Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-725/2025-13
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivanu Levaku, te zapisničarki Nikolini Kruk, u upravnom sporu I-tužitelja EC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj] i II-tužitelja TC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koje zastupa opunomoćenik Marko Ramljak, odvjetnik u Zagrebu, Prilaz Gjure Deželića 57, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica Republike Austrije 20, OIB: 95093210687, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi komunalnog doprinosa, nakon zaključene javne i usmene rasprave dana 16. siječnja 2026., u nazočnosti opunomoćenika tužitelja, a u odsutnosti uredno pozvanog tuženika i zainteresirane osobe, dana 23. siječnja 2026. godine,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-363-03/24-04/38, URBROJ: 531- 03-4-24-2 od 9. prosinca 2024. godine i rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, KLASA: UP/I-363-02/16-008/2715, URBROJ: 251-10- 32-1/018-23-3-KSP od 17. studenog 2023. godine.
II. Nalaže se tuženiku naknaditi tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 2.750,00 eura, zajedno sa zakonskim zateznim kamatama tekućim od dana donošenja presude pa do isplate po stopi sukladno članku 29. stavku 2. ZOO- a, a u roku od 15 dana.
Obrazloženje
1. Tužitelji su podnijeli tužbu ovom sudu dana 21. veljače 2025. godine protiv rješenja Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-363-03/24-04/38, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 9. prosinca 2024. godine, kojim se odbija žalba tužitelja protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, KLASA: UP/I-363-02/16-008/2715, URBROJ: 251-10-32- 1/018-23-5-KSP od 17. studenog 2023. godine. Potonjim rješenjem točkom 1. izreke EC (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa] utvrđuje se komunalni doprinos za ozakonjenu nezakonito rekonstruiranu stambenu zgradu I u [adresa], na kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] razlike obujma 323,56 m3 i ozakonjenu nezakonito izgrađenu stambenu zgradu 2 u [adresa], na kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] ukupnog obujma 412,80 m3 u iznosu od 4.889,43 EUR/36.839,41 HRK. Prema točki 2. izreke komunalni doprinos se obračunava množenjem razlike obujma stambene zgrade 1 od 323,56 m3 i jedinične vrijednosti komunalnog doprinosa u III. zoni od 6,64 EUR/m3 te iznosi 2.148,44 EUR/16.187,42 HRK. Komunalni doprinos se obračunava množenjem obujma stambene zgrade 2 od 412,80 m3 i jedinične vrijednosti komunalnog doprinosa u III. zoni od 6,64 EUR/m3 te iznosi 2.740,99 EUR/20.651,99 HRK. Prema točki 3. izreke obvezniku se utvrđeni iznos komunalnog doprinosa u točki 1. izreke umanjuje za 323,56 m3 stambene zgrade l, što iznosi 2.148,44 EUR/16.187,42 HRK, te je dužan platiti komunalni doprinos za 412,80 m3 stambene zgrade 2 u iznosu 2.740,99 EUR/20.651,99 HRK. Prema točki 4. izreke obveznik je komunalni doprinos s popustom od 25 % u iznosu od 2.055,74 EUR/15.488,97 HRK dužan platiti u roku petnaest dana od dana izvršnosti ovog rješenja. Ako ne uplati navedeni smanjeni iznos u roku petnaest dana, obveznik komunalnog doprinosa dužan je od jednom platiti puni iznos od 2.740,99 EUR/20.651,99 HRK koji dospijeva šesnaestog dana od dana izvršnosti ovog rješenja. Iznos iz ove točke rješenja plaća se na račun proračuna Grada Zagreba IBAN [broj bankovnog računa], model HR28 s pozivom na broj 5720-060- 027154-112304. U slučaju kašnjenja s plaćanjem dospjelog iznosa iz ove točke rješenja plaća se i zakonska zatezna kamata.
2. Tužitelji u tužbi ističu da u otvorenom roku podnose upravnu tužbu protiv pobijanog rješenja od 9. prosinca 2024., dostavljenu 24. siječnja 2025. u cijelosti, i to zbog: pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava, bitnih povreda odredaba općeg upravnog postupka, te osporavaju zakonitost pobijanog rješenja. Naime, tuženik je povodom pravodobno izjavljene žalbe donio rješenje kojim se žalba tužitelja odbija kao neosnovana, te je nepravilno utvrdio da je osporavana odluka donesena na temelju potpunog i pravilno utvrđenog činjeničnog stanja i pravilno provedenog postupka. No, usprkos pravilnom izračunu visine komunalnog doprinosa, prvostupanjsko je tijelo iz razloga pogrešnog i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja pogrešno utvrdilo identitet obveznika plaćanja naknade, pogrešno procijenilo postojanje ispunjenosti uvjeta za umanjenje utvrđenog iznosa komunalnog doprinosa sukladno članku 11. stavku 17. Odluke, te na temelju članka 2. stavka 3. Odluke propustilo donijeti još jedno rješenje za II. tužitelja, iz kojeg je razloga donio pogrešni zaključak i nepravilnu odluku vezanu uz umanjenje komunalnog doprinosa za ozakonjenje nezakonito izgrađene nekretnine u suvlasništvu tužitelja. Tako se odredbom citiranog članka određuje da je plaćanje komunalnog doprinosa obaveza vlasnika zemljišnoknjižne čestice na kojoj se nalazi nekretnina koja je objekt izgradnje, odnosno u ovom slučaju legalizacije izgrađenog objekta. U slučaju da se radi o više upisanih vlasnika, svi upisani vlasnici su obveznici plaćanja naknade. Da se ne bi radilo o ekstenzivnom tumačenju gore citirane odredbe, uvidom u odredbu članka 2. stavka 2. i 3. Odluke nedvosmisleno i decidirano je navedeno tko plaća komunalni doprinos u slučaju upisanog suvlasništva na predmetnoj nekretnini. Dakle, nekretnina je u suvlasništvu oba tužitelja, koji su, dakle i jedan i drugi, obveznici plaćanja izračunate komunalne naknade. Da je prvostupanjsko tijelo pravilno primijenilo navedenu odredbu članka 2. Odluke, upozorilo bi I. tužitelja EC, kao podnositelja zahtjeva za ozakonjenje stambene zgrade, da bi zahtjev trebao predati i suvlasnik nekretnine, TC, te na temelju zahtjeva koji bi suvlasnici zajedno predali, za svakog od tužitelja donijeti rješenje u kojem bi, s obzirom na činjenicu da EC na navedenoj adresi živi od 5. rujna 1968., a TC na istoj adresi živi od 27. lipnja 1978., oba tužitelja oslobodilo plaćanja komunalnog doprinosa za predmetnu nekretninu. Nadalje, tužitelji su otac i sin koji dijele kućanstvo na istoj zemljišnoknjižnoj čestici te kao suvlasnici jedne nekretnine imaju jednako pravo na oslobođenje od plaćanja određene naknade, te s obzirom da nemaju pravnog znanja, od njih se nije moglo očekivati da znaju da kao suvlasnici moraju zajedno podnijeti zahtjev. Jednako tako, iako je I-tužitelj u svojoj žalbi naveo da on koristi stambenu zgradu 1, a njegov sin, II-tužitelj, koristi stambenu zgradu 2, činjenica je da se radi o zajedničkom proširenom kućanstvu gdje se obje zgrade nalaze na istoj zemljišnoknjižnoj čestici, što je uostalom vidljivo i iz same adrese koja je jednaka za oba tužitelja.
3. Slijedom iznesenog tužitelj predlaže da sud poništi rješenje Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, KLASA: UP/II-363-03/24-04/38, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 9. prosinca 2024. godine, te naloži tuženiku da tužiteljima nadoknadi trošak ovog postupka, u roku od 15 dana.
4. Tijekom upravnog spora tužitelji su istaknuli prigovor da je u ovom predmetu nastupila zastara prava na utvrđivanje obaveze komunalnog doprinosa, o kojem se tuženik i zainteresirana osoba nisu očitovali, iako su uredno zaprimili tužiteljev podnesak.
5. U svom odgovoru na tužbu tuženik ostaje kod razloga i navoda iznijetih u obrazloženju pobijanog rješenja, te predlaže da sud odbije tužbu i tužbeni zahtjev.
6. U svom odgovoru na tužbu zainteresirana osoba predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan. Ista je suglasna sa pobijanim drugostupanjskim rješenjem Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine od 9. prosinca 2024., iz razloga što je istim pravilno odlučeno da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju postupka u kojemu je činjenično stanje potpuno utvrđeno, a materijalno i procesno pravo pravilno primijenjeno, te je isto zakonito.
7. Tužbeni zahtjev je osnovan, a prema slobodnom uvjerenju suda, te na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, shodno članku 114. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima.
8. Tijekom postupka izvršen je uvid u cjelokupni spis predmeta, te spis tuženika, a posebice u rješenje Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-363-03/24-04/38, URBROJ: 531-03-4-24- 2 od 9. prosinca 2024. godine (stranica 19-22 spisa), rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, KLASA: UP/I-363-02/16-008/2715, URBROJ: 251-10- 32-1/018-23-3-KSP od 17. studenog 2023. godine, proračun troškova komunalnog doprinosa od 9. rujna 2020. godine te rješenje o izvedenom stanju Grada Zagreba, Gradskog ureda za prostorno uređenje, izgradnju grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odjela za graditeljstvo, Četvrtog područnog odsjeka za graditeljstvo, KLASA: UP/I-350-05/2013-007/3022, URBROJ: 251-13-22-504-2014-11 od 12. rujna 2014. godine
9. Kod donošenja odluke u ovom predmetu sud je polazio od sadržaja pobijanog rješenja od 9. prosinca 2024. godine, kojim se odbija žalba tužitelja protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru KLASA: UP/I-363-02/16- 008/2715, URBROJ: 251-10- 32-1/018-23-3-KSP od 17. studenog 2023. godine. Naime, pobijano rješenje donijeto je pozivom na odredbu članka 22. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine", broj: 86/12, 143/13, 65/17. i 14/19.), kojim je u stavku 1. propisano da je podnositelj zahtjeva, odnosno vlasnici zgrade za koju je doneseno rješenje o izvedenom stanju, osim za pomoćnu zgradu, dužni po izvršnosti tog rješenja platiti komunalni i vodni doprinos u skladu s posebnim propisima, i pozivom na odredbu članka 32. stavka 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine", broj: 26/03-pročišćeni tekst, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 84/11, 90/11, 144/12, 94/13, 153/13, 147/14. i 36/15.), kojim je propisano da rješenje o komunalnom doprinosu donosi upravno tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za komunalno gospodarstvo na temelju odluke o komunalnom doprinosu iz članka 31. stavka 3. toga Zakona, u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti ili po zahtjevu stranke. U konkretnom slučaju to je Odluka o komunalnom doprinosu („Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 17/13. i 22/14., dalje u tekstu - Odluka). Prema članku 4. stavku 1. Odluke komunalni doprinos obračunava se u skladu s obujmom, odnosno po m3 (prostornom metru) građevine koja se gradi na građevnoj čestici. Prema stavku 2. istog članka, građevina sagrađena bez građevinske dozvole prije 15. veljače 1968. godine i građevina sagrađena s građevnom dozvolom ako se uklanja zbog gradnje nove građevine ili se dograđuje ili nadograđuje, komunalni doprinos se obračunava na razliku u obujmu u odnosu na prijašnju građevinu. Prema članku 5. citirane Odluke, predmetna građevina nalazi se u III. zoni za koju, prema članku 6. stavku 2. Odluke, komunalni doprinos iznosi 6,64 eura po m3. Prema odredbi članka 31. stavka 3. Zakona o komunalnom gospodarstvu komunalni doprinos plaća vlasnik građevinske čestice na kojoj se gradi građevina, odnosno investitor. Imajući u vidu naprijed navedeno, tuženik zaključuje da je ispravno prvostupanjsko tijelo obračunalo visinu komunalnog doprinosa žalitelju za ozakonjenje nezakonito izgrađene zgrade. Nadalje, u postupku je utvrđeno da žalitelj ispunjava uvjete iz gore citirane odredbe članka 11. stavka 17. Odluke za umanjenje utvrđenog iznosa komunalnog doprinosa, jer predmetnu stambenu zgradu koristi za vlastite potrebe, te je stoga komunalni doprinos umanjen za 323,56 m3 stambene zgrade i obveznik je dužan platiti komunalni doprinos za stambenu zgradu 2, obujma 412,80 m3 u iznosu od 2.740,99 eura. Primjenjujući navedenu odredbu članka 11. stavka 17. Odluke, moguće je umanjiti iznos samo za jedan stambeni objekt, onaj u kojem obveznik ima prijavljeno prebivalište. Prema stajalištu Visokog upravnog suda iznesenog u presudi, Poslovni broj: Usž-811/20-2 od 18. rujna 2020. godine, korištenje nekretnine za vlastite potrebe, u smislu odredbe članka 11. stavka 17. Odluke o komunalnom doprinosu, podrazumijeva stanovanje u predmetnoj nekretnini. Obzirom da prema podacima iz MUP evidencije, koje prileže spisu predmeta proizlazi da EC, ovdje žalitelj ima prijavljeno prebivalište na adresi [adresa] od 5. rujna 1968., to se isti oslobađa komunalnog doprinosa za stambenu zgradu 1 na navedenoj adresi. Navod žalitelja kako TC koristi stambenu zgradu 2 za svoje potrebe, ne može utjecati na drugačije rješavanje ove upravne stvari, obzirom da je EC podnositelj zahtjeva za ozakonjenje stambene zgrade 1 i 2, čime je i obveznik plaćanja komunalnog doprinosa, čime se navedeni žalbeni navod usmjeren u tom pravcu otklanja.
10. Sud smatra da pobijane odluke nisu zasnovane na zakonu, jer je sud prihvatio stajalište tužitelja da istaknuti prigovor zastare utvrđivanja komunalnog doprinosa osnovan, odnosno da je tuženik neosnovano odbio žalbu tužitelja. Naime, iz podataka sveza spisa razvidno je da je Odjel za graditeljstvo, Četvrti područni odsjek za graditeljstvo zatražio od nadležnog Odjela za komunalne poslove i zelenilo istog tijela obračun komunalnog doprinosa, pri čemu je u prilogu svog dopisa od 20. srpnja 2015. dostavio rješenje o izvedenom stanju od 12. rujna 2014. (na kojem je otisnut datum pravomoćnosti 8. listopada 2014. godine), nakon čega je ovdje osporenim prvostupanjskim rješenjem od 17. studenog 2023. utvrđen komunalni doprinos za ozakonjenu nezakonito rekonstruiranu stambenu zgradu 1. u [adresa], na kč. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], razlike obujma 323,56 m3 i ozakonjenu nezakonito izgrađenu stambenu zgradu 2. u [adresa], na kč. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], ukupnog obujma 412,80 m3, u iznosu od 4.889,43 eura/36.839,41 HRK, temeljem Proračuna troškova komunalnog doprinosa sastavljenog 9. rujna 2020. godine. Iz navedenog jasno proizlazi da je, u smislu članka 40. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21.), prva radnja u predmetnom upravnom postupku, pokrenutom po službenoj dužnosti radi utvrđivanja komunalnog doprinosa, obavljena tek sastavljanjem Proračuna troškova komunalnog doprinosa od 9. rujna 2020., kada je već važio Zakon o komunalnom gospodarstvu ("Narodne novine", broj: 68/18., 110/18. i 32/20. – dalje u tekstu: ZKG/18). Naime, navedeni Zakon (ZKG/18) stupio je na snagu 4. kolovoza 2018., te je u članku 126. stavku 1. propisao da će se samo oni postupci donošenja upravnih akata koji su započeti po ZKG/95 do dana stupanja na snagu ZKG/18 dovršiti prema odredbama ZKG/95, što ovdje nije slučaj, zbog čega su, suprotno stajalištu tuženika, za rješavanje predmetne stvari mjerodavne odredbe ZKG/18. Prema pak odredbi članka 83. stavka 3. ZKG/18, rješenje o komunalnom doprinosu donosi se i ovršava u postupku i na način propisan zakonom kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije. S obzirom da odredbe ZKG/18 ne propisuju zastarne rokove za utvrđivanje obveze plaćanja komunalnog doprinosa, to se u konkretnom slučaju ima primijeniti Opći porezni zakon ("Narodne novine", broj: 115/16., 106/18., 121/19., 32/20. i 42/20. – dalje u tekstu: OPZ/16), koji je bio na snazi u vrijeme pokretanja postupka po službenoj dužnosti (upravni postupak je pokrenut čim je nadležno upravno tijelo izvršilo ma koju radnju vođenja postupka), a temeljem kojeg pravo i obveze poreznog tijela na utvrđivanje porezne obveze i kamata, pravo i obveza poreznog tijela na naplatu poreza, kamata i troškova ovrhe te pravo poreznog obveznika na povrat poreza, kamata i troškova ovrhe zastarijeva za šest godina računajući od dana kada je zastara počela teći (članak 108. stavak 1.), s tim da zastara prava na utvrđivanje porezne obveze i kamata počinje teći istekom godine u kojoj je nastala porezna obveza (članak 108. stavak 2.). U konkretnom slučaju, nije sporno da je rješenje o izvedenom stanju od 12. rujna 2014. postalo ovršno i pravomoćno dana 8. listopada 2014., te da je, sukladno članku 22. stavku 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ("Narodne novine", broj: 86/12., 143/13., 65/17. i 14/19.), za utvrđenje komunalnog doprinosa relevantan trenutak kada je rješenje o izvedenom stanju postalo izvršno, slijedom čega proizlazi da je, sukladno odredbi članka 108. stavka 2. OPZ/16, zastara prava na utvrđivanje obveze plaćanja predmetnog komunalnog doprinosa počela teći 1. siječnja 2015., a što ima za posljedicu da je do donošenja rješenja tuženika 9. prosinca 2024., odnosno do donošenja prvostupanjskog rješenja 17. studenog 2023. godine protekao šestogodišnji rok predviđen odredbom članka 108. stavka 1. OPZ/16 za utvrđenje te obveze. Dakle, u pravu je tužitelj kada ističe da je u konkretnom slučaju nastupila zastara prava na utvrđivanje predmetne obveze, a sve sukladno upravno sudskoj praksi, npr. presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj: Usž-3767/2023-2 od 21. svibnja 2024. godine, Poslovni broj: Usž- 859/2025-2 od 26. ožujka 2025. godine i Poslovni broj: Usž- 3566/2025-2 od 4. prosinca 2025. godine. Nadalje, treba reći da prema stajalištu Vrhovnog suda RH, izraženom u presudi Poslovnog broja: U-zpz- 12/2016-8 od 10. rujna 2024., komunalni doprinos predstavlja novčano i javno davanje koje se plaća za građenje i korištenje objekata i uređaja komunalne infrastrukture te se na pitanje zastare navedenog javnog davanja primjenjuju odredbe Općeg poreznog zakona o zastari, jer se odredbe tog Zakona propisane za poreze na odgovarajući način primjenjuju i na druga javna davanja među koje spada i komunalni doprinos. Imajući u vidu navedeno i prema stajalištu Visokog upravnog suda RH Opći porezni zakon se primjenjuje, kako u postupku izvršenja obveze komunalnog doprinosa, odnosno javnih davanja, tako i u postupku utvrđenja obveze komunalnog doprinosa, odnosno javnog davanja neovisno o tome koji zakon o komunalnom gospodarstvu se primjenjuje u konkretnom slučaju.
11. Uslijed iznijetog, a na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima, odlučeno je kao u točki I. izreke presude.
12. Sud je dosudio tužitelju trošak upravnog spora u iznosu od 2.750,00 eura temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, a koji se sastoji od sastava tužbe – 1.000,00 eura, zastupanja na ročištu dana 16. siječnja 2026. godine – 1.000,00 eura, povišenja tarifnih stavaka zbog zastupanja više osoba – 200,00 eura, te PDV-a – 550,00 eura. Radi se o opravdanom trošku shodno članku 144. stavku 1., a u svezi sa stavkom 2. citiranog članka ZUS-a, s time da se visina istog temelji na stavku 3. citiranog članka ZUS-a, a u svezi Tbr. 27. točke 1. i 2., Tbr. 40. i Tbr. 46. Odvjetničke tarife.
U Zagrebu 23. siječnja 2026. godine
Sudac
Ivan Levak
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 6. ZUS-a).
Dna:
1. Odvjetnik Marko Ramljak, [adresa] Zagreb, Prilaz Gjure Deželića 57
2. Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, [adresa] Zagreb, Ulica Republike Austrije 20
3. Grad Zagreb, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
4. U spis
