Poslovni broj: UsI-2276/2025-10
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E N J E
Upravni sud u Splitu, po sutkinji toga suda Mireli Valjan-Harambašić, sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Radojke Čupurdije, u upravnom sporu tužitelja Dom Commerce d.o.o., Podstrana, Gospe u Siti 101, OIB: 68762792716, zastupanog po opunomoćeniku Petru Buliću, odvjetniku u Omišu, Četvrt kralja Zvonimira 2, protiv tuženika Državnog inspektorata Republike Hrvatske , Područnog ureda Split, Službe za nadzor zapošljavanja i upućivanja, Split, Mike Tripala 6, radi neprijavljenog rada, 27. siječnja 2026.,
p r e s u d i o j e
Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Područnog ureda Split, Službe za nadzor zapošljavanja i upućivanja, KLASA: UP/I-116-02/25-01/227, URBROJ: 443-02-03-11-25-21 od 22. kolovoza 2025.
i
r i j e š i o j e
Odbija se prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe.
Obrazloženje
1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-116-02/25-01/227, URBROJ: 443-02-03-11-25- 21 od 22. kolovoza 2025. u točki I. izreke naloženo je tužitelju, kao poslodavcu, da Hrvatskom zavodu za mirovinsko osiguranje za radnike, pobliže navedene u izreci tog rješenja, državljane Albanije, podnese prijavu na obvezno mirovinsko osiguranje, na puno radno vrijeme, počevši od dana 31. ožujka 2025., koji je zapisnikom i izjavom od 29. svibnja 2025. utvrđen kao početak njihovog rada kod navedenog poslodavca, do dana 27. svibnja 2025. s kojim prestaje njihova prijava na obvezno mirovinsko osiguranje. Točkom 2. izreke naloženo je tužitelju da uplati iznos od 2.650,00 eura za svakog neprijavljenog radnika, odnosno ukupni iznos od 21.200,00 eura u korist Državnog proračuna Republike Hrvatske, na naznačeni broj računa. Točkom 3. izreke utvrđeno je da je tužitelj nalog iz točke 1. i 2. tog rješenja dužan izvršiti u roku od tri dana od dana dostave tog rješenja. Točkom 4. izreke određeno je da ukoliko tužitelj u roku iz točke 3. ne izvrši navedeni nalog, da će se provesti ovrha radi naplate utvrđenog novčanog iznosa.
2. Tužitelj je podnio tužbu protiv osporenog rješenje tuženika navodeći da je osporeno rješenje doneseno protivno načelu utvrđenja materijalne istine iz članka 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21. - dalje: ZUP) jer tuženik nije ispitao sve relevantne činjenice za donošenje osporavanog rješenja, a osobito nije ispitao odgovorne osobe u društvu koje su zadužene za brigu o radnicima, njihovim prijavama, podnesenim zahtjevima odnosno da nije ispitao odgovorne osobe u navedenom trgovačkom društvu direktora LE i TE te HE, računovođu koji po opisu posla ima evidenciju svih radnika. Navodi da je tuženik uzeo izjavu jedne odgovorne osobe, ŽE, koji nije u potpunosti upoznat sa stanjem radnika na gradilištu i koji je izjavu dao lakomisleno i izjavu jednog radnika na gradilištu, a koja ne obvezuje trgovačko društvo jer je dana bez odobrenja direktora predmetnog trgovačkog društva. Osporava pravilnost utvrđenja tuženika da su radnici na gradilištu radili od 3. ožujka 2025., kako je navedeno u zapisniku i izjavi odgovorne osobe od 29. svibnja 2025., do dana 27. svibnja 2025. Navodi da su radnici pristupili na predmetno gradilište na Žnjanu vremenski puno kasnije te smatra da je za utvrđivanje te činjenice trebalo ispitati osobe koje su odgovorne za radnike, a koje su prethodno naznačene. Ističe da su navedene povrede postupka dovele do povrede načela utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. ZUP-a, a koje za posljedicu imaju znatnu financijsku štetu za njega. Ističe da mu tuženik tijekom postupka koji je prethodio donošenju pobijanog rješenja nije omogućio da se kao stranka izjasni, niti je navedeno mišljenje doveo u vezu s bilo kojim drugim dokazom odnosno svim ostalim dokazima zajedno, a čime je postupio protivno članku 9. stavku 2. ZUP-a. Predlaže da se u svojstvu svjedoka saslušaju LE, IE i HE. Predlaže da ovaj sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporeno rješenje tuženika.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu osporava tužbeni zahtjev u cijelosti. Ističe da je suprotno navodima iz tužbe pobijano rješenje doneseno na temelju potpuno i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja te uz poštivanje načela utvrđivanja materijalne istine iz članka 8. ZUP-a. Navodi da je netočna tvrdnja tužitelja da nije točno utvrdio početak rada stranih državljana jer je navod direktora, ovlaštene osobe predmetnog trgovačkog društva, na zapisniku o obavljenom inspekcijskom nadzoru, KLASA: UP/I-116-02/25- 01/227, URBROJ: 443-02-03-11-25-1 od 29. svibnja 2025. i početku rada stranih radnika za predmetnog poslodavca isti kao i na zapisniku o obavljenom inspekcijskom nadzoru od 27. svibnja 2025., kada je izjavu o početku rada i poslovima koje obavljaju strani državljani dao zaposlenik, radnik tužitelja koji je voditelj gradilišta na kojem su strani državljani zatečeni na radu. Navodi da tako utvrđeno činjenično stanje predstavlja neprijavljeni rad u smislu članka 3. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada ("Narodne novine", 151/22., dalje: ZoSNR) te povredu članka 240. Zakona o strancima (“Narodne novine”, 133/20., 114/22., 151/22. i 40/25.). Nadalje napominje kako tužitelj u tužbi ničim ne osporava da su strani radnici nezakonito radili za njega na poslovima koji su navedeni od strane tuženika, a sve na način da su navedeni radnici, strani državljani, radili bez dozvole za boravak i rad i bez prijava na obvezna osiguranja prije početka rada, već samo navodi da nije utvrđen točan početak rada stranih radnika. Ističe da to što je tijekom postupka saslušana samo neka od odgovornih osoba navedenog trgovačkog društva, a ne sve, ne predstavlja povredu načela materijalne istine niti povredu načela saslušanja stranke. Pojašnjava da ZUP ne propisuje obvezu saslušanja svih zakonskih zastupnika ili odgovornih osoba u pravnoj osobi, već je bitno da je stranci omogućeno da se izjasni o svim činjenicama i okolnostima, a to hoće li stranka iskoristiti svoje pravo ili ne ostavljeno joj je na izbor. Ukazuje na to da je u konkretnom slučaju inspektor rada u zapisniku, KLASA: 116-02/25-01/2715, URBROJ: 443-02-03-11-25-2 od 27. svibnja 2025., koji je obavljen na gradilištu gdje su u nezakonitom radu za predmetnog poslodavca zatečeni radnici strani državljani, naložio da poslodavac osobno ili putem opunomoćenika pristupi u ured inspektora rada te sukladno inspekcijskom nadzoru dostavi naloženu dokumentaciju ne navodeći pri tome tko, niti koliko osoba ovlaštenih za zastupanje predmetnog poslodavca može pristupiti u ured inspektora rada. Pojašnjava da se načelo saslušanja stranke, koje je propisano člankom 9. ZUP-a, ostvaruje ako se sasluša zakonski zastupnik, punomoćnik ili druga ovlaštena osoba koja u postupku zastupa stranku. Ističe da navodi tužitelja kako nisu saslušane sve odgovorne osobe tužitelja ne mogu utjecati na zakonitost osporavanog rješenja. Inspektor je na zapisnik, KLASA: UP/I-116-02/25- 01/227, URBROJ: 443-02-03-11-25-1 od 29. svibnja 2025. saslušao ŽE, direktora predmetnog trgovačkog društva i odgovornu osobu tužitelja, koji sukladno upisu u sudski registar zastupa društvo pojedinačno i samostalno od 11. veljače 2021. Navodi da je ŽE, direktor trgovačkog društva i odgovorna osoba tužitelja dao iskaz u svojstvu stranke, čime je tužitelju omogućeno ostvarivanje prava na sudjelovanje u postupku te je neosnovan navod tužitelja o povredi načela saslušanja stranke iz članka 9. ZUP-a. Ističe da je tužitelj tijekom inspekcijskog postupka zapisnički saslušan i imao je mogućnost iznijeti sve relevantne činjenice i okolnosti te se izjasniti o utvrđenom činjeničnom stanju. U odnosu na izneseno, ističe da je člankom 3. stavkom 2. točkom 4. ZoSNR-a propisano da je neprijavljeni rad i zapošljavanje državljanina treće zemlje protivno odredbama propisa kojim se uređuju uvjeti ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca koji su državljani trećih zemalja. Nadalje navodi da je člankom 9. ZoSNR-a propisano da državljaninu treće zemlje za kojeg je utvrđen neprijavljeni rad u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom 4. ZoSNR-a prilikom uspostave prijava na temelju članka 7. stavka 2. i članka 8. stavka 1. ZoSNR-a, obvezno mirovinsko osiguranje prestaje s danom za koji je tijekom provođenja inspekcijskog nadzora kod poslodavca utvrđeno postojanje neprijavljenog rada. Zaključuje da je ZoSNR-om propisana uspostava prijava za državljanina treće zemlje za kojeg je utvrđen neprijavljeni rad, s tim da u slučaju državljanina treće zemlje koji je zatečen kako obavlja neprijavljeni rad za poslodavca, isti ima pravo na retroaktivnu prijavu na mirovinsko osiguranje, ali samo do trenutka kada je nadležni inspektor utvrdio neprijavljeni rad. Ističe da državljanin treće zemlje ne smije raditi bez odgovarajuće dozvole prema posebnom propisu. Stoga se, kako bi se zajamčilo jednako postupanje prema svima, takvom radniku priznaju retroaktivna prava budući da je činjenica rada nesporna, ali mu se ne može omogućiti daljnji nezakoniti rad. Navodi da je radi toga u predmetnom rješenju naložio tužitelju, kao poslodavcu, da podnese prijavu na obvezno mirovinsko osiguranje za predmetne radnike od datuma utvrđenih izjavama voditelja gradilišta na kojemu su radnici zatečeni na radu te na osnovu istovjetne izjave odgovorne osobe tužitelja na zapisniku u uredu inspektora rada. S tim u vezi ukazuje na to da je člankom 6. ZoSNR-a propisana zakonska presumpcija postojanja radnog odnosa šest mjeseci unatrag od utvrđivanja neprijavljenoga rada te da se teret dokazivanja da je neprijavljeni rad radnika za poslodavca trajao kraće od šest mjeseci prebacuje na poslodavca. Ističe da je u postupku inspektor rada o stvarnom početku rada stranih radnika vjeru poklonio izjavi poslodavca i voditelja gradilišta na kojemu su radnici zatečeni na radu, iako je na temelju navedene zakonske odredbe mogao odrediti da je taj rad započeo šest mjeseci unatrag od utvrđivanja neprijavljenoga rada. Ističe da su u pobijanom rješenju jasno i nedvosmisleno navedeni svi dokazi na temelju kojih je utvrđeno činjenično stanje potrebno za donošenje tog rješenja, kao i zakonski propis na temelju kojeg je rješenje doneseno, uz poštivanje pravila postupka kojim je reguliran tijek inspekcijskog nadzora koji je prethodio donošenju tog rješenja. Predlaže da sud, iz razloga iznesenih u odgovoru na tužbu i u obrazloženju osporenog rješenja, odbije tužbeni zahtjev tužitelja.
4. Tijekom spora održana je rasprava 8. siječnja 2026. na kojoj je strankama dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim činjeničnim i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora.
5. Sud je odbio dokazni prijedlog opunomoćenika tužitelja za saslušanjem svjedoka LE, TE i HE, kao suvišan, jer se zakonita i pravilna odluka može donijeti na temelju podataka spisa.
6. Sud je izveo dokaze uvidom u svu dokumentaciju koja se nalazi u spisu upravnog postupka u kojem je doneseno osporeno rješenje, te uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu upravnog spora. Nakon razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, u skladu s člankom 114. stavkom 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. - dalje: ZUS), sud je ocijenio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Člankom 70. stavkom 1. Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“, 115/18., 117/21. i 67/23.) propisano je da ako je tim zakonom, drugim zakonom ili propisima Europske unije propisano da se u slučaju utvrđene nezakonitosti izriče određena upravna mjera, inspektor je dužan rješenjem izreći tu mjeru, dok prema stavku 3. toga članka iznimno od stavka 2. toga članka, inspektor neće donositi rješenje ako su utvrđene nepravilnosti otklonjene tijekom inspekcijskog nadzora ili kad izvršenje uopće nije moguće, što će inspektor utvrditi i navesti u zapisniku.
8. Prema članku 3. stavku 2. ZoSNR-a neprijavljeni rad u užem smislu je rad koji s obzirom na narav i vrstu rada i ovlasti poslodavca ima obilježje radnog odnosa, a nije zakonito ugovoren ili nema valjanu pravnu osnovu odnosno za koji nije uspostavljena odgovarajuća prijava na obvezna osiguranja u skladu s posebnim propisima te u smislu toga zakona obuhvaća sljedeće pojavne oblike: 1. obavljanje rada bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada, s prvim danom početka rada odnosno na odgovarajuće radno vrijeme ili 2. obavljanje rada bez sklopljenog ugovora o radu u pisanom obliku ili bez pisane potvrde o sklopljenom ugovoru o radu ili 3. obavljanje rada na temelju drugih sklopljenih obvezno pravnih ugovora između poslodavca i fizičke osobe kada takav rad s obzirom na svoju narav i vrstu te ovlasti poslodavca ima obilježja posla za koji se zasniva radni odnos ili 4. zapošljavanje državljanina treće zemlje protivno odredbama propisa kojim se uređuju uvjeti ulaska, kretanja, boravka i rada stranaca koji su državljani trećih zemalja.
9. Prema članku 6. ZoSNR-a kada nadležni inspektor u postupku inspekcijskog nadzora utvrdi postojanje neprijavljenoga rada iz članka 3. stavka 2. ovoga Zakona, smatrat će se da je radnik koji je obavljao takav rad neprekidno bio u radnom odnosu u punom radnom vremenu kod poslodavca u trajanju od šest mjeseci koji prethode danu u kojem je izvršen nadzor i utvrđena činjenica neprijavljenoga rada, osim ako iz podataka kojima inspektor raspolaže u nadzoru nedvojbeno proizlazi da je prethodno trajanje radnog odnosa bilo kraće ili duže .
10. Iz podataka spisa proizlazi da su dana 27. svibnja 2025. inspektori rada Državnog inspektorata, Područnog ureda Split, Službe za nadzor zapošljavanja i upućivanja obavili inspekcijski nadzor kod tužitelja, na gradilištu apart hotela Žnjan, na adresi [adresa], te da je tom prilikom, između ostalog, zatečeno osam radnika, državljana Albanije, pobliže navedenih u zapisniku od 27. svibnja 2025., KLASA: 116-02/25-01/2715, URBROJ: 443-02-03-11-25-2, a koji su navedeni i u točki I. izreke osporenog rješenja. Prilikom provođenja nadzora pristupio je i radnik, voditelj gradilišta VE, koji je potvrdio da strani radnici kod tužitelja rade kao pomoćni građevinski radnici, te je poimenično naveo radnike koji su s radom započeli 3. ožujka 2025. i one koji su s radom započeli 31. ožujka 2025. Izjavio je da su za navedene radnike predani zahtjevi za izdavanje dozvole za boravak i rad. Tim zapisnikom pozvan je tužitelj da za strane radnike dostavi ugovore o radu, dozvole za boravak i rad, obrazac JOPPD ovjeren za zadnji mjesec.
10. Spisu tuženika prileži zapisnik, KLASA: UP/I-116-02/25-01/227, URBROJ: 443-02- 03-11-25-1 od 29. svibnja 2025. o uzimanju izjave ŽE, ovlaštene osobe tužitelja - direktora Dom Commerca d.o.o., koji je u bitnom izjavio da je upoznat s predmetom inspekcijskog nadzora i potvrdio je navode voditelja gradilišta VE o datumu kada su imenovani strani radnici započeli s obavljanjem poslova, navodeći da su s njima sklopljeni ugovori o radu, ali da nisu prijavljeni na obvezna osiguranja jer nemaju ishođene dozvole za boravak i rad. Istaknuo je da im nije namjera kršiti propise, pravdajući navedeni nezakoniti rad okolnostima na tržištu rada i potrebom izgradnje objekta na vrijeme. Na opisani način tužitelju je omogućeno da se očituje o svim činjenicama i pravnim pitanjima u predmetnom upravnom postupku.
11. Iz spisa proizlazi da je rad navedenih radnika utvrđen neposrednim opažanjem inspektora, te na temelju izjave svjedoka - voditelja gradilišta i izjave odgovorne osobe tužitelja ŽE, a da je o provedenom inspekcijskom nadzoru sastavljen zapisnik od 27. svibnja 2025. te zapisnik od 29. svibnja 2025.
12. Na temelju iznesenog proizlazi da je inspekcijskim nadzorom nesporno utvrđeno da su strani radnici radili kod tužitelja bez dozvole za boravak i rad i bez prijave na obvezno mirovinsko osiguranje prije početka rada i da se radi o neprijavljenom radu iz članka 3. stavka 2. točki 1. i 4. ZoSNR-a, a što je odgovorna osoba tužitelja potvrdila izjavom na zapisnik 29. svibnja 2025., a koja nije imala nikakvih primjedbi na utvrđeno činjenično stanje i zapisnik je potpisala bez primjedbi.
13. Imajući na umu članak 6. ZoSNR-a time što je kao početak rada svih osam stranih radnika uzet datum 31. ožujak 2025., a ne neki raniji datum nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja.
14. Prigovori tužitelja iz tužbe nisu od utjecaja na drugačije rješavanje ove upravne stvari niti je tužitelj svojim prigovorima doveo u sumnju zakonitost rješenja tuženika. Slijedom svega navedenog, po ocjeni ovog suda, nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja, već je na pravilno utvrđeno relevantno činjenično stanje pravilno primijenjeno materijalno pravo, pri čemu nisu povrijeđene odredbe postupka.
15. Uzevši u obzir navedeno, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, odbiti tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.
16. Tužitelj je u podnesku od 18. rujna 2025. predložio da se odgodi izvršenja pobijanog rješenja do okončanja ovog upravnog spora navodeći da protiv pobijanog rješenja nije dopuštena žalba kao pravni lijek već se može podnijeti tužba. Ističe da trpi znatnu materijalnu štetu zbog postupanja javnopravnog tijela.
17. Člankom 42. ZUS-a propisano je da tužba nema odgodni učinak (stavak 1.) te da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu (stavak 2.).
18. Sud utvrđuje kako u konkretnom slučaju nisu ispunjene sve pretpostavke za donošenje rješenja kojim bi se odredio odgodni učinak tužbe iz gore citirane odredbe ZUS-a, iz razloga što je isti protivan javnom interesu. Naime, privatni interes tužitelja za odgodu izvršenja rješenja, koji se očituje u daljnjem obavljanju poslova, nikako ne preteže nad javnim interesom za suzbijanjem neprijavljenog rada.
19. Stoga, budući da nisu ispunjene pretpostavke iz članka 42. ZUS-a za određivanje odgodnog učinka tužbe, pozivom na citiranu odredbu riješeno je kao u izreci ovog rješenja.
U Splitu 27. siječnja 2026.
S U T K I N J A
Mirela Valjan-Harambašić
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba, u roku 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, pisano, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske. (članak 126. ZUS-a).
DNA:
- opunomoćeniku tužitelja
- tuženiku
- u spis
