekta, da je glavni projekt u pogledu lokacijskih uvjeta izrađen u skladu s uvjetima za provedbu zahvata u prostoru propisanim prostornim planom, da je glavni projekt izradila ovlaštena osoba, da je glavni projekt propisno označen i da je izrađen tako da je onemogućena neovlaštena promjena njegova sadržaja, odnosno zamjena njegovih dijelova i da je donesen urbanistički plan uređenja, ako se dozvola izdaje na području za koje je posebnim zakonom propisana obveza njegova donošenja.

Odredbom članka 112. istog Zakona propisano je da se na izdavanje građevinske dozvole za građevinu za čije građenje se prema posebnom zakonu ne izdaje lokacijska dozvola u pogledu primjene prostornih planova i drugih propisa na odgovarajući način primjenjuju odredbe kojima je uređeno izdavanje lokacijske dozvole.

Nadalje, odredbom članka 122. stavka 1. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine", broj 153/13, 65/17, 114/18, 39/19 i 98/19) propisano je da se akt za provedbu prostornog plana izdaje u skladu s ovim Zakonom, prostornim planom i drugim propisima donesenim na temelju ovoga Zakona i posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.

Prema mjerodavnom Prostornom planu uređenja Općine Tkon („Službeni glasnik Zadarske županije br. 6/06, 9/06-ispravak greške, 4/09-ispravak greške, 7/10- ispravak greške, 11/10 23/15, 10/16-pročišćeni tekst. „Službeni glasnik Općine Tkon" broj 12/20), odnosno kartografskom prikazu br. 1. Korištenje i namjena površina, te kartografskom prikazu br. 4/E Građevinska područja naselja Tkon (Košara), a koji se prostorni plan u konkretnom slučaju ima primijeniti, predmetna katastarska čestica nalazi se izvan građevinskog područja, te u zaštićenom obalnom području mora. Odredbom članka 44. stavka 1. Zakona o prostornom uređenju („Narodne novine", broj 153/13, 65/17, 114/18, 39/19 i 98/19), propisano je da se izvan građevinskog područja može planirati izgradnja: 1. infrastrukture, 2. građevina obrane, 3. građevina namijenjenih poljoprivrednoj proizvodnji, 4. građevina namijenjenih gospodarenju u šumarstvu i lovstvu, 5. područja gospodarskog korištenja pomorskog dobra i uređenje plaža, 6. istraživanje i eksploatacija mineralnih sirovina, 8. reciklažnih dvorišta za građevinski otpad s pripadajućim postrojenjima, asfaltnih baza, betonara i drugih građevina u funkciji obrade mineralnih sirovina, unutar određenih eksploatacijskih polja, 9. golf igrališta i drugih sportsko-rekreacijskih igrališta na otvorenom s pratećim zgradama, 10. zahvata u prostoru za robinzonski smještaj smještajnog kapaciteta do 30 gostiju izvan prostora ograničenja, strogog rezervata, posebnog rezervata i nacionalnog parka, 11. stambenih i pomoćnih građevina za vlastite (osobne) potrebe na građevnim česticama od 20 ha i više i za potrebe seoskog turizma na građevnim česticama od 2 ha i više, 12. rekonstrukcija postojećih građevina.

Odredbom članka 48.a istog Zakona propisano je da se u prostoru ograničenja može planirati, između ostalog, gradnja i rekonstrukcija zgrade građevinske (bruto) površine nadzemnih dijelova do 400 m2, najveće visine do 5m i/ili potpuno ukopanog podruma do 1000 m2 građevinske (bruto) površine na udaljenosti od najmanje 100 m od obalne crte na jednoj ili više katastarskih čestica ukupne površine od najmanje 3 ha, s time što građevna čestica na kojoj se planira gradnja, odnosno rekonstrukcija zgrade i/ili potpuno ukopanog podruma mora imati površinu od najmanje 1 ha, za potrebe prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, obrta registriranog za obavljanje poljoprivrede ili pravne osobe registrirane za obavljanje poljoprivrede.

Citirana zakonska odredba u bitnome je sadržana u članku 118. stavku 2. Prostornog plana uređenja Općine Tkon, a na temelju kojega je izdana predmetna građevinska dozvola.

Prema podacima sudskog registra razvidno je da je tužitelj pravna osoba registrirana između ostaloga za obavljanje poljoprivredne djelatnosti, te se u konkretnom slučaju ne radi o obiteljskom poljoprivrednom gospodarstvu - OPG-u. Odredbom članka 46. Zakona o prostornom uređenju propisano je da se u ZOP- u prostornim planiranjem mora, uz ostalo, očuvati nenaseljene otoke i otočiće prvenstveno za poljoprivredne djelatnosti, rekreaciju, organizirano posjećivanje, istraživanje i bez formiranja građevinskih područja.

11.Najprije je za istaknuti kako je u konkretnom slučaju tuženik zakonito i pravilno postupio kada je osporenim rješenjem poništio naprijed citiranu građevinsku dozvolu, ovo stoga što je i ovaj sud stajališta kako su u predmetnoj upravnoj stvari bile ispunjene zakonske pretpostavke da bi se ista poništila, slijedom čega je tuženik osporeni akt donio pravilnom primjenom odredbe članka 129. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku, u vezi s člankom 156. stavkom 1. Zakona o gradnji te člankom 180. stavkom 1. Zakona o prostornom uređenju, slijedom čega sud cijeni pravilnim i zakonitim osporeno rješenje tuženika, čijim pak donošenjem nije došlo do povrede zakona na štetu tužitelja.

12.Sud nadalje nalazi potrebnim navesti kako iz podataka upravnog spisa kojeg je tuženik dostavio uz odgovor na tužbu proizlazi da je prvostupanjsko tijelo navedenu građevinsku dozvolu donijelo temeljem ovlasti iz članka 99. stavka 1. Zakona o gradnji, uz obrazloženje da se postupalo prema odredbi članka 110. stavak 1. Zakona o gradnji. U obrazloženju građevinske dozvole prvostupanjsko tijelo navodi da je uvidom u glavni projekt iz točke 1. izreke dozvole, izrađenom po ovlaštenim osobama, utvrđeno da je taj projekt izrađen u skladu sa odredbama sljedeće prostorno planske dokumentacije u smislu odredbe članka 110. stavka 1. točke 4. Zakona o gradnji:

PPUO Tkon III. ID („Službeni glasnik Zadarske županije" br. 6/06., 9/06.- ispr. greške, 4/09.-ispr. greške, 7/10.-ispr. greške, 11/10 23/15., 10/16. - pročišćeni tekst, „Službeni glasnik Općine Tkon" br. 12 /20.), te da se predmetna čestica nalazi u obuhvatu gore navedenog plana i to: prema kartografskom prikazu 1. Korištenje i namjena prostora, izvan granica građevinskog područja ostalo poljoprivredno tlo, šume i šumsko zemljište. Također, navodi se da je pregledom dokumentacije utvrđeno da je ista u pogledu lokacijskih uvjeta u skladu s člankom 118. stavkom 2. navedenog plana: „Izvan građevinskog područja dozvoljena je izgradnja građevine za potrebe prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, obrta registriranog za obavljanje poljoprivrede ili pravne osobe registrirane za obavljanje poljoprivrede, ako se nalazi na zemljištu površine od najmanje 3 ha i udaljenoj od obalne crte najmanje 100 m, te koja ima prizemlje (P) do 400 m2 građevinske (bruto) površine i najveće visine do 5 m i/ili potpuno ukopan podrum (Po) do 1000 m² građevinske (bruto) površine". Nadalje, u građevinskoj dozvoli obrazlaže se da se na građevnoj čestici predviđa građenje građevine za potrebe pravne osobe registrirane za obavljanje poljoprivredne djelatnosti i da je planirana poljoprivredna djelatnost uzgoj maslina te prateći ugostiteljski sadržaji za smještaj gostiju - pet apartmana; građevna čestica ima površinu od 41391 m²; građevina će biti udaljena od obalne crte više od 100 m; građevinska (bruto) površina prizemlja iznosi 386,81 m2; najveća visina iznosi 4,56 m; građevinska (bruto) površina potpuno ukopanog podruma iznosi 118, 94 m2, slijedom navedenog te budući da su ispunjene zakonske pretpostavke zahtjevu je udovoljeno.

13.Glede tužbenih prigovora tužitelja u kojima problematizira pitanje može li investitor koji nema prijavljeno obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo u prostoru ograničenja izvan građevinskog područja ishoditi građevinsku dozvolu za građenje zgrade za potrebe pružanja ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, za navesti je sljedeće. Prije svega, u tom pravcu za kazati je kako iz odredbi članka 44. stavak 1. t. 3. i 11. i članka 48.a Zakona o prostornom uređenju proizlazi da se izvan građevinskog područja u prostoru ograničenja mogu planirati zgrade namjena kojih je u prvom redu obavljanje poljoprivrede, te da samo obiteljska poljoprivredna gospodarstva mogu (među ostalim navedenim) pružati ugostiteljske i turističke usluge u seljačkom domaćinstvu. Stoga, prema stajalištu ovog suda investitor koji nema prijavljeno obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo ne može u prostoru ograničenja izvan građevinskog područja izgraditi zgradu za potrebe pružanja ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu. Naime, prema projektnoj dokumentaciji, odnosno glavnom projektu, koji je ovjeren kao sastavni dio predmetne građevinske dozvole, planirana izgradnja odnosi se na gradnju pojedinačne gospodarske zgrade u funkciji poljoprivredne proizvodnje, na način da će se u podrumu zgrade nalaziti pogon za čišćenje i pranje zrelih maslina, a u prizemlju prateći ugostiteljski sadržaji za smještaj gostiju - pet apartmana ukupnog smještajnog kapaciteta 18 kreveta.

14.Stoga, kako investitor nema prijavljeno obiteljsko poljoprivredno gospodarstvo, kod stanja stvari da prema shvaćanju ovog suda planirana građevina s ugostiteljskim sadržajem koji čini pet apartmana nije građevina koja bi bila prvenstveno namijenjena poljoprivrednoj proizvodnji, to je nedvojbeno da je predmetna građevinska dozvola izdana protivno odredbama Zakona o gradnji i Zakona o prostornom uređenju, kao i protivno odredbama Prostornog plana uređenja Općine Tkon, slijedom čega je i ovaj sud stava kako se upravo uslijed toga u konkretnoj upravnoj stvari radi o očitoj i teškoj povredi materijalnih propisa na temelju kojih je građevinska dozvola izdana, a što predstavlja osnovu kakvu u vidu ima naprijed citirana odredba čl. 129. st. 3. Zakona o općem upravnom postupku da se građevinska dozvola poništi.

15.Pored izloženog, za navesti je i kako u konkretnom slučaju treba imati na umu i odredbu čl. 46. Zakona o prostornom uređenju kojom je propisano da se u ZOP- u prostornim planiranjem mora, uz ostalo, očuvati nenaseljene otoke i otočiće prvenstveno za poljoprivredne djelatnosti, rekreaciju, organizirano posjećivanje, istraživanje i bez formiranja građevinskih područja, s tim da se predmetna katastarska čestica nalazi na nenaseljenom otočiću Košara, a koja građevinska dozvola zajedno s još tri je izdana na način što je usitnjena veća katastarska čestica te je formirano više čestica veličine od oko 3 hektara i to za građevine namijenjene poljoprivrednoj proizvodnji, s tim da na tom dijelu otoka ne postoji poljoprivredna kultura, već se građenje izvodi na terenu obraslom makijom. Stoga, zahvatom odobrenim predmetnom građevinskom dozvolom krše se osnovne postavke prostornog planiranja u zaštićenom obalnom području, odnosno strogo propisano očuvanje nenaseljenih otoka i otočića od izgradnje u skladu s citiranom odredbom.

16.Ujedno, dodatno je za navesti kako tuženik u obrazloženju osporenog rješenja s pravom ističe po pitanju mogućnosti poništavanja ili ukidanja predmetne građevinske dozvole, a vezano za zaštitu legitimnih očekivanja stranaka u postupcima u kojima se odlučuje o njihovim pravima i obvezama, Odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-IIIB-1373/2009 od 7. srpnja 2009. („Narodne novine". br. 88/09), u kojoj odluci se između ostalog navodi da prilikom ocjene zakonitosti pravomoćnih upravnih akata kojima je priznato pravo gradnje strankama/privatnim osobama nije moguće zahvaćati u tako priznata prava ukidanjem ili poništavanjem dotičnih upravnih akata nakon što oni postanu pravomoćni, ako takvo ukidanje ili poništavanje nije u interesu Republike Hrvatske i ako za takvo ukidanje ili poništavanje pravomoćnih upravnih akata pogođene privatne osobe (ovlaštenici prava gradnje iz ukinutog ili poništenog pravomoćnog upravnog akta) nisu dobile naknadu tržišne vrijednosti nekretnine u smislu članka 50. stavka 1. Ustava, koju je dužna isplatiti Republika Hrvatska, a od 1. siječnja 2008. županije, veliki gradovi i gradovi sjedišta županija čija su nadležna tijela donijela nezakonit upravni akt kojim je stranka stekla pravomoćno pravo gradnje. Stoga, za ukidanje ili poništavanje citirane građevinske dozvole potrebno je da uvjeti za ukidanje ili poništavanje budu kumulativno ispunjeni, odnosno ukoliko se utvrdi da je poništavanje ili ukidanje akta za građenje u interesu Republike Hrvatske, ukoliko je prethodno investitoru nadoknađena tržišna vrijednost nekretnine (istom prethodi procjena vrijednosti nekretnine) te ukoliko su osigurana sredstva u Državnom proračunu Republike Hrvatske.

17.Tuženik nadalje s pravom nalazi kako ispunjavanje uvjeta da je poništavanje citirane građevinske dozvole u interesu Republike Hrvatske proizlazi iz okolnosti da je ista izdana protivno odredbi članka 44. stavka 1., članka 46. i 48.a Zakona o prostornom uređenju, odnosno iz okolnosti da se radi o očitoj povredi materijalnog Zakona, s kojim stajalištem je u cijelosti suglasan i ovaj sud. Naime, s tim u vezi za navesti je kako s obzirom na prethodno izloženo, ovdje je riječ o takvoj očitoj povredi materijalnih odredbi Zakona o prostornom uređenju koju pravni poredak ne može, niti smije tolerirati, te se radi zaštite interesa Republike Hrvatske vlasnička prava mogu ograničiti i time predmetna građevinska dozvola poništiti, s tim da interes Republike Hrvatske nalaže da se zahvati u prostoru usklade sa mjerodavnim zakonodavstvom, što pak znači da izgradnja mora biti u skladu s uvjetima za provedbu zahvata u prostoru propisanim Zakonom o prostornom uređenju i drugim propisima donesenim na temelju Zakona, sve kako bi se u cijelosti poštovao, osigurao i djelotvorno zaštitio cilj navedenog zakonodavstva, tj. valjano i pravilno prostorno planiranje državnog teritorija, što je nedvojbeno jedna od najznačajnijih zadaća države, slijedom čega je neprijeporno da kroz poništenje predmetne građevinske dozvole upravo je i postignuta sama svrha ostvarivanja ciljeva prostornog uređenja, zaštite i upravljanja prostorom, sukladno s načelima prostornog uređenja.

18.Kod izloženog stanja stvari, a s obzirom da je sporna građevinska dozvola izdana protivno odredbi članka 44. stavka 1. Zakona o prostornom uređenju, te je riječ o građevinskoj dozvoli izdanoj za područje zaštićenog obalnog područja mora, koje je i prema članku 45. stavku 1. Zakona o prostornom uređenju određeno kao područje od posebnog interesa za RH, istom je očito i nedvojbeno povrijeđen materijalni propis, zbog čega je i ovaj sud stajališta da su u ovoj upravnoj stvari ispunjeni uvjeti propisani odredbom članka 129. Zakona o općem upravnom postupku za poništavanjem predmetne građevinske dozvole. S tim u vezi, a glede ispunjavanja uvjeta da je investitoru prethodno nadoknađena tržišna vrijednost nekretnine, tuženik je s pravom naveo u obrazloženju osporenog rješenja kako je uvidom u sustav eDozvole utvrđeno da je u istom evidentirano da je za predmetnu građevinu zaprimljen podnesak za prijavu građenja bez priloga dana 1. srpnja 2025., da građevina nije izgrađena, odnosno za istu građevinu nije izdana uporabna dozvola te s obzirom na navedeno u konkretnom slučaju da ne bi bilo osnove za naknadu štete investitoru, a koje stajalište je izraženo i u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-4028/2020 od 9. srpnja 2024.

19.Vezano za tužbene navode tužitelja u kojima problematizira tuženikovo pozivanje na odredbu čl. 48.a Zakona o prostornom uređenju, prije svega je za istaknuti kako je tom odredbom jasno definirano da se u prostoru ograničenja izvan građevinskog područja može planirati (podstavak 1.): gradnja i rekonstrukcija u toj odredbi opisanih zgrada, a za potrebe: prijavljenog obiteljskog poljoprivrednog gospodarstva i pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u seljačkom domaćinstvu, obrta registriranog za obavljanje poljoprivrede ili pravne osobe registrirane za obavljanje poljoprivrede. Stoga, da je namjera zakonodavaca bila da se i obrtima i pravnim osobama omogući pružanje ugostiteljskih i turističkih usluga u predmetnim zgradama koje su namijenjene prvenstveno poljoprivrednoj proizvodnji, a kako to pogrešno tvrdi tužitelj, u tom slučaju takva mogućnost bila bi i izrijekom propisana, kao što je to slučaj za prijavljena obiteljska poljoprivredna gospodarstva, uslijed čega je neprijeporno kako je citirana odredba jasna, koju iz tog razloga nije niti potrebno dodatno tumačiti, to pak iz razloga što obrti registrirani za obavljanje poljoprivrede i pravne osobe registrirane za obavljanje poljoprivrede mogu graditi građevine s isključivom poljoprivrednom namjenom, u svrhu poljoprivredne proizvodnje, bez bilo kakvih drugih gospodarskih sadržaja kao što su ugostiteljske i turističke djelatnosti.

20.Isto tako, za nadodati je i da izvan građevinskog područja i izvan prostora ograničenja (što je blaži prostornoplanski režim u odnosu na prostor ograničenja), a sukladno odredbama članka 44. Zakona o prostornom uređenju, tužitelj kao pravna osoba registrirana za obavljanje poljoprivrede također ne bi mogao graditi građevinu koja bi bila namijenjena ugostiteljstvu i turizmu, već samo građevinu namijenjenu isključivo poljoprivrednoj proizvodnji, s tim da niti sam tužitelj uopće ne spori da planirana zgrada (kojoj se u podrumu nalazi pogon za čišćenje i pranje zrelih maslina, a u prizemlju prateći ugostiteljski sadržaji za smještaj gostiju - pet apartmana ukupnog smještajnog kapaciteta 18 kreveta) uopće nije građevina prvenstveno namijenjena poljoprivrednoj proizvodnji, a što nesporno proizlazi i iz glavnog projekta koji je sastavni dio građevinske dozvole, iz kojeg je sasvim jasno da se ovdje ne radi o zgradi namijenjenoj poljoprivrednoj proizvodnji (izuzev, eventualno podzemnog - manjeg dijela zgrade), s tim da i tuženikovo pozivanje na odredbu članka 46. Zakona o prostornom uređenju nije neutemeljeno, kako to pogrešno smatra tužitelj, to iz razloga što prema citiranoj odredbi se prostornim planiranjem u ZOP-u mora očuvati nenaseljene otoke i otočiće prvenstveno za poljoprivredne djelatnosti, rekreaciju, organizirano posjećivanje, istraživanje i bez formiranja građevinskih područja, a na što se nadovezuje i mjerodavni Prostorni plan uređenja Općine Tkon koji u članku 87. propisuje da planiranje i uređenje područja zone morske obale treba temeljiti na osnovnim planskim smjernicama, od kojih jedna glasi: očuvati nenaseljene otoke i otočiće s prirodnim i kultiviranim krajolikom prvenstveno u funkciji rekreacijskog korištenja.

21.Uslijed izloženog stanja stvari, prethodno citiranim odredbama, u kojima su sadržana temeljna načela za prostorno planiranje i građenje na morskoj obali, odnosno na nenaseljenim otocima i otočićima, predmetna područja naročito se štite od bilo kakve izgradnje, a posebno od izgradnje građevina kakva je u ovom u konkretnom slučaju planirana i za kakvu je izdana predmetna poništena građevinska dozvole, s tim da tužitelj u cijelosti neosnovano problematizira utvrđenje stanja obrađenosti zemljišta i postojanja poljoprivredne kulture, ovo iz razloga što je takvo što razvidno između ostalog i iz fotografija otočića Košare na kojem su započeti građevinski radovi, dostupnih na internetu.

22.Također, za kazati je i kako je upravni postupak zakonito proveden, u kojem je pak činjenično stanje pravilno i potpuno utvrđeno, na koje je zatim pravilno primijenjeno mjerodavno materijalno pravo, te sud ne nalazi ni da bi u provedenom postupku došlo do povrede bilo kojeg od načela upravnog postupka.

23.Stoga, ovaj sud ne nalazi da bi u upravnom postupku došlo do povrede prava tužitelja i to kako u pogledu njegovih procesnih prava, odnosno sudjelovanja u istom, tako i u pogledu primjene odredbi mjerodavnog materijalnog prava koje također nije povrijeđeno na štetu tužitelja pa sud cijeni osporeno rješenje tuženika zakonitim, dok tužbeni prigovori tužitelja nisu osnovani te nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovom upravnom sporu.

24.Također nisu ostvareni niti razlozi ništavosti osporavanog rješenja iz članka 128. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21) na koje ovaj sud sukladno odredbi članka 47. stavak 3. ZUS-a pazi po službenoj dužnosti, radi čega je valjalo pozivom na odredbu članka 116. stavak 1. ZUS-a odbiti tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan te presuditi kao u izreci ove presude.

25.Naposljetku, s obzirom da sukladno odredbi čl. 147. st. 1. ZUS-a stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, pa kako je sud odbio tužbeni zahtjev tužitelja, trebalo je sukladno citiranoj odredbi odbiti njegov zahtjev za naknadom troškova upravnog spora kao neosnovan, slijedom čega je valjalo odlučiti kao u izreci rješenja.

U Splitu, 3. veljače 2026.

S U D A C

Ivan Dadić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba u roku od 15 dana od dana dostave pisanog otpravka. Žalba se podnosi putem ovog suda, a o istoj odlučuje Visoki Upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

- opunomoćeniku tužitelja Filipu Periću, odvjetniku u Zadru, Postrojbi specijalne policije Zadar 4, uz zapisnik o objavi,

- tuženiku Ministarstvu prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Republike Austrije 20, uz zapisnik o objavi i povrat spisa, po pravomoćnosti,

- u spis.