REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Poslovni broj: Us I-133/2025-19

[adresa] M 5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Vesni Perić, uz sudjelovanje zapisničarke Marlene Štimac, u upravnom sporu tužitelja HEP Proizvodnja d.o.o. (OIB: 09518585079), Zagreb, Ulica grada Vukovara 37, protiv tuženika Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije Republike Hrvatske (OIB: 59951999361), Uprave za procjenu utjecaja na okoliš i održivo gospodarenje otpadom, Sektora za procjenu utjecaja na okoliš, Zagreb, Radnička cesta 80, radi okolišne dozvole, 13. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim tužitelj traži poništenje rješenja tuženika Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije Republike Hrvatske, Uprave za procjenu utjecaja na okoliš i održivo gospodarenje otpadom, Sektora za procjenu utjecaja na okoliš, KLASA: UP/I-351-02/23-45/16, URBROJ: 517-05-1-3-1-24-6 od 23. listopada 2024.

II. Nalaže se tužitelju da nadoknadi tuženiku troškove ovog upravnog spora u visini od 12,80 eura (slovima: dvanaest eura i osamdeset centi) u roku od 60 dana od dana pravomoćnosti ove odluke o troškovima ovog upravnog spora, zajedno sa zateznim kamatama koje teku od dana donošenja ove odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate, ako tužitelj ne podmiri trošak u ostavljenom roku.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika navedenim u izreci ove presude odbijen je zahtjev tužitelja za izmjenu uvjeta Okolišne dozvole za postojeće postrojenje Termoelektrane Plomin 2 u Plominu na lokaciji Plomin luka 51 (dalje: TE Plomin 2) određenog Rješenjem o izmjeni i dopuni uvjeta Okolišne dozvole od 15. studenoga 2021.

2. Tužitelj je u cilju osporavanja zakonitosti navedenog rješenja tuženika pravodobno podnio tužbu Upravnom sudu u Zagrebu te je tužba rješenjem Upravnog suda u Zagrebu poslovni broj Us I-4930/2024-4 od 28. siječnja 2025. ustupljena na postupanje ovom Sudu kao mjesno nadležnom.

3. Tužitelj u tužbi i tijekom spora navodi, u bitnome, da je u Rješenju o izmjeni i dopuni uvjeta okolišne dozvole od 15. studenoga 2021. dodan uvjet za onečišćujuću tvar bor (pod t. 2.2.2., Emisije u vode na ispustima V11 i V12) tako da je propisano da se na pojedinim mjernim mjestima moraju zadovoljiti granične vrijednosti emisija (dalje: GVE) za bor prije ispusta u prirodni prijemnik sukladno Pravilniku o graničnim vrijednostima emisija otpadnih voda ("Narodne novine", broj 26/20, dalje: Pravilnik) te je određen rok od dvije godine od ishođenja tog Rješenja radi omogućavanja prilagodbe. Navodi da je 1. prosinca 2023. podnio zahtjev da se GVE za onečišćujuću tvar bor više ne propisuju, a taj svoj zahtjev je temeljio na stručnoj i objektivnoj podlozi koju je izradio za potrebe podnošenja tog zahtjeva pod nazivom „Elaborat zaštite okoliša, Zahvat: Izmjena uvjeta Okolišne dozvole za TE Plomin 2 vezano za smanjenje emisije bora u industrijskim otpadnim vodama u prilogu Zahtjeva'' (dalje: Elaborat), koji je priložio tom svom zahtjevu i ovoj tužbi. Navodi da je u Elaboratu obrazloženo da se u državama Europske unije (dalje: EU) ne propisuje GVE za bor u otpadnim vodama iz velikih uređaja za loženje; zatim da je propisana GVE od 1 mg/l niža od novog standarda za vodu za ljudsku potrošnju, WHO standarda za pitku vodu kao i sadržaja bora u morskoj vodi u koju se u konačnici ispuštaju industrijske otpadne vode TE Plomin 2; da se na razini država članica EU ne zahtijevaju tako strogi propisi za kvalitetom vode na izlazu iz sustava za pročišćavanje otpadnih voda u termoelektranama koje koriste kao pogonsko gorivo ugljen niti postoje slična postrojenja za izdvajanje bora iz otpadnih voda niti postoje iskustva s radom ovakvih postrojenja, te da bi za realizaciju postrojenja za uklanjanje bora bilo potrebno izraditi pilot postrojenje te provesti ispitivanja i eventualne korekcije kako bi sustav izdvajao bor na graničnu vrijednost emisija od 1 mg/l za što bi bilo potrebno od 5 do 6 godina, da bi ukupni procijenjeni trošak investicije iznosio bi od 17,7 do 18.7 milijuna EUR, a procijenjen trošak zbrinjavanja otpada (koncentrata od regeneracije ionskih izmjenjivača) 1440 EUR/god, a da postrojenje za uklanjanje bora može raditi još od 4 do 5 godina od dana puštanja u pogon budući da bi prema smjernicama energetsko- klimatske politike EU TE Plomin 2 trebala prestati s radom do 2033. Navodi još kako je GVE za bor u Rješenju o izmjeni i dopuni uvjeta Okolišne dozvole od 15. studenoga 2021. određen prema vrijednostima iz Tablice 1. Priloga 1. spomenutog Pravilnika, međutim smatra kako je GVE za bor trebalo odrediti prema Tablici 2. Priloga 17. tog Pravilnika "Granične vrijednosti emisija onečišćujućih tvari za industrijske otpadne vode iz tehnološkog procesa", koji se primjenjuje na elektroenergetska postrojenja u koja pripada TE Plomin 2 i u kojem nije naveden kemijski element bor kao onečišćujuća tvar. Stoga smatra da je zakonski utemeljen njegov prijedlog da se GVE za bor ne propisuju u uvjetima Okolišne dozvole za pogon TE Plomin. Smatra da provedba takvih uvjeta postavlja prevelik i objektivno neprovediv teret tužitelju čime je učinjena i povreda načela razmjernosti prilikom odlučivanja javnopravnih tijela koje je jedno od temeljnih načela upravnog postupka. Navodi da bi posljedično provedba pobijanog Rješenja dovela tužitelja u daleko neravnopravniji i nepovoljniji položaj u usporedbi s drugim operaterima na razini cjelokupne EU čime se također čini i povreda načela ravnopravnosti stranaka. Slijedom navedenog, tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika i da donese meritornu odluku na način da se:

-dopušta zahtjev za izmjenom Okolišne dozvole na način da se usklade pokazatelji i granične vrijednosti onečišćujućih tvari za industrijske otpadne vode TE Plomin 2 prema Pravilniku, Prilog 17. Granične vrijednosti emisija otpadnih voda iz objekata i postrojenja za proizvodnju toplinske i električne energije,Tablici 2. Granične vrijednosti emisija onečišćujućih tvari za industrijske otpadne vode iz tehnološkog procesa, odnosno da se GVE za onečišćujuću tvar bor, koje su propisane okolišnom dozvolom, više ne propisuje

-ili alternativno dopušta se izmjena Okolišne dozvole za pogon TE Plomin 2 na način da se odgađa primjena GVE za onečišćujuću tvar bor, na razdoblje od pet godina od dana donošenja ove presude.

4. Tužitelj je u okviru tužbe predložio da Sud, kako bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta, odredi privremenu mjeru kojom se odgađa izvršenje osporavanog rješenja do pravomoćnog okončanja ovog spora. Navedeni prijedlog Sud je odbio ovosudnim rješenjem od 24. srpnja 2025. na način da je isti odbio iz razloga pobliže navedenih u obrazloženju navedenog rješenja.

5. Tuženik je u odgovoru na tužbu ostao kod navoda iz obrazloženja osporavanog rješenja te je predložio da Sud odbije tužbeni zahtjev tužitelja.

6. U tijeku spora održana je rasprava na ročištima dana 16. rujna 2025. i 16. prosinca 2025. kako bi se sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, dalje: ZUS) omogućilo strankama u sporu da usmeno obrazlože svoje navode iz tužbe i odgovora na tužbu. Na raspravu je pristupio opunomoćenik tužitelja i opunomoćenik tuženika.

7. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog spora.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

9. U ovom predmetu primjenjive su odredbe Zakona o zaštiti okoliša ("Narodne novine", broj 80/13, 153/13, 78/15, 12/18 i 118/18, u daljnjem tekstu: ZZO), Uredbe o okolišnoj dozvoli ("Narodne novine", broj 8/14 i 5/18, u daljnjem tekstu: Uredba) i odredbe spomenutog Pravilnika (Pravilnik o graničnim vrijednostima emisija otpadnih voda, "Narodne novine" broj 26/20).

10. Odredbom čl. 103. st. 6. ZZO propisano je da ako standardi zaštite okoliša zahtijevaju strože uvjete kakvoće okoliša od onih koji se mogu postići primjenom najbolje raspoloživim tehnikama (dalje: NRT), odnosno uvjeta propisanih posebnim propisima, u okolišnu dozvolu se moraju uključiti dodatne mjere. Te mjere ne smiju dovesti u pitanje ostale mjere koje se mogu poduzimati s ciljem poštivanja zahtijevanih standarada kakvoće okoliša.

11. Čl. 22. st. 1. Uredbe propisano je da se postupak, izmjene i/ili dopune okolišne dozvole provodi zbog promjene u postrojenju, promijenjenih uvjeta u okolišu ili kada Ministarstvo po službenoj dužnosti u roku određenim Zakonom razmatra okolišnu dozvolu u skladu sa Zakonom, te usklađuje uvjete za rad postrojenja s odlukom o zaključcima o NRT-u koja se objavljuje na službenim stranicama Europske unije, a koji se odnose na glavnu djelatnost postrojenja i ako za navedene promjene dozvole nije potrebno provesti postupak procjene utjecaja na okoliš, odnosno ako za postrojenje za koje postoji obveza izrade Temeljnog izvješća ne proizlaze posebne mjere postupanja prema Temeljnom izvješću. St. 2. istog članka propisano je da u slučaju iz st. 1. tog članka Ministarstvo će u slučaju potrebe zatražiti od drugih nadležnih tijela i /ili osoba očitovanje o potrebi izmjene okolišne dozvole iz područja njihove nadležnosti, kao i o uvjetima dozvole koji se trebaju izmijeniti.

12. Čl. 32. st. 1. Uredbe propisano je da zaključci o najboljim raspoloživim tehnikama (dalje: Zaključci o NRT) predstavljaju temeljni dokument za utvrđivanje uvjeta okolišne dozvole, osim u slučajevima koji su propisani Zakonom, dok je st. 6. istog članka propisano da se odredbe posebnog propisa primjenjuju za određivanje uvjeta dozvole kada se posebnim propisom određuje zahtijevana kakvoća okoliša ili postupanja koja su stroža od zahtjeva primjene NRT-a opisanih u Zaključcima o NRT- u.

13. Poseban propis je spomenuti Pravilnik.

14. Čl. 4. st. 6. Pravilnika propisano je da se vodopravnim aktima mogu, uz pokazatelje iz Priloga 2. do 23. ovoga Pravilnika, odrediti i drugi specifični pokazatelji i njihove granične vrijednosti iz Tablice 1. Priloga 1. tog Pravilnika ovisno o specifičnostima tehnološkog procesa proizvodnje.

15. Čl. 13. t. 6. Pravilnika propisano je da su pravne i fizičke osobe, ovisno o djelatnosti na lokaciji i kakvoći vode korištene u tehnološkom procesu, kao i isporučitelj vodne usluge javne odvodnje, dužni kod ishođenja vodopravne dozvole za ispuštanje otpadnih voda ili rješenje o okolišnoj dozvoli prema posebnim propisima kojima se uređuje zaštita okoliša, ispitati sastav otpadnih voda na pokazatelje iz Tablice 1. Priloga 1. tog Pravilnika putem ovlaštenog laboratorija u svrhu detaljnog utvrđivanja pokazatelja koji su prisutni u otpadnoj vodi.

16. Tablica 1. propisuje granične vrijednosti emisija onečišćujućih tvari u otpadnim vodama.

17. Iz spisa predmeta upravnog postupka slijedi da je tužitelj podnio zahtjev za izmjenu uvjeta iz Rješenja o izmjeni i dopuni uvjeta Okolišne dozvole od 15. studenoga 2021. prema kojem ima obvezu primijeniti GVE za bor od 1 mg/l u roku od dvije godine od dana donošenja tog Rješenja.

18. Dakle, Rješenje o izmjeni i dopuni uvjeta Okolišne dozvole od 15. studenoga 2021. je postalo pravomoćno te se ne mogu u ovom postupku preispitivati činjenice koje su bile predmetom ispitivanja u tom postupku, a upravo to tužitelj ističe svojim navodima u tužbi. Citiranim čl. 22. st. 1. Uredbe propisano je kada se može tražiti izmjena ili dopuna okolišne dozvole, a ovdje se ne radi o tim okolnostima (planiranoj promjeni u radu postrojenja ili opsegu postrojenja koje može imati posljedice na okoliš ili o promjenama u okolišu).

19. Međutim, tuženik je unatoč prethodno navedenom u povodu predmetnog zahtjeva tužitelja, sukladno citiranom čl. 22. st. 2. Uredbe, zatražio mišljenje od Uprave vodnoga gospodarstva i zaštite mora koja je dostavila mišljenje od 2. rujna 2024. u kojem navodi da je suglasna s mišljenjem Hrvatskih voda od 18. srpnja 2024. koje sukladno čl. 162. Zakona o vodama ("Narodne novine", broj 66/99, 84/21 i 47/23, dalje: ZV) daju mišljenje kao sastavni dio rješenja o okolišnoj dozvoli. U mišljenju Uprave vodnoga gospodarstva i zaštite mora, odnosno mišljenju Hrvatskih voda, navedeno je da se prijedlog tužitelja ne može prihvatiti jer je dokazano prisustvo bora u otpadnim vodama u vrlo visokoj koncentraciji, u rasponu od 0,848 do 132 mg/l, da je konačni recipijent u koji se ispuštaju industrijske otpadne vode u umjerenom stanju te da nisu postignuti ciljevi zaštite voda prema ZV.

20. Tuženik je temeljio svoju odluku na citiranom čl. 32. st. 6. Uredbe kojim je propisano da se odredbe posebnog propisa primjenjuju za određivanje uvjeta dozvole kada se posebnim propisom određuje zahtijevana kakvoća okoliša ili postupanja koja su stroža od zahtjeva primjene NRT-a opisanih u Zaključcima o NRT-u i navedenom mišljenju nadležnog tijela za sastavnicu okoliša – vode, te je obrazložio kako prihvaćanjem zahtjeva tužitelja ne bi bili ispunjeni cilj i svrha Okolišne dozvole, a to je cjelovita zaštite okoliša putem integriranog sprječavanja i kontrole onečišćenja osiguravajući visoku razinu zaštite okoliša i uvjete za sprječavanje značajnog onečišćenja okoliša zbog djelatnosti operatera i da se stoga ne može prihvatiti zahtjev tužitelja da se za pokazatelj bor više na propisuje GVE.

21. Tuženik je na traženje Suda u podnesku od 10. studenoga 2025. detaljno obrazložio razloge zbog kojih se na predmetno postrojenje primjenjuju Zaključci o NRT-u za velike uređaje za loženje, koji obuhvaćaju sve potencijalne učinke predmetne djelatnosti i procesa na okoliš, te je stoga tuženik proveo razmatranje uvjeta temeljem Zaključaka o NRT-u za velike uređaje za loženje i donio rješenje o izmjeni i dopuni uvjeta Okolišne dozvole od 15. studenoga 2021., a kada se primjenjuju Zaključci o NRT-u tada se primjenjuju i citirane odredbe čl. 103. st. 6. ZZO, odnosno čl. 32. st. 6. Uredbe. U odredbama Zaključaka o NRT-u za velike uređaje za loženje propisane su najbolje raspoložive tehnike za smanjenje emisija u vodu iz pročišćavanja dimnih plinova NRT-a te su određene razine emisije povezane s NRT-ima za izravna ispuštanja u prihvatno vodno tijelo (NRT 15). U istome (NRT 15) nije određena tehnika za smanjenje emisija bora kao ni razine emisija za bor pridružene NRT-ima. Budući da je čl. 32. st. 6. Uredbe propisano da se odredbe posebnog propisa primjenjuju za određivanje uvjeta dozvole kada se posebnim propisom određuje zahtijevana kakvoća okoliša ili postupanja koja su stroža od zahtjeva primjene NRT-a opisanih u Zaključcima o NRT-u te uzimajući u obzir mišljenje nadležnog tijela za sastavnicu okoliša – vode, tuženik je u Rješenju o izmjeni i dopuni uvjeta Okolišne dozvole od 15. studenoga 2021. propisao GVE za onečišćujuću tvar bor za ispuste V11 i V12, kao i program praćenja bora na tim ispustima.

22. U odnosu na GVE za bor od 1 mg/l, što tužitelj osporava, navodi se da je isti pravilno određen sukladno citiranom čl. 13. t. 6. Pravilnika, prema kojem su sve pravne i fizičke osobe, ovisno o djelatnosti na lokaciji i kakvoći vode korištene u tehnološkom procesu, dužne prilikom ishođenja vodopravne/okolišne dozvole ispitati sastav otpadnih voda na pokazatelje iz Tablice 1. Priloga 1. ovoga Pravilnika putem ovlaštenog laboratorija u svrhu detaljnog utvrđivanja pokazatelja koji su prisutni u otpadnoj vodi, a kod tužitelja je dokazano prisustvo bora u otpadnim vodama u vrlo visokoj koncentraciji.

23. Dakle, tuženik je sukladno zahtjevu nadležnog tijela za sastavnicu okoliša – vode propisalo strože uvjete na temelju spomenutog Pravilnika od onih koji se mogu postići temeljem NRT-a iz Zaključka o NRT-u, jer posebni propis (navedeni Pravilnik) određuje zahtijevanu kakvoću okoliša, odnosno postupanja koja su stroža od zahtjeva primjene NRT-a opisanih u Zaključcima o NRT-u za velike uređaje za loženje, a sve na temelju citiranog čl. 32. st. 6. Uredbe.

24. Time je tuženik u potpunosti obrazložio radi čega je u konkretnom slučaju primijenjen GVE za bor iz posebnog propisa, odnosno navedenog Pravilnika, kao "safety net" ispod kojeg se ne može ići, te da se stoga GVE za bor ne može mijenjati niti u ovom postupku kako je to zatražio tužitelj.

25. U odnosu na navode tužitelja da GVE za bor treba odrediti prema Tablici 2. Priloga 17. Pravilnika koja propisuje granične vrijednosti emisija onečišćujućih tvari za industrijske otpadne vode iz tehnološkog procesa, u kojoj nije naveden kemijski element bor kao onečišćujuća tvar, navodi se da citirani čl. 4. st. 6. Pravilnika opet upućuje na GVE iz Tablice 1. Priloga 1. Pravilnika kada se radi o specifičnosti tehnološkog procesa proizvodnje. Osim toga industrijske otpadne vode su u sustavu praćenja prema Barcelonskoj Konvenciji o zaštiti Sredozemnog mora od onečišćenja (koja je potvrđena i na pravnoj snazi je u Republici Hrvatskoj te je stoga iznad zakona i podzakonskih propisa), a jedan od pokazatelja koji se prati prema tom međunarodnom ugovoru su također emisije bora, pa je i to osnova na temelju koje je tuženik u konkretnom slučaju odredio GVE za bor.

26. Slijedom svega navedenoga, osporavano rješenje tuženika ocijenjeno je zakonitim, pa je stoga Sud na temelju odredbe čl. 116. st. 1. ZUS odlučio kao u točki I. izreke ove presude.

27. Odluka Suda o troškovima ovog spora iz točke II. izreke ove presude temelji se na odredbi čl. 147. st. 1. ZUS kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Obzirom da tužitelj nije uspio u ovom sporu, to je dužan snositi svoje troškove ovog spora, ali i troškove koji su u povodu ovog spora nastali tuženiku.

28. Tuženik je zatražio naknadu troška puta za pristup opunomoćenika tuženika na raspravu održanu u ovom sporu (dana 16. prosinca 2025.), a trošak je određen sukladno Pravilniku o naknadi troškova u sudskim postupcima ("Narodne novine", broj 8/88, 3/94 i 150/05) prema prosječnoj cijeni povratne autobusne karte na relaciji Zagreb – Rijeka - Zagreb na temelju uvida u javno objavljeni cjenik na web stranici autoprijevoznika Arriva Hrvatska prema kojem prosječna cijena autobusne karte redovne linije javnog prijevoznika koji prevozi na relaciji Zagreb - Rijeka iznosi 12,80 eura u oba smjera (cijena povratne autobusne karte). Stoga je tužitelju, kao stranci koja je izgubila spor, naloženo da tuženiku naknadi dosuđeni iznos u roku od 60 dana od dostave pravomoćne presude.

29. Sukladno odredbi čl. 144. st. 4. ZUS na dosuđeni iznos troška ovog spora tuženiku pripadaju i zatezne kamate koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troška do isplate, ako ih stranka kojoj je naloženo plaćanje troška ne podmiri u ostavljenom roku.

U Rijeci 13. siječnja 2026.

Sutkinja

Vesna Perić

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude (čl. 126. i čl. 127. ZUS).

Dostaviti:

- tužitelju HEP Proizvodnja d.o.o., Zagreb, Ulica grada Vukovara 37

- tuženiku Ministarstvu zaštite okoliša i zelene tranzicije Republike Hrvatske, Upravi za procjenu utjecaja na okoliš i održivo gospodarenje otpadom, Sektoru za procjenu utjecaja na okoliš, Zagreb, Radnička cesta 80