REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U RIJECI
[adresa] O 5
Poslovni broj: Us I-1270/2025-8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužiteljice OŠ (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Toni Primorac (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Ministarstva znanosti, obrazovanja i mladih (OIB: 49508397045), Zagreb, Donje Svetice 38, radi šutnje uprave – nadzora prosvjetne inspekcije, 14. siječnja 2026.,
r i j e š i o j e
I. Tužba se odbacuje.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova ovog upravnog spora.
Obrazloženje
1. Tužiteljica je tužbu podnijela zbog šutnje uprave, tj. zbog propuštanja tuženika da u propisanom roku odluči o prigovoru tužiteljice izjavljenom zbog nezadovoljstva odgovorom na prijavu koju je uputila prosvjetnoj inspekciji. U prigovoru se tužiteljica pozvala na odredbu članka 42. stavka 4. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP).
2. Ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora.
3. Kronološki:
3.1. Tužiteljica je 17. travnja 2025. podnijela Područnoj službi prosvjetne inspekcije Rijeka zahtjev za provedbu nadzora nad radom u Medicinskoj školi u Rijeci, gdje se tužiteljica nalazi u radnom odnosu.
3.2. Navedena Područna služba dostavila je 18. travnja 2025. tužiteljici obavijest da je, u skladu sa člankom 18. stavkom 1. ZUP-a i člankom 4. stavkom 3. podstavkom 9. Zakona o Agenciji za odgoj i obrazovanje („Narodne novine“, broj 85/06 i 151/22), njezin podnesak ustupljen Agenciji za odgoj i obrazovanje (vezano uz prigovore koji se tiču pedagoške djelatnosti), te Agenciji za zaštitu osobnih podataka (zbog možebitnog kršenja propisa o zaštiti osobnih podataka). U toj je obavijesti tužiteljici ujedno skrenuta pozornost na odredbe članaka 133. i 134. Zakona o radu („Narodne novine“, broj 93/14, 127/17, 98/19, 151/22 i 64/23), kojima je uređen postupak zaštite prava radnika, a tužiteljica je upućena i na mogućnost obraćanja Etičkom povjerenstvu škole, te na mogućnost podnošenja pritužbe osobi zaduženoj u školi za primanje prijava o unutarnjim nepravilnostima.
3.3. Tužiteljica je 4. svibnja 2025. podnijela prigovor, smatrajući nepravilnom obavijest Područne službe prosvjetne inspekcije Rijeka od 18. travnja 2025. godine.
3.4. Tužiteljica je ovome Sudu 27. lipnja 2025. podnijela tužbu zbog šutnje uprave u odnosu na odlučivanje o spomenutom prigovoru.
3.5. Uz odgovor na tužbu od 11. kolovoza 2025., tuženik je dostavio svoje rješenje, KLASA: UP/I-602-03/25-07/00009, URBROJ: 533-10-25-0002 od 11. kolovoza 2025., kojim rješenjem je prigovor tužiteljice odbačen kao nepravodoban.
3.6. Izvanraspravnim rješenjem od 25. kolovoza 2025. Sud je pozvao tužiteljicu na izjašnjenje je li zadovoljna naknadno donesenom odlukom (čl. 100. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS). Otpravak rješenja tužiteljici je putem e-komunikacije uručen 1. rujna 2025. godine
3.7. Tužiteljica je 1. rujna 2025. Sudu dostavila podnesak, u kojem navodi da je zaprimila rješenje tuženika od 11. kolovoza 2025., da je to rješenje zaprimila tek nakon podnošenja tužbe, da tužiteljica predlaže obustavu upravnog spora, te da traži naknadu troškova spora u iznosu od 2.000,00 eura, uvećano za PDV i zatezne kamate, budući da je tuženik o prigovoru odlučio nakon proteka roka.
3.8. Tužiteljica je Sudu 2. rujna 2025. dostavila podnesak u kojem iznosi da je zadovoljna odlukom tuženika od 11. kolovoza 2025., uz ponovno isticanje troškovnika navedenog pod 3.7. ovog obrazloženja.
3.9. Sud je naknadnom provjerom utvrdio da tužiteljica nije pokrenula upravni spor radi ocjene zakonitosti rješenja tuženika od 11. kolovoza 2025. godine.
4. Odredbe članka 42. ZUP-a odnose se isključivo na pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti. Te odredbe nisu mjerodavne u odnosu na pokretanje drugih vrsta postupaka po službenoj dužnosti, niti u odnosu na druge inicijative, predstavke i sl. koje stranke upućuju javnopravnim tijelima. Dosljedno tomu, pravo na pristup sudu nije i ne može biti apsolutno, dokle god ograničenja ne dođu do takve mjere da time bude narušena sama bit „prava na sud“.
5. Nisu svi postupci koje javnopravna tijela provode u pojedinačnim predmetima upravni postupci. Da bi, u smislu ZUP-a, posrijedi bio upravni postupak u kojem se rješava upravna stvar, potrebno je da se jednostrano i autoritativno, neposrednom primjenom propisa u konkretnom predmetu, odlučuje o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranke. U kontekstu nadzornih postupaka koje provode javnopravna (upravna) tijela, sâma okolnost provedbe pojedinih nadzornih radnji još uvijek ne znači da se time odlučuje o pravima, obvezama ili pravnim interesima nadzirane osobe.
6. Usto, upravni postupak po službenoj se dužnosti pokreće kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa (članak 42. stavak 1. ZUP-a). Stoga se, općenito, smisao i svrha cjeline odredaba članka 42. ZUP-a, uključujući iniciranje pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti putem predstavke i sl., odnose na zaštitu javnog interesa. Zaštita individualnih prava podnositelja u pravilu se provodi primjenom drugih pravnih instrumenata.
7. Nadalje, opće odredbe o inspekcijskom nadzoru sadržane su u člancima 21.- 27. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“, broj 66/19 i 155/23). Ovdje su mjerodavne i posebne odredbe Zakona o prosvjetnoj inspekciji („Narodne novine“, broj 61/11, 16/12, 98/19 i 53/21).
8. Prema općoj koncepciji inspekcijskog nadzora, taj se nadzor, ako posebnim zakonom nije posebno propisano, ne provodi kao upravni postupak od samog početka. Do vođenja upravnog postupka dolazi tek ako i kada se nadzorom utvrde nepravilnosti koje je potrebno otkloniti donošenjem rješenja (upravnog akta) kojim se jednostrano, autoritativno i neposrednom primjenom propisa u konkretnom predmetu odlučuje o pravima, obvezama ili pravnim interesima nadzirane fizičke ili pravne osobe (u pravilu, nalaganjem provedbe određenih mjera, otklanjanja nedostataka, i sl.). Zakon o prosvjetnoj inspekciji slijedu navedenu opću koncepciju: ako ne nađe povredu zakona ili drugog propisa, inspektor će tu činjenicu upisati u zapisnik (članak 19. stavak 4.); rješenje o obustavi postupka donosi se samo u odnosu na dio radnopravne materije ako se o tome vodi sudski postupak i ako postoji dvojba u vezi s rješavanjem o toj pravnoj stvari (članak 19. stavak 3.); meritorno rješenje donosi se samo ako inspektor nađe da je povrijeđen zakon ili drugi propis (članak 19. stavak 1. te članak 20.-23.).
9. Što se tiče upravnosudske prakse u pogledu nadzora prosvjetne inspekcije, primjerice, rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž- 608/22-2 od 9. veljače 2022. potvrđeno je rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-29/21-13 od 27. prosinca 2021., kojim je odbačena tužba radi poništenja izvješća o provedenom inspekcijskom nadzoru, uz obrazloženje da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora jer je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora. Prema stajalištu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, pravni značaj podneska tužiteljice kojim ona upozorava na postojanje eventualne nezakonitosti odnosno nepravilnosti u školi nema karakter zahtjeva po kojem bi se morao provoditi upravni postupak, a sâmo izvješće ne može biti predmet ocjene zakonitosti u upravnom sporu. Iz toga također proizlazi da u konkretnom slučaju upravni postupak uopće nije vođen, već je postupak inspekcijskog nadzora od strane prosvjetne inspekcije dovršen izvješćem kojim nisu utvrđene nepravilnosti (u neupravnom postupku).
10. Upućivanje pritužbe prosvjetnoj inspekciji kojom se traži provedba inspekcijskog nadzora u školi ne može, dakle, imati obilježja iniciranja pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti.
11. Uzgred, u konkretnom slučaju nije došlo ni do pokretanja inspekcijskog nadzora u njegovoj fazi neupravnog postupka, jer je prosvjetna inspekcija odmah otklonila svoju nadležnost, proslijedila pritužbu nadležnim tijelima, uz s time odgovarajuće obavijesti tužiteljici.
12. U situacijama kada uopće nije riječ o iniciranju pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti, ni propuštanje donošenja rješenja o odbacivanju prigovora ne dovodi do nastupa šutnje uprave koja bi bila utuživa u upravnome sporu. Tome u prilog ide i upravnosudska praksa (primjerice, rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske: posl. br. Usž-4492/20-2 od 10. prosinca 2020.; posl. br. Usž- 4493/20-2 od 10. prosinca 2020.; posl. br. Usž-3656/2025-2 od 5. studenoga 2025.). Logičko tumačenje stoga upućuje na zaključak da upravnosudska zaštita od šutnje uprave ne postoji ni kada je javnopravno tijelo ipak donijelo rješenje povodom prigovora. Općenito, rješenje može biti doneseno i opreza radi, naročito u pitanjima kod kojih još ne postoji stabilna i dosljedna praksa, ali se samim donošenjem rješenja ne konstituira pravo stranke koje inače ne postoji. Drukčije bi, između ostalog, značilo da je dovoljno podnositi prigovore izvan materije za koju su oni predviđeni, čak i nenadležnim tijelima, a potom očekivati sudsku zaštitu zbog propuštanja odlučivanja o prigovoru u propisanom roku, te u takvim okolnostima očekivati naknadu troškova spora pri obustavi spora čak i kada se tužitelj izjasni da je zadovoljan rješenjem donesenim o prigovoru (koji prigovor nije u materiji u odnosu na koju je predviđena sudska zaštita).
13. Prema članku 46. stavku 1. točki 7. ZUS-a, sud će rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje spora ako utvrdi da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora. Sukladno prethodnom, zbog toga je odlučeno kao u točki I. ovog rješenja.
14. Odbacivanje tužbe u ovome sporu nije zapreka da tužiteljica koristi mogućnosti zaštite svojih prava vezanih uz primjedbe upućene prosvjetnoj inspekciji u drugim vrstama pravnih postupaka. Kad god je riječ o meritornom odlučivanju o pravima tužiteljice, sudska zaštita dostupna joj je u sudskom postupku koji eventualno pokrene, odnosno u upravnom sporu koji možebitno pokrene po okončanju upravnog postupka u kojem je odlučivano o njezinim pravima. Ni u tom pogledu ovim rješenjem nije narušena sâma bit tužiteljičinog „prava na sud“.
15. Tužiteljica je zatražila naknadu troškova spora u ukupnom iznosu od 2.000,00 eura, uvećano za PDV. Pri odbacivanju tužbe, točkom II. izreke rješenja odbijen je zahtjev tužiteljice za naknadu troškova spora, u skladu sa člancima 144. i 147. ZUS-a. Podredno, u skladu s dosljednom upravnosudskom praksom, ni u slučaju drukčijeg ishoda spora tužiteljici ne bi bila dosuđena naknada troška sastava podneska u odgovoru na upit Suda o tome je li tužiteljica zadovoljna naknadno donesenom odlukom tuženika.
U Rijeci 14. siječnja 2026.
S u d a c
dr. sc. Alen Rajko
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja. Žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja (čl. 128. st. 3. ZUS-a).
Dostaviti:
- Odvjetniku Toniju Primorcu, Rijeka, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/II
- Ministarstvu znanosti, obrazovanja i mladih, Zagreb, Donje Svetice 38