REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-3006/2025-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Tomislavu Krušlinu, uz sudjelovanje Vesne Stanić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ĐĐ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćenici Maji Marti Martonja, odvjetnici iz odvjetničkog društva ŠAVORIĆ & PARTNERI d.o.o. iz Zagreba, Ilica 1/A, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Samostalnog sektora za drugostupanjski postupak, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 53969486500, radi obustave postupka, 23. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Samostalnog sektora za drugostupanjski postupak, KLASA: UP/II-551-09/25-01/3601, URBROJ: 524-11-02/7-25-2 od 1. srpnja 2025.

Poništava se rješenje Hrvatskog zavoda za socijalni rad, Područnog ureda Maksimir, KLASA: UP/I-551-06/24-10/195, URBROJ: 139-117- 12/03-25-06 od 25. veljače 2025.

II. Nalaže se tuženiku naknaditi tužiteljici troškove upravnog spora u iznosu od 625,00 eura u roku od 30 dana, dok se tužiteljica odbija s ostatkom zatraženog iznosa troška.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Samostalnog sektora za drugostupanjski postupak, KLASA: UP/II- 551-09/25-01/3601, URBROJ: 524-11-02/7-25-2 od 1. srpnja 2025. odbijena je žalba tužiteljice protiv rješenja Hrvatskog zavoda za socijalni rad, Područnog ureda Maksimir, KLASA: UP/I-551-06/24-10/195, URBROJ: 139-117-12/03-25-06 od 25. veljače 2025. Navedenim prvostupanjskim rješenjem obustavljen je postupak u predmetu priznavanja prava na inkluzivni dodatak LĐ, predniku tužiteljice.

2. Tužiteljica u tužbi osporava zakonitost rješenja tuženika, navodeći u bitnome da nisu bile ispunjene pretpostavke za obustavu postupka. Osporava tuženikovo tumačenje članka 39. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09; dalje: ZUP) i smatra da se u konkretnom slučaju mogao nastaviti postupak u svezi zahtjeva za priznavanje prava na inkluzivni dodatak s nasljednikom umrlog podnositelja LĐ. Iako se radi o osobnom pravu, zahtjev podnositelja sadrži i neostvareno imovinsko potraživanje, što opravdava nastavak postupka s nasljednikom. S tim u vezi, tužiteljica se poziva i na stajališta izražena u sudskoj praksi. Predlaže poništiti osporeno i prvostupanjsko rješenje te predmet vratiti na ponovni postupak.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu osporava tužbene navode te ističe da u konkretnom slučaju prednik tužiteljice nije postao korisnik prava. Stoga, u odnosu na njega nije dospjela novčana naknada koja bi bila neisplaćena do njegove smrti i predstavljala eventualnu osnovu za imovinsko potraživanje nasljednika. Napominje da se samom činjenicom podnošenja zahtjeva ne stječe pravo. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev je osnovan.

5. Sud je riješio spor bez održavanja rasprave (čl. 98. toč. 4. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“ broj 36/24; dalje: ZUS), budući da tužiteljica osporava primjenu prava, pravno relevantne činjenice su nesporne, a stranke u tužbi ili u odgovoru na tužbu nisu izričito zahtijevale održavanje rasprave. Uz navedeno, sud smatra da su ispunjene pretpostavke i za odlučivanje bez rasprave u smislu članka 98. toč. 6. ZUS-a, jer se na temelju stanja spisa može utvrditi da je pojedinačna odluka javnopravnog tijela nezakonita, a tuženik u odgovoru na tužbu ne traži održavanje rasprave niti predlaže izvođenje dokaza koji bi bio usmjeren na utvrđenje neke konkretne činjenice.

6. Rješenjem ovog suda broj Us I-3006/2025-5 od 24. listopada 2025. određeno je da će se ovaj predmet riješiti u oglednom sporu (članak 108. stavak 1. ZUS-a).

7. Prema članku 39. stavku 1. ZUP-a, ako u tijeku postupka stranka umre ili pravna osoba prestane postojati, postupak se može obustaviti ili nastaviti, ovisno o naravi upravne stvari koja je predmet postupka.

8. Prema članku 2. Zakona o inkluzivnom dodatku („Narodne novine“ broj 156/23; dalje: ZID) u provedbi tog Zakona na odgovarajući se način primjenjuju načela Konvencije o pravima osoba s invaliditetom Ujedinjenih naroda i načela propisana zakonom kojim se uređuje djelatnost socijalne skrbi.

Prema članku 20. ZID pravo na inkluzivni dodatak priznaje se s danom podnošenja urednog zahtjeva ili pokretanja postupka po službenoj dužnosti.

9. Prema članku 7. stavku 2. Zakona o socijalnoj skrbi („Narodne novine“ broj 18/22, 46/22, 119/22, 71/23 i 156/23; dalje: ZSS) prava u sustavu socijalne skrbi su osobna, neprenosiva i ne mogu se nasljeđivati.

Prema članku 7. stavku 3. ZSS-a dospjele novčane naknade koje nisu isplaćene do smrti korisnika nasljeđuju nasljednici korisnika, prema zakonu kojim se uređuje nasljeđivanje, a ako nema nasljednika, vraćaju se u državni proračun, osim naknade za troškove stanovanja.

10. Iz podataka spisa u bitnome proizlazi da je povodom zahtjeva LĐ od 24. srpnja 2024. pokrenut postupak radi priznavanja prava na inkluzivni dodatak, a u propisanom roku iz članka 19. ZID-a nije donesena odluka o tom zahtjevu. Tijekom postupka, dana **.**.2025. preminuo je LĐ, nakon čega je prvostupanjsko tijelo donijelo rješenje o obustavi postupka. Protiv tog rješenja žalbu je podnijela tužiteljica kao supruga i nasljednica LĐ, a ista je odbijena ovdje osporenim rješenjem tuženika.

11. Naprijed navedeno nije sporno. U konkretnom slučaju sporna je primjena prava, odnosno sporno je pitanje je li odlučivanje o pravu na inkluzivni dodatak stvar koja je strogo osobne naravi, što onda ima za posljedicu obustavu postupka u slučaju smrti stranke u smislu članka 39. ZUP-a.

12. Tuženik u osporenom rješenju navodi da je prvostupanjsko tijelo pravilno odlučilo kada je obustavilo upravni postupak sukladno članku 39. ZUP-a. Prema stavu tuženika, u konkretnom slučaju nije primjenjivo stajalište, izraženo u sudskoj praksi, da se postupak može nastaviti, iako se radi o osobnom pravu, kada zahtjev sadrži – po prirodi stvari – i neostvareno imovinsko potraživanje. Navedeno stajalište izneseno je u postupcima u kojima se ostvaruju prava prema posebnim propisima, kao što su propisi iz sustava mirovinskog osiguranja i hrvatskih branitelja. U tim sustavima pojedino pravo, istog naziva kao i pravo u sustavu socijalne skrbi, mogu ostvariti i članovi obitelji stranke, dok članak 7. stavak 2. ZSS-a propisuje da su prava u sustavu socijalne skrbi osobna, neprenosiva i ne mogu se nasljeđivati. U odnosu na žalbene tvrdnje o trajanju prvostupanjskog postupka, tuženik ukazuje da je stranka tijekom postupka imala mogućnost korištenja žalbe zbog šutnje uprave.

13. Suprotno navodima tuženika, sud smatra da se u konkretnom slučaju radi o zahtjevu koji, iako se odnosi na pravo strogo osobne naravi, u sebi sadrži i neostvareno imovinsko potraživanje, zbog čega se postupak može nastaviti s nasljednicima preminule stranke. Sud polazi od toga da se dan od kojeg pripada pravo na inkluzivni dodatak ne vezuje, primjerice, uz dan donošenja upravnog akta ili uz dan njegove izvršnosti, nego se u smislu članka 20. ZID-a priznaje unatrag od trenutka podnošenja urednog zahtjeva. Posljedično, stranka koja ispunjava propisane pretpostavke može osnovano očekivati da će joj samo pravo, kao i pojedini mjesečni iznosi dodatka koji proizlaze iz tog prava, biti priznati od trenutka podnošenja urednog zahtjeva. Nastavno tome, ako bi u slučaju smrti stranke tijekom postupka došlo do njegove obustave, onemogućilo bi se ostvarenje onoga što logično proizlazi iz uređenja koje priznavanje prava vezuje uz dan podnošenja urednog zahtjeva, tj. onemogućilo bi se da se priznaju oni iznosi dodatka koji se odnose na razdoblje od podnošenja zahtjeva do smrti stranke. U tom kontekstu, zahtjev stranke, iako se odnosi na pravo koje je strogo osobne naravi, u sebi sadrži i neostvareno imovinsko potraživanje, zbog čega ne bi smjelo biti zapreke da se postupak nastavi s nasljednicima stranke. Dodatno se ovdje ne smije zanemariti da je riječ o odnosu iz područja upravnog prava u kojem jedan subjekt (javnopravno tijelo) odlučuje o pravu drugog subjekta koji, nakon što je podnio uredan zahtjev, osnovano očekuje da se u roku iz članka 19. ZID-a donese odluka o zahtjevu. U suprotnom, odnosno u slučaju obustave postupka uslijed smrti stranke, a koja je nastupila nakon proteka roka iz članka 19. ZID-a (što je slučaj s prednikom tužiteljice), javnopravno tijelo izvodi korist od vlastitog nepoštivanja propisa, a nasljednik ostaje lišen mogućnosti da se ispita je li njegov prednik ispunjavao sve propisane pretpostavke i ima li on kao nasljednik pravo na pojedine iznose dodatka koji u smislu članka 20. ZID-a pokrivaju razdoblje od dana podnošenja zahtjeva do dana smrti prednika.

14. U odnosu na navode iz odgovora tuženika i osporenog rješenja, pored onog što je već gore navedeno, sud napominje da se u smislu članka 7. stavka 2. ZSS-a neprenosivost prava iz sustava socijalne skrbi, pa tako i prava na inkluzivni dodatak, odnosi na samo temeljno pravo kao takvo, a ne i na pojedine iznose dodatka koji proizlaze iz tog prava i koji pripadaju od trenutka podnošenja zahtjeva do nekog kasnijeg trenutka (npr. smrti prednika). Što se tiče primjenjivosti stajališta koje je već izraženo u sudskoj praksi (npr. presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž-3021/2024-2 od 18. prosinca 2024., toč. 14. obrazloženja), nije odlučan naziv pojedinog prava već njegovo zakonsko uređenje. Odredbe članka 7. stavka 2. i 3. ZSS-a u svojoj biti su istovjetne odredbama članka 7. stavka 1. i 2. Zakona o mirovinskom osiguranju („Narodne novine“ broj 96/25; dalje: ZMO/25), odnosno odredbi članka 4. stavka 1. Zakona o mirovinskom osiguranju („Narodne novine“ broj Narodne novine 157/13, 151/14, 33/15, 93/15, 120/16, 18/18, 62/18, 115/18, 102/19, 84/21 i 119/22; dalje: ZMO/13), koje također govore o neotuđivosti i neprenosivosti prava iz mirovinskog osiguranja te nasljedivosti dospjelih novčanih primanja koja nisu isplaćena do smrti korisnika. Stoga, sud ne nalazi zapreke da se kod tumačenja pravila koja se tiču inkluzivnog dodatka primjenjuju stajališta koja su u sudskoj praksi izražena kod tumačenja u bitnome istih pravila glede (ne)prenosivosti i nasljedivosti prava, kao što je to, primjerice, slučaj s navedenim člankom 4. stavkom 1. ZMO/13.

15. Sud napominje da odredbe ZSS-a, za razliku od ranijeg Zakona o socijalnoj skrbi („Narodne novine“ broj 157/13, 152/14, 99/15, 52/16, 16/17, 130/17, 98/19, 64/20, 133/20 i 138/20; dalje: ZSS/13), ne sadrže odredbu poput članka 109. ZSS/13 koja je izričito određivala da se postupak obustavlja, ako prije izvršnosti rješenja o priznavanju prava iz socijalne skrbi umre osoba o čijem se pojedinačnom pravu rješavalo na temelju ZSS/13. U okviru tog ranijeg uređenja bilo je izraženo stajalište u sudskoj praksi o potrebi obustave postupka u kojem se odlučuje o pravu stranke na temelju ZSS/13, ako je stranka umrla prije donošenja rješenja o priznavanju prava (npr. presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usž-423/2020-2 od 19. veljače 2020.). Međutim, kao što je napomenuto, novo zakonsko uređenje ne predviđa odredbu kakva je ranije bila sadržana u članku 109. ZSS/13, slijedom čega otpada zapreka da se u tom novom pravnom kontekstu primijeni stajalište prema kojem se postupak može nastaviti prema pravnim sljednicima umrle osobe, iako se radi o osobnom pravu, kada zahtjev sadrži – po prirodi stvari – i neostvareno imovinsko pravo. Upravo izostavljanje odredbe poput članka 109. ZSS/13 u novom zakonodavnom uređenju govori u prilog tome da se u sustavu socijalne skrbi više nije htjelo uz nastup smrti stranke tijekom upravnog postupka nadovezati obustavu tog postupka kao pravnu posljedicu.

16. Sud ne nalazi da bi nekorištenje žalbe zbog šutnje uprave od strane prednika tužiteljice imalo utjecaja na predmetno sporno pitanje koje je vezano uz tumačenje članka 39. ZUP-a. Uzgred se napominje da javnopravno tijelo ima na zakonu utemeljenu obvezu da u roku iz članka 19. ZID-a donese odluku o zahtjevu prednika tužiteljice i ta obveza ne ovisi o korištenju pravnih sredstava zbog šutnje uprave. Navedeno je posebno važno u sferi prava iz sustava socijalne skrbi poput inkluzivnog dodatka gdje se kao podnositelji javljaju, u pravilu, pravno neuke osobe narušenog zdravstvenog stanja.

17. Uvažavajući sve navedeno, sud smatra da je povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, jer se u konkretnom slučaju ne radi o stvari koja je takve naravi da se postupak ne može nastaviti s nasljednicima umrle stranke. Stoga je osporeno rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje ocjenjeno nezakonitim te su ista poništena pozivom na članak 117. stavak 1. ZUS-a (točka I. izreke presude). Time je, prema ocjeni suda, sporno pitanje nastavka postupka konačno riješeno, a poništavanje navedenih rješenja ima za posljedicu nastavak upravnog postupka u predmetnoj stvari s tužiteljicom kao nasljednicom LĐ. Naime, o obustavi postupka donosi se rješenje (članak 39. stavak 2. ZUP-a), dok se o nastavku postupka nakon smrti stranke – za što su ostvarene pretpostavke kako je naprijed obrazloženo – ne donosi rješenje, nego se podrazumijeva daljnje postupanje prvostupanjskog javnopravnog tijela.

18. Budući da je tužiteljica uspjela u sporu, sud je pod točkom II. izreke presude naložio tuženiku plaćanje troška po osnovi sastava tužbe u zatraženom iznosu od 500,00 eura, uvećano za PDV-e, što ukupno daje 625,00 eura, sukladno čl. 147. st. 1. ZUS-a u svezi Tbr. 27. toč. 1., 46. i 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“ broj 138/23, dalje: Tarifa). U preostalom dijelu, odbijen je zahtjev za naknadu troška. Tužiteljica nema pravo na naknadu troška pristojbe, jer se iste ne plaćaju u ovoj materiji upravnih sporova (članak 11. stavak 1. toč. 16. Zakona o sudskim pristojbama, "Narodne novine" broj 118/18 i 51/13; dalje: ZSP), uz općenitu napomenu da se pristojba u upravnom sporu plaća tek nakon što tužbeni zahtjev bude odbijen ili tužba odbačena (članak 22. stavak 1. ZSP-a), što ovdje nije slučaj. U odnosu na zatraženi trošak sastava žalbe protiv prvostupanjskog rješenja, ukazuje se da upravni postupak u odnosu na meritum nije okončan. Stoga će tužiteljica u nastavku upravnog postupka imati mogućnost podnošenja zahtjeva za naknadu troškova, uključujući i predmetni trošak sastava žalbe, a o tom će se nastavno odlučivati rješenjem o upravnoj stvari (članak 161. stavak 4. ZUP-a).

U Zagrebu 23. siječnja 2026.

Sudac

Tomislav Krušlin

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. opunomoćenica tužiteljice

2. tuženik