REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-3676/23-9
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Ivane Petrović kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja: NČ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupana po opunomoćeniku Karlu Novoselu, odvjetniku iz Zagreba, Radnička cesta 32, protiv tuženika: Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi poništavanja rješenja, 14. siječnja 2026. godine
p r e s u d i o j e
Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1106, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 15. svibnja 2023. godine, kao i zahtjev tužitelja za naknadu troška.
Obrazloženje
Tužitelj tužbom osporava drugostupanjsko rješenje gradonačelnika Grada Zagreba od 15. svibnja 2023. godine, kojim je odbijen prigovor tužitelja protiv prvostupanjskog rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2092, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 30. ožujka 2023. godine. Tim prvostupanjskim rješenjem su na temelju prethodne izmjene općeg akta Grada Zagreba izmijenjene odredbe iz ranije odluke (od 30. prosinca 2016. godine) o visini priznatog prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja po pojedinim razdobljima isplate i o vremenu prestanka tog prava.
Tužitelj u tužbi i u nastavku upravnog spora navodi da su korisnici prava na novčanu pomoć to pravo stekli na temelju pravomoćnog upravnog akta pa se taj pravomoćni akt (a onda i prava priznata tim aktom) može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, dok u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo svoju nadležnost, odnosno pravo mijenjanja pravomoćnog upravnog akta temelji na čl. 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22 - Odluka 22), dakle na temelju podzakonskog akta. Ukazuje na to da je tuženik u skladu s čl. 6. Odluke 22 bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama tog općeg akta do 31. prosinca 2022. godine. Osim toga, tužitelj smatra i da je sâma Odluka 22 (na kojoj se temelji prvostupanjsko rješenje) kao opći akt nezakonita. Smatra da je tuženik u skladu s čl. 6. Odluke 22 bio dužan donijeti novi pojedinačni akt te da nije postojala zakonska osnova za zamjenu ranijeg akta. Navodi da je protiv prvostupanjskog rješenja trebalo biti propisano podnošenje žalbe, a ne prigovora, te da je o toj žalbi trebalo odlučivati resorno ministarstvo. Ističe da nije vidljivo je li odlučeno o njegovom prigovoru na temelju Odluke 22 ili o prigovoru na temelju Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 i 110/21 - ZOUP), zbog čega prigovara i nadležnosti tuženika. Tužitelj osporava da bi osporavano drugostupanjsko rješenje bilo potpisano po gradonačelniku Grada Zagreba.
Tuženik je u odgovoru na tužbu u cijelosti osporio i tužbu i tužbeni zahtjev. Sud je održao raspravu te je u dokaznom postupku pročitao dokumentaciju iz sudskog spisa i iz priloženog spisa upravnog predmeta.
Tužbeni zahtjev je neosnovan.
Prvostupanjskim rješenjem od 30. ožujka 2023. godine je zamijenjen dio prethodne odluke Grada Zagreba od 30. prosinca 2016. godine, u dijelu koji se odnosi na visinu priznatog prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja po pojedinim razdobljima isplate i o vremenu prestanka tog prava.
Takvo rješenje je doneseno na temelju čl. 3., 4. i 6. Odluke 22 te je u cijelosti u skladu s navedenom odredbom Odluke 22 (tužitelj to ni ne osporava).
Odluka 22 je bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je presudom tog suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. godine ocijenjena zakonitom. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u povodu te presude. Stoga se ne mogu prihvatiti navodi tužitelja da se raniji pravomoćan akt o priznavanju prava mogao poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Naime, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u spomenutoj presudi naveo da novi opći akt ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njegovog stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da novi opći akt djeluje samo na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, pri čemu je poštovano načelo razmjernosti, a uvedenim kompenzacijskim mjerama je uspostavljena ravnoteža između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja.
Nadalje, odredbom čl. 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22 - Odluka) je propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela, donesene na temelju tog općeg akta, podnosi gradonačelniku Grada Zagreba te da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna.
Navedena odredba čl. 10. Odluke je bila predmet posebne ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, koji je presudom N 254/23 od 19. prosinca 2023. godine potvrdio njenu zakonitost. Stoga je neupitna drugostupanjska nadležnost gradonačelnika Grada Zagreba u konkretnom upravnom postupku, kao i mogućnost da se u drugostupanjskom upravnom postupku postupa na temelju prigovora kao redovnog pravnog lijeka. U navedenoj presudi je iznesen stav da pravni lijek iz čl. 10. Odluke ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, istaknuto je da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda pod zakonom propisanim uvjetima moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava i dvostupanjska sudska zaštita.
Obveza donošenja odlukâ o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima uopće nije postojala, s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenog, kao i od nedvojbene ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga - prema mišljenju ovog suda nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći je u nadležnosti jedinice lokalne samouprave. Time što je u čl. 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane upravnog suda kao suda pune jurisdikcije.
Neosnovan je i prigovor o tome da je prvostupanjsko rješenje trebalo biti doneseno do 31. prosinca 2022. godine, u skladu s čl. 6. Odluke 22. Naime, po mišljenju ovog suda radi se o instruktivnom roku propisanom u općem aktu za donošenje pojedinačne odluke na temelju tog akta (primjerice - kao i u slučaju propisanih rokova za donošenje odlukâ o prevođenju prava na osobnu invalidninu u pravo na inkluzivni dodatak). Protekom tog roka ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke po Odluci 22, a takva procesna posljedica nigdje niti nije propisana.
Tužitelju se napominje da njegovo ranije priznato pravo nije dovedeno u pitanje (tek) ovdje osporavanim pojedinačnim odlukama (donesenim nakon proteka instruktivnog roka propisanog u općem aktu), nego još (već) zakonitim općim aktom na temelju kojeg su te odluke donesene.
Sud ističe ovaj načelni stav, čak i bez obzira na to što je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. godine bio obustavio od izvršenja Odluku 22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta (a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. godine), što znači da za vrijeme obustave izvršenja Odluke 22 nadležno gradsko upravno tijelo nije ni smjelo postupati po njoj, odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
Obveza donošenja novog akta na temelju čl. 6. Odluke 22 ne isključuje mogućnost da taj novi akt izmijeni odredbe iz ranije odluke o visini priznatog prava tužitelju na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja po pojedinim razdobljima isplate i o vremenu prestanka tog prava.
U odnosu na navod tužitelja da iz osporavanog rješenja nije vidljivo o kojem je njegovom prigovoru odlučeno, sud napominje da je tužitelj po dostupnim podacima podnio samo jedan prigovor i to tijelu koje je sâm (zastupan po profesionalnom opunomoćeniku) smatrao nadležnim za odlučivanje. Ako je i podnio i neki poseban prigovor po odredbama ZOUP-a o kojem nije odlučeno (i o čemu sud nema saznanja), (ne)postupanje po tom prigovoru nije predmet ove pravne stvari.
Tužitelj ne može osporavati istinitost potpisa gradonačelnika Grada Zagreba na osporavanom rješenju, u situaciji u kojoj sâm potpisnik to ne osporava. Stoga je ujedno odbijen i prijedlog tužitelja za provedbu grafološkog vještačenja.
Neosnovano tužitelj ukazuje na to da mu nije omogućeno očitovanje na spis tuženika koji mu niti nije dostavljen - jer nigdje nije propisana mogućnost ili obveza da se tužitelju po sudu dostavlja spis upravnog predmeta (u kojem je tužitelj sudjelovao). Tužitelj je nadalje u svakom trenutku i u upravnom postupku i u ovom upravnom sporu mogao zatražiti i ishoditi neograničen uvid u sve spise.
Neosnovano se tužitelj poziva na odluku Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u objektivnom upravnom sporu koji se vodio u vezi tuženikovog općeg akta o najmu gradskih stanova, jer ta odluka nema nikakve poveznice s ovim predmetom, u kojem je relevantan opći akt potvrđen kao zakonit u čak dvije odluke navedenog suda u objektivnim upravnim sporovima (što je potom potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske).
Sud nadalje smatra da su u konkretnom slučaju postojali uvjeti za neposredno rješavanje upravne stvari (čl. 49. st. 1. ZOUP-a), jer se činjenično stanje moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže upravno tijelo te nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebno u situaciji kada upravno tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske.
Zbog svega navedenog sud ocjenjuje da su oba rješenja iz upravnog postupka u cijelosti pravilna i zakonita pa je tužbeni zahtjev za poništavanje osporavanog drugostupanjskog rješenja kao neosnovan odbijen, na temelju čl. 116. st. 1. Zakona o upravnim sporovima (ZUS).
Sud je odbio prijedlog tužitelja za prekid ovog upravnog spora do donošenja odgovarajućih odlukâ Europskog suda za ljudska prava, Ustavnog suda Republike Hrvatske i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, jer takva obveza ne postoji u čl. 105. st. 1. ZUS-a, a s obzirom na okolnosti slučaja (već donesene odluke u objektivnim upravnim sporovima, kao i donesena odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III-3085/2025 od 06. studenog 2025. godine u istoj pravnoj stvari pojedinačne ocjene zakonitosti) sud smatra da prekid postupka u smislu čl. 105. st. 2. ZUS-a nije svrsishodan. Stoga je odbijen i prijedlog za pribavljanje spisa navedenih sudskih tijela.
Tužitelj je izgubio ovaj upravni spor pa je na temelju čl. 147. st. 1. ZUS-a odbijen i njegov zahtjev za naknadu troška tog spora.
Sud posebno napominje da je cijeli niz istih upravnosudskih predmeta već pravomoćno riješen na ovaj način, primjerice presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usž-255/25 od 22. travnja 2025. godine. I Ustavni sud Republike Hrvatske je spomenutom odlukom U-III-3085/2025 od 06. studenog 2025. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u toj pravnoj stvari.
U Zagrebu, 14. siječnja 2026. godine.
Sudac:
Bojan Bugarin
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se izjavljuje putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
DNA:
1. odvj. Karlo Novosel
2. Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
