Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-3060/2024-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Spomenke Đurđević, u upravnom sporu tužiteljice ĐĐ iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Zagrebački holding d.o.o., Podružnica Gradska groblja, Zagreb, Aleja Hermana Bollea 27, OIB 85584865987, Zagreb, Šubićeva 40/III, radi šutnje uprave, 2. veljače 2026.,

r i j e š i o  j e

I Tužba se odbacuje.

II Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Tužitelj je 3. srpnja 2024. ovom sudu podnio tužbu protiv tuženika radi šutnje uprave, jer tuženik nije odlučio o njegovom zahtjevu da tužiteljici donese i dostavi odluku kojom se utvrđuje da je tužiteljici prestalo pravo na korištenje grobnog mjesta na Groblju Mirogoj, GAJ URNI,RKT/4/KAZETE/262.

Obrazložio je da je tužiteljica (bila) nositelj prava korištenja na Groblju Mirogoj, GAJ URNI,RKT/4/KAZETE/262 te je kao nositelj prava korištenja navedenog mjesta bila evidentirana još od 1987. godine, sve sukladno Obavijesti Radne organizacije „Gradska groblja“ od dana 18.12.1987. godine, broj: 03/2-2954/87. Tužiteljica je prilikom obilaska groblja, odnosno gore navedene kazete radi posjete pokojniku, krajem 2023. godine kod naznačene kazete zatekla obavijest kojom je se poziva da se javi upravi groblja radi reguliranja predmetnog prava korištenja grobnog mjesta. Prilikom dolaska u upravu groblja je tužiteljici priopćeno kako se smatra da je ista temeljem zakona izgubila predmetno pravo korištenja jer da ista nije unazad 10 godina uplaćivala propisanu naknadu pa da se stoga smatra kako je predmetno mjesto napušteno. Navedenom prilikom tužiteljici nije uručeno bilo kakvo rješenje tuženika kojim bi bilo utvrđeno da joj je prestalo pravo korištenja navedenog grobnog mjesta u kazeti. Unatoč navodima tuženika, tužiteljica u razdoblju od 10 godina za koje se istu tereti da nije uplatila grobnu naknadu, uopće nije primila poziv za plaćanje od strane tuženika i/ili bilo kakvu uplatnicu prema kojoj bi mogla izvršiti uplatu predmetne naknade, a nije joj niti prilikom gore navedene posjete upravi groblja, unatoč njezinom zahtjevu, uručena bilo kakva uplatnica ili stanje dugovanja pa niti tom prilikom tužiteljica nije mogla uplatiti dužnu naknadu. Dakle, tužiteljici u razdoblju od 10 godina za koje se istu tereti da nije uplatila grobnu naknadu, nije dostavljen bilo kakav poziv na plaćanje, obračun ili uplatnica niti joj je isto dano prilikom navedenog osobnog dolaska u upravu groblja, uslijed čega je sasvim razvidno da tužiteljica nije imala ikakvih podataka o iznosu grobne naknade, računu na koji bi istu uplatila niti rokovima u kojima je istu potrebno platiti, uslijed čega tužiteljica ne može biti odgovorna za neplaćanje grobne naknade jer joj jednostavno nije dana mogućnost da istu plati.

Obzirom na navedeno postupanje tuženika, a osobito usmenu obavijest da je tužiteljica uslijed neplaćanja grobne naknade izgubila pravo korištenja grobnog mjesta odnosno da joj je isto prestalo temeljem zakona, tužiteljica je putem punomoćnika dana 27.11.2023. godine uputila tuženiku zahtjev kojim ga traži da tužiteljici dostavi odluku kojom se utvrđuje da je tužiteljici prestalo pravo korištenja predmetnog grobnog mjesta, odnosno da se predmetno grobno mjesto smatra napuštenim, odnosno ukoliko takvo rješenje nije doneseno, da Naslov donese isto rješenje te ga dostavi tužiteljici. Tuženik je predmetni zahtjev tužiteljice primio 30.11.2023. godine, a što je jasno vidljivo iz dostavnice koju tužiteljica dostavlja u privitku ove tužbe.

Tuženik do dana podnošenja ove tužbe nije udovoljio zahtjevu tužiteljice i donio te dostavio tužiteljici odluku kojom se utvrđuje da je istoj prestalo pravo korištenja predmetnog grobnog mjesta, odnosno da se predmetno grobno mjesto smatra napuštenim niti je donio rješenje kojim se produljuje pravo korištenja predmetnog grobnog mjesta tužiteljici.

2. Tuženik u odgovoru na tužbu nije osporio tužbene navode o tome da je tužiteljici izdana usmena obavijest o prestanku korištenja grobnog mjesta. Tuženik je naveo je da je nesporno da je tužiteljici njezino pravo korištenja grobnog mjesta prestalo budući da grobna naknada nije plaćena deset godina, te da u konkretnoj pravnoj stvari ne postoji obveza tuženika na donošenje rješenja kojim se utvrđuje da je tužiteljici prestalo pravo korištenja predmetnog grobnog mjesta budući da je isto prestalo po sili zakona i to u trenutku ispunjenja zakonom propisanih pretpostavki. Također je naveo da da se u konkretnom predmetu ne radi o upravnoj stvari o kojoj se rješava u upravnom postupku te slijedom navedenog tuženik nije bio u obvezi postupiti u skladu s odredbama Zakona o općem upravnom postupku, radi čega predlaže tužbu odbaciti.

3. Tužba se odbacuje, jer nije iskorišten redovit pravni lijek.

4. Odredbom članka 46. stavka 1. točke 3. ZUS-a propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu, jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora, ako utvrdi da protiv pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora nije iskorišten redovit pravni lijek.

5. Prije daljnjeg obrazlaganja ovaj sud smatra da je potrebno obrazložiti razloge radi kojih sud smatra da se u konkretnom slučaju nedvojbeno radi o upravnoj stvari o kojoj se odlučuje u upravnom postupku i o kojoj se donosi rješenje kao upravni akt te zbog čega nisu osnovani niti zakoniti suprotni navodi tuženika.

5.1. Odredbama članka 13. stavaka 1. i 2. Zakona o grobljima (Narodne novine 19/1998, 50/2012, 89/2017), koji je bio na snazi u vrijeme opisanih događaja i podnošenja tužbe, propisano je da uprava groblja daje grobno mjesto na korištenje na neodređeno vrijeme uz naknadu te o tome donosi rješenje. Protiv navedenog rješenja zainteresirana osoba može izjaviti žalbu nadležnom tijelu za komunalne poslove jedinice lokalne samouprave. Odredbama članka 14. stavaka 1., 2. i 3. Zakona o grobljima propisano je da se grobno mjesto za koje grobna naknada nije plaćena deset godina, smatra napuštenim i može se ponovo dodijeliti na korištenje, ali tek nakon proteka petnaest godina od posljednjeg ukopa u grob, odnosno nakon proteka trideset godina od ukopa u grobnicu. Prijašnji korisnik grobnog mjesta za koje se smatra da je napušteno može raspolagati izgrađenom opremom i uređajem groba (nadgrobna ploča, nadgrobni spomenik i znaci, ograda groba i sl.) nakon što plati dužni iznos grobne naknade sa zakonskim zateznim kamatama. U protivnom, smatrat će se da se radi o napuštenoj imovini kojom uprava groblja može slobodno raspolagati.

Iz citiranih zakonskih odredbi razvidno je da je odredbama članka 13. stavaka 1. i 2. Zakona o grobljima propisano da uprava groblja donosi rješenje kada daje grobno mjesto na korištenje, dok odredbom članka 14. Zakona o grobljima kojom su propisani uvjeti kada se grobno mjesto smatra napuštenim, zakon doista izričito ne propisuje da se o tome donosi rješenje.

5.2. No odredbom članka 2. stavka 1. ZUP-a propisano je da se upravnom stvari smatra svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

5.3. Imajući na umu odredbu članka 2. stavka 1. ZUP-a, činjenicu da su člankom 14. Zakona o grobljima uređeni uvjeti kada se grobno mjesto smatra napuštenim te činjenicu da navedeno ispunjenje uvjeta (nedvojbeno i u odlučnoj mjeri) utječe na pravo stranke na korištenje grobnog mjesta, ovaj Sud ocjenjuje pogrešnim stajalište tuženika da se odluka na temelju članka 14. Zakona o grobljima ne donosi u upravnom postupku, već upravo suprotno, a budući da se njome nedvojbeno odlučuje i o pravu dotadašnjeg korisnika na korištenje grobnog mjesta. Naime, člankom 14. Zakona o grobljima propisani su uvjeti kada se grobno mjesto smatra napuštenim. Jedan od uvjeta je da grobna naknada nije plaćena deset godina. Kad tuženik utvrdi da su ispunjeni zakonom propisani uvjeti, odnosno utvrdi činjenicu da korisnik nije plaćao grobnu naknadu deset godina, o navedenom, prema mišljenju ovog Suda, mora donijeti rješenje jer se ispunjenjem tog uvjeta, grobno mjesto smatra napuštenim odnosno za korisnika prestaje pravo korištenja grobnog mjesta, dakle odlučuje se o pravu korisnika. Okolnost koju ističe tuženik, da se u konkretnom slučaju ne radi o pojedinačnom pravnom aktu zbog kojeg je prestalo pravo korištenja grobnog mjesta, već da je pravo korištenja prestalo po sili zakona, ne utječe na obvezu tuženika da donese pojedinačni pravni akt kojim će utvrditi nastup zakonom propisanih posljedica.

5.4. Dakle, u konkretnom slučaju bilo je potrebno pravilno i potpuno utvrditi činjenično stanje te zatim, ukoliko se navedene odlučne činjenice utvrde, donijeti rješenje s utvrđenjem da je tužiteljica s određenim danom izgubila pravo korištenja grobnog mjesta, da se grobno mjesto s istim danom smatra napuštenim, a sve uz obrazloženje da korisnik nije plaćao grobnu naknadu deset godina. Ovakav stav, a koji ovaj sud u cijelosti prihvaća, zauzeo je i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u rješenju poslovni broj Usž 659/2022-2 od 9. ožujka 2022.

5.5. Stav da se radi o upravnoj stvari sud temelji i na odredbama „novog“ Zakona o grobljima (Narodne novine broj 78/2025, 80/2025), koji je na snazi od 17. svibnja 2025., a kojim je otklonjen raniji propust zakonodavca i ranije postojeća pravna praznina iz prethodnog zakona te iz kojeg je jasno vidljiva intencija zakonodavca na koji način želi urediti predmetnu materiju.

Odredbom članka 23. novog Zakona o grobljima tako je propisano: (1) Kad dug za grobnu naknadu prijeđe iznos od deset godišnjih grobnih naknada, upravitelj groblja će u javnom glasilu, na oglasnim pločama groblja i na mrežnim stranicama upravitelja groblja, kao i na adresu korisnika grobnog mjesta, ako je ta adresa poznata, dostaviti poziv korisniku grobnog mjesta da plati sve neplaćene naknade sa zakonskim zateznim kamatama u roku od 30 dana od dana objave poziva, s upozorenjem da će nakon isteka tog roka izgubiti pravo korištenja grobnog mjesta.

(2) Ako korisnik grobnog mjesta ne postupi prema obavijesti iz stavka 1. ovoga članka, grobno mjesto se smatra grobnim mjestom bez korisnika, o čemu upravitelj groblja donosi rješenje i može se ponovno dodijeliti na korištenje.

(4) Protiv rješenja iz stavka 2. ovoga članka može se podnijeti žalba o kojoj odlučuje nadležno tijelo jedinice lokalne samouprave, osim ako je upravitelj groblja jedinica lokalne samouprave, u kojem slučaju žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor.

(5) Ako se pravomoćnim rješenjem utvrdi da je prestalo pravo korištenja grobnog mjesta, ono se može dodijeliti novom korisniku grobnog mjesta.

Dakle, odredbama „novog“ Zakona o grobljima jasno je propisano da se o utvrđenju da je za neko grobno mjesto prestalo pravo korištenja te da se stoga isto smatra grobnim mjestom bez korisnika, donosi upravni akt (rješenje) protiv kojeg je omogućeno pravo na žalbu, čime je stranci (dotadašnjem korisniku grobnog mjesta) omogućena je učinkovita pravna zaštita.

6. Međutim, sud je tužbu odbacio iz drugih razloga.

6.1. Prema stavu ovog suda, rješenje (upravni akt) koji se u konkretnom slučaju donosi (da se grobno mjesto smatra napuštenim i da prestaje pravo korištenja istog) donosi se po službenoj dužnosti, a ne povodom zahtjeva stranke.

Odredbom članka 40. stavak 1. ZUP-a propisano je da se upravni postupak pokreće ili na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti. Dakle, postupci koji se pokreću po službenoj dužnosti isključuju mogućnost pokretanja postupka povodom zahtjeva stranke i obrnuto.

Odredbom članka 42. stavka 1. ZUP-a propisano je da se upravni postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to ili propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. Prema stavu ovog suda, o prestanku korištenja grobnog mjesta i smatranju istog napuštenim potrebno je donijeti rješenje po službenoj dužnosti, jer to nedvojbeno predstavlja javni interes (po „starom“ Zakonu o grobljima, budući da grobno mjesto čini raspoloživim za daljnje korisnike), odnosno jer je to izrijekom propisano zakonom („novim“ Zakonom o grobljima).

Slijedom navedenog, kod donošenja takvog rješenja nije niti moguća šutnja uprave u smislu u kojem to ističe tužitelj, jer nadležno tijelo nema propisan rok u kojem je dužno donijeti takvo rješenje. Navedeno jasno proizlazi iz odredaba članka 101. ZUP-a kojima je izrijekom propisano da službena osoba mora riješiti upravnu stvar i dostaviti rješenje u roku od 30 dana (neposredno rješavanje) ili 60 dana (vođenje ispitnog postupka) od dana podnošenja zahtjeva isključivo u situacijama kada je upravni postupak pokrenut na zahtjev stranke. Dakle, kod propuštanja donošenja rješenja koja se donose po službenoj dužnosti (kao u konkretnom slučaju) tužitelj nije ovlašten podnijeti žalbu ili tužbu radi šutnje uprave, jer se takvo rješenje uopće ne donosi povodom zahtjeva tužitelja.

Dakle, sud utvrđuje da dopis tužitelja tuženiku od 27. studenog 2023. ne može predstavljati zahtjev za pokretanje postupka u smislu odredbe članka 41. stavka 1. ZUP-a, jer se u konkretnom slučaju radi o postupku koji se pokreće po službenoj dužnosti (članak 42. ZUP), koji isključuje zahtjev stranke (i postupanje po istom). S obzirom na izneseno, sud smatra da u konkretnom slučaju nije došlo, niti da uopće može doći do šutnje uprave u smislu nedonošenja rješenja, niti se ovom tužbom može tražiti donošenje rješenja koje se donosi po službenoj dužnosti.

6.2. Međutim, Sud utvrđuje da dopis tužitelja tuženiku od 27. studenog 2023. predstavlja obavijest/predstavku propisanu odredbama članka 42. stavka 2. ZUP-a, koja propisuje da će, kod ocjene o postojanju razloga za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, javnopravno tijelo uzet u obzir predstavke, odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnoga interesa.

Odredbama članka 42. stavka 3. i 4. ZUP-a propisano je da, kad službena osoba povodom obavijesti/predstavke utvrdi da ne postoje uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, dužna je o tome obavijestiti podnositelja što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, odnosno obavijesti. Podnositelj ima pravo izjaviti prigovor javnopravnom tijelu od kojeg je primio obavijest kojom se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka, u roku od osam dana od dana primanja obavijesti, kao i u slučaju da u propisanom roku nije dobio odgovor.

Dakle, tužitelj je podnio obavijest/predstavku 27. studenog 2023. te je službena osobe bila dužna ili pokrenuti postupak, ili ga obavijestiti o razlozima nepokretanja postupka u roku od 30 dana, što tuženik nije učinio. U tom je slučaju tužitelj imao pravo podnijeti prigovor javnopravnom tijelu (čelniku tijela), što prije podnošenja tužbe nije učinio.

Budući da tužitelj nije podnio prigovor tuženiku, time tužitelj u konkretnom slučaju nije iskoristio redovan pravni lijek prije podnošenja upravne tužbe, radi čega je tužbu valjalo odbaciti na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točke 3. ZUS-a.

7. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora.

Zagreb, 2. veljače 2026.

Sutkinja:

Janja Topol

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

Dna:

1. Tužitelju, uz podnesak tuženika od 27. siječnja 2026.

2. Tuženiku

3. U spis