REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Poslovni broj: Us I-1337/2025-71

[adresa] V 5

U I M E R E P U B L I K E H R V AT S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Antunu Žagaru, uz sudjelovanje zapisničara Vanje Vidakovića, u upravnom sporu tužitelja Grada Umaga, Umag, G. Garibaldi 6, OIB: 84097228497, kojeg zastupaju službenica Suzana Nekić Šuflaj i opunomoćenik Frane Dobrović, odvjetnik u Rijeci, Ivana Grohovca 2/II, protiv tuženika Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14, OIB: 22874515170, kojeg zastupaju službene osobe VS i RS, radi koncesije, 14. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave pomorstva KLASA: UP/II-342-22/23-01/41, URBROJ: 530-03-2-1-2-23-1 od 20. srpnja 2023.

II. Nalaže se tuženiku da tužitelju naknadi troškove ovoga upravnog spora u iznosu od 1.250,00 eura, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o trošku.

Obrazloženje

1. Rješenjem Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave pomorstva KLASA: UP/II-342-22/23-01/41, URBROJ: 530-03-2-1-2-23-1 od 20. srpnja 2023., u postupku upravnog nadzora, pozivom na odredbe članka 129. stavka 3. i članka 131. stavaka 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09, 110/21, dalje: Zakon o općem upravnom postupku) poništena je odluka Gradskog vijeća Grada Umaga-Umago o davanju koncesije na pomorskom dobru u svrhu gospodarskog korištenja – Alberi, Savudrija (Umag) KLASA: UP/I-342-01/21-01/02, URBROJ: 2105/05-01/01-21-17 od 19. srpnja 2021., te postupak davanja koncesije pokrenut na temelju obavijesti o namjeri davanja koncesije na pomorskom dobru u svrhu gospodarskog korištenja – Alberi, Savudrija (Umag) KLASA: 342-01/21-01/02, URBROJ: 2105/05-02-21-09 od 21. ožujka 2021. U obrazloženju rješenja tuženik u bitnom navodi da je postupku upravnog nadzora nesporno utvrđeno da je obavijest o namjeri davanja koncesije donijelo nenadležno tijelo, da je obavijest o namjeri davanja koncesije manjkava u smislu da nije u skladu s obaveznim sadržajem ponude propisanim Uredbom o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru, da odabrana ponuda ne sadrži svu dokumentaciju traženu obaviješću o namjeri davanja koncesije, da prije donošenja obavijesti o namjeri davanja koncesije granica pomorskog dobra nije utvrđena, čime da je i odluka o davanju koncesije nezakonita, da odluka o koncesiji ne sadrži sve obvezne propisane dijelove, da ugovor o koncesiji nije u skladu sa odlukom o koncesiji, te da je aneks ugovora zaključen bez odluke davatelja koncesije. U odnosu na ponudu odabranog ponuditelja tuženik obrazlaže da ponuda ne sadrži idejni projekt već idejno rješenje, da nije dostavljeno uvjerenje nadležnog tijela za izdavanje lokacijske dozvole za zahvat prikazan u idejnom projektu planiran dokumentima prostornoga uređenja, da je izvadak iz sudskog registra stariji od 30 dana te je dostavljena izjava, a ne potvrda kojom se dokazuje da nije pokrenut stečajni postupak, odnosno predstečajni postupak te da se ponuditelj ne nalazi u postupku likvidacije i da nije u postupku obustavljanja poslovnih djelatnosti, pa da je stoga ponudu trebalo odbaciti kao neurednu. Također navadi da dostavljena garancija poslovne banke i pismo namjere banke o davanju jamstva ponuditelju za dobro izvršenje obveza nisu vrijedili u trenutku zaključenja govora o koncesiji iz čega slijedi da davatelj koncesije nije pribavio potrebna jamstva od koncesionara.

2. Tužitelj je protiv tuženika pravodobno ovome Sudu podnio tužbu kojom osporava zakonitost navedenog rješenja. U tužbi u prvom redu navodi da je netočan navod tuženika da u trenutku donošenja obavijesti o namjeri davanja koncesije granica pomorskog dobra za predmetno područje nije bila utvrđena i da ju je nadležno tijelo Ministarstva mora, prometa i infrastrukture utvrdilo rješenjem KLASA: UP/I-342-22/21- 01/32, URBROJ: 530-03-21-2 od dana 15. studenog 2021. Pojašnjava da odredba članka 15. stavka 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, a koji da je Zakon bio na snazi u trenutku donošenja obavijesti o namjeri davanja koncesije, jasno propisuje da se evidencija o pomorskom dobru vodi u zemljišnim knjigama pri općinskim sudovima pa ističe da je iz zemljišnoknjižnog izvatka za k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] od 26. siječnja 2021. vidljivo je kako je već u tom trenutku predmetna nekretnina imala status pomorskog dobra, te da stoga pogrešno tuženik tumači da je pomorsko dobro za predmetnu nekretninu utvrđeno tek navedenim rješenjem. Dodaje da je koncesija inicijalno dodijeljena na dijelu k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], a budući da je kasnije došlo do cijepanja navedene nekretnine, da je ugovor o koncesiji izmijenjen kako bi se uskladio s novom zemljišnoknjižnom numeracijom. Nadalje navodi da je netočan navod tuženika da obavijest o namjeri davanja koncesije ne sadrži propisanu procijenjenu vrijednost, jer da je u obavijesti koja je objavljena i još uvijek dostupna u Elektroničkom oglasniku javne nabave navedeno da procijenjena vrijednost iznosi 203.000,00 kuna. Nadalje navodi da tuženik paušalno zaključuje kako Grad Umag nije izradio studiju opravdanosti davanja koncesije, pri čemu da se isključivo drži odredbe iz članka 18. stavka 1. Zakona o koncesijama, koji propisuje da davatelj koncesije izrađuje studiju opravdanosti davanja koncesije, jer da odredba iz stavka 3. istog članka propisuje mogućnost davatelju koncesije da kod koncesije za gospodarsko korištenje općeg ili drugog dobra procijenjene vrijednosti manje od 15.000.000,00 kuna (bez poreza na dodanu vrijednost) umjesto studije opravdanosti davanja koncesije može izraditi analizu davanja koncesije, pa da je s obzirom na procijenjenu vrijednost Grad Umag iskoristio zakonsku mogućnost i pristupio izradi analize davanja koncesije, a koja je analiza obuhvatila osnovne elemente studije opravdanosti davanja koncesije. Nadalje navodi kako je ključna razlika između idejnog projekta i idejnog rješenja ta što je Idejni projekt podloga za izdavanje lokacijske dozvole, dok je idejno rješenje projekt koji razrađuje konceptualne ideje, pa da je s obzirom je izdavanje lokacijske dozvole, a tako u konačnici i građevinske na kojoj će se temeljiti legalnost bilo koje vrste gradnje, bilo nelogično ne uzeti u obzir dostavljeno idejno rješenje, obzirom se u ovoj fazi postupka ne raspravlja, a niti je moguće raspravljati o bilo kakvoj gradnji. Ističe kako odredba iz članka 18. stavka 3. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, a koji je Zakon bio na snazi u vrijeme analize dokumentacije ponude, propisuje da uz ponudu za dobivanje koncesije podnositelj prilaže između ostalog i idejno rješenje prema detaljnom planu i studiji gospodarske opravdanosti. U odnosu na nedostavljeno uvjerenje nadležnog tijela za izdavanje lokacijske dozvole za zahvat prikazan u idejnom projektu planiran dokumentima prostornog uređenja, navodi da se uzimajući u obzir odredbe Zakona o prostornom uređenju, dostavljena lokacijska informacija može sadržajno poistovjetiti s traženim uvjerenjem. Osporava i navod tuženika da je dostavljeni izvadak iz sudskog registra stariji od 30 dana, jer da je ponuditelj izvadak iz sudskog registra pribavio kod javnog bilježnika 2. ožujka 2021., a obavijest o namjeri davanja koncesije objavljena je u Elektroničkom oglasniku javne nabave 30. ožujka 2021. Nadalje navodi da odredba iz članka 18. stavka 2. točke 1. alineje 2. Uredbe o postupku davanja koncesije na pomorskom dobru propisuje da ponuditelj mora dostaviti „odgovarajuću potvrdu kojom dokazuje da nije pokrenut stečajni, odnosno predstečajni postupak, da se ne nalazi u postupku likvidacije, odnosno da nije u postupku obustavljenih poslovnih djelatnosti“. Stoga da pod materijalnom i kaznenom odgovornošću ovjerena izjava koju je dostavio ponuditelj, te dostavljeni izvadak iz sudskog registra predstavlja „odgovarajuću potvrdu“, s obzirom da dokazuju navedene okolnosti. Nadalje navodi da tuženik pogrešno i nepotpuno tumači odredbe članka 55. Zakona o koncesijama, te pojašnjava da je stavkom 1. navedenog članka propisano da davatelj koncesije prije sklapanja ili prije stupanja na snagu ugovora o koncesiji prikuplja od odabranog najpovoljnijeg jamstva ispunjavanja obveza iz ugovora o koncesiji. S tim u svezi dodaje da se jamstvom ispunjavanja obveza iz ugovora o koncesiji ima e smatrati garancija za dobro izvršenje posla, koja je dostavljena 21. rujna 2021., kada je ugovor o koncesiji sklopljen dana 10. kolovoza 2021. stupio na snagu, sukladno odredbi iz članka 55. stavka 3. Zakona o koncesijama. U odnosu na jamstvo za ozbiljnost ponude za koje se navodi kako nije vrijedilo na dan sklapanja ugovora o koncesiji, ističe da iz samog naziva jamstva proizlazi kako je ono vezano samo za ozbiljnost ponude, te se ne odnosi na „ispunjavanje obveza iz ugovora“ kako to tumači odredba iz članka 55. stavka 1. Zakona o koncesijama. Nadalje navodi da iz odluke o davanju jasno proizlazi da se radi o koncesiji za gospodarsko korištenje pomorskog dobra, u svrhu gospodarskog korištenja morske plaže, na dijelu 2030 m[2] k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], čime da su nesporno obuhvaćeni vrsta, predmet, priroda, opseg i mjesto dane koncesije. Nadalje navodi da je aneks ugovora o koncesiji sklopljen je isključivo zbog parcelacije nekretnine k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], nakon koje se koncesionirano područje umjesto na dijelu k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] nalazi na dijelu k. č. br. [katastarska čestica] i k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]. Ističe da time nije došlo ni do kakve „izmjene koncesije“, obzirom nije došlo niti do izmjene kvadrature, niti ekonomskih ili komercijalnih parametara, niti obuhvata područja gospodarskog korištenja pomorskog dobra, a niti bilo koje druge izmjene kako prava, tako i obveza obiju ugovornih strana, pa da je zato aneks ugovora o koncesiji sklopljen bez prethodne odluke Gradskog vijeća Grada Umaga. Nadalje navodi da obavijest o namjeri davanja koncesije u konkretnom slučaju donio je Gradonačelnik Grada Umaga, na temelju dokumentacije pripremljene od strane nadležnog upravnog odjela, a sve sukladno odredbi iz članka 7. stavka 3. Zakona o koncesijama, koja propisuje da kada je davatelj koncesije nadležno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sve pripremne radnje, osim donošenja odluke o davanju koncesije, odluke o izmjeni odluke o davanju koncesije, odluke o poništenju postupka davanja koncesije, odnosno odluke o raskidu ugovora o koncesiji, može provoditi nadležno upravno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Predlaže da Sud provede dokazni postupak uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka, pa da po provedenom postupku poništi tuženikovo rješenje.

3. Tuženik u detaljnom i opširnom odgovoru na tužbu u bitnom ostaje kod navoda iz osporenog rješenja i predlaže da Sud tužbeni zahtjev odbije.

4. Sud je održao ročište za raspravu 9. siječnja 2026., na koje su pristupili tužitelj zastupan po službenoj osobi i odvjetniku, te tuženik zastupan po službenoj osobi.

4.1. Tužitelj je na ročištu u izjavio da ostaje kod navoda iznesenih u tužbi i ustvrdio da je u dosadašnjem tijeku postupka detaljno elaborirao i očitovao se na navode iz osporenog rješenja i argumentirao da u postupku koji je prethodio ovom sporu nisu bile ispunjene pretpostavke da se predmetna odluka o davanju koncesije poništi u postupku po izvanrednom pravnom lijeku, u kojem posebno treba voditi računa i o stečenim pravima drugih osoba. Istaknuo je da je predmetna nekretnina kao pomorsko dobro u zemljišne knjige upisana još 2013. godine i da su sve kasnije odluke u svezi njenog statusa samo deklaratorne prirode. Također je istaknuo da u poretku Republike Hrvatske ne postoji potvrda kojom bi se dokazivalo da u odnosu na neku osobu nije pokrenut stečajni postupak ili da se nalazi u postupku likvidacije ili da su obustavljene registrirane poslovne djelatnosti, već da se to može utvrditi samo uvidom u sudski registar.

4.2. Tuženik je na ročištu u bitnom izjavio da ostaje kod navoda iznesenih u osporenom rješenju i odgovoru na tužbu.

5. Među strankama je u ovome sporu sporno je li tuženik u postupku upravnog nadzora pravilno poništio predmetni postupak i odluku o dodjeli koncesije.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

7. Prema odredbama članka 129. stavka 3. u svezi s člankom 131. stavcima 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku, na koje se pozvao tuženik, u postupku upravnog nadzora tijelo koje obavlja nadzor može u roku od dvije godine od dostave rješenja stranci poništiti rješenje kojim je stranka stekla neko pravo, u slučaju očite povrede materijalnog prava.

8. Ovlaštenje iz citirane odredbe, da tijelo u postupku upravnog nadzora može u navedenom roku poništiti rješenje kojim je stranka stekla neko pravo, a koje je po prirodi stvari u međuvremenu steklo svojstvo pravomoćnosti, suprotstavlja se načelu stečenih prava iz odredbe članka 13. Zakona o općem upravnom postupku, koja u tom smislu propisuje da se odluka kojom je stranka stekla neko pravo može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Zbog toga citirane odredbe članka 129. stavka 3. u svezi s člankom 131. stavcima 1. i 2. Zakona o općem upravnom postupku propisuju da se u postupku nadzora rešenje kojim je stranka stekla neko pravo može poništiti zbog očite materijalnog prava. U tom smislu nije svaka povreda materijalnog prava razlog za izvanredno poništenje, nego samo ona koja je očita, odnosno toliko ozbiljna da zahtjeva zadiranje u pravomoćno rješenje i stečena prava stranke.

9. Sukladno navedenom se, prema ocijeni Suda, ni jedna od povredi koje je utvrdio tuženik ne može podvesti pod očitu povredu materijalnog prava. U prvom redu Sud niti ne nalazi da su povrede koje je utvrdio tuženik doista nastupile, a čak i da jesu ne radi o očitim povredama, jer se u svim slučajevima radi o različitom tumačenju prava koje nije protivno svrsi konkretne odredbe te koje ne proizvodi učinke koji bi bili u suprotnosti s ciljem i namjenom koncesije ili bi bili štetni za javni interes.

9.1. S tim u svezi u prvom redu, prema ocijeni Suda, davatelj koncesije nije povrijedio odredbu članka 7. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine“ broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16, 98/19), koja je važila u vrijeme pokretanja postupka i koja propisuje da se koncesija na pomorskom dobru može dati nakon što je utvrđena granica pomorskog dobra i provedena u zemljišnim knjigama, jer je predmetna k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u vrijeme pokretanja postupka u zemljišnim knjigama bila upisana kao pomorsko dobro, a što je Sud utvrdio uvidom u spis predmeta.

9.2. Nadalje, prema odredbi članka 7. stavka 3. Zakona o koncesijama ("Narodne novine“ broj 69/17, 107/20, dalje: Zakon o koncesijama) kada je davatelj koncesije nadležno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, u ime jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave sve pripremne radnje za davanje koncesije, osim donošenja odluke o davanju koncesije, odluke o izmjeni odluke o davanju koncesije, odluke o poništenju postupka davanja koncesije, odnosno odluke o raskidu ugovora o koncesiji, može provoditi nadležno upravno tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Stoga ni time što je obavijest o namjeri davanja koncesije donio Gradonačelnik tužitelj nije povrijedio mjerodavno pravo, a pogotovo se ne radi o očitoj povredi materijalnog prava.

9.3. Isto tako, ovlaštenje da se procijenjene vrijednosti manje od 15.000.000,00 kuna bez poreza na dodanu vrijednost, što je u ovom predmetu slučaj, umjesto studije opravdanosti davanja koncesije može izraditi analizu davanja koncesije, propisana je odredbom članka 18. stavka 3. Zakona o koncesijama, pa se ni u ovom slučaju ne radi o povredi materijalnog prava.

9.4. Nadalje, razlika između idejnog projekta i idejnog rješenja, u smislu propisa o prostornom uređenju i gradnji, u postupku dodjele koncesije na pomorskom dobru nema bitnih sadržajnih implikacija, pa se prema shvaćanju Suda ne može ocijeniti očitom povredom materijalnog prava.

9.5. Nadalje, kako pravilno upire tužitelj, prema Zakona o prostornom uređenju ("Narodne novine" broj 153/13, 65/17, 114/18, 39/19, 98/19), koji je važio u vrijeme pokretanja postupka, usklađenost zahvata s prostornoplanskom dokumentacijom potvrđuje lokacijskom informacijom. Međutim, s tim svezi u prvom redu, iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je Grad Umag u obavijesti o namjeri davanja koncesije naveo da je ponuditelj dužan dostaviti uvjerenje nadležnog tijela o zahtjevu za izdavanje lokacijske dozvole, stoga ukoliko je izbrani ponuditelj umjesto zatraženog uvjerenja dostavio lokacijsku informaciju, ne radi se o očitoj povredi materijalnog prava, već o povredi pri ocjenjivanju ponuda.

9.6. Isto što je rečeno u prethodnom odlomku za lokacijsku informaciju vrijedi i za dokaz da nije pokrenut stečajni ili predstečajni postupak i ostale dokaze sposobnosti.

9.7. I naposljetku, okolnost da je aneks ugovora o koncesiji sklopilo nenadležno tijelo jedinice lokalne samouprave može eventualno biti razlog za stavljanje van snage aneksa ugovora, a ne poništenja cijelog postupka davanja koncesije.

10. Slijedom svega navedenog, osporena odluka tuženika se nije mogla ocijeniti zakonitom pa je stoga na temelju odredbe članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24, dalje: Zakon o upravnim sporovima) valjalo poništi osporeno rješenje tuženika.

11. Tužitelj je postavio zahtjev za naknadu troškova spora za zastupanje po odvjetniku na ročištu, u iznosu od 1.000,00 eura, uvećano za PDV, što ukupno iznosi 1.250,00 eura.

12. Prema odredbi članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

12.1. Prema članku 144. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom.

13. Tužitelju je u cijelosti priznat zatraženi trošak zastupanja za pristup ročištu, koji je sukladan. Tbr. 27. i 46. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika ("Narodne novine" broj 138/23, dalje: Tarifa), stoga je tuženiku naloženo da tužitelju naknadi dosuđeni trošak, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne presude.

14. Budući da tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, sukladno članku 22. stavku 1. Zakona o sudskim pristojbama ("Narodne novine" broj 118/18, 51/23) tužitelj nije u obvezi plaćanja sudske pristojbe.

U Rijeci 14. siječnja 2026.

S u d a c

dr. sc.  Antun Žagar

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čanak. 126. stavak 6. Zakona o upravnim sporovima).

Dostaviti:

- opunomoćeniku tužitelja Frani Dobroviću, odvjetniku u Rijeci, Ivana Grohovca 2/II

- tuženiku Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture, Zagreb, Prisavlje 14