REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] H 5

Poslovni broj: Us I-1611/2025-4

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja HD (OIB: [osobni identifikacijski broj]) iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenica Nikolina Mršić (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnica u Karlovcu, P. R. Vitezovića 8/1, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike (OIB: 53969486500), u Zagrebu, Ulica grada Vukovara 78, radi šutnje uprave – obustave postupka – inkluzivnog dodatka, 12. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Nalaže se tuženiku Ministarstvu rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike da u roku od 90 dana od dostave ove presude donese i otpremi odluku o žalbi tužitelja HD izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja Hrvatskog zavoda za socijalni rad, Područnog ureda Karlovac, KLASA: UP/I-551-06/25-10/557, URBROJ: 139-034-05/30-25-3 od 16. svibnja 2025. godine.

II. Nalaže se tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike da tužitelju HD nadoknadi troškove ovog upravnog spora u iznosu od 312,50 eura (tri stotine dvanaest eura i pedeset centi) eura, PDV uključen, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovog upravnog spora, dok se u preostalom dijelu odbija zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora.

III. Ako tuženik u ostavljenom roku tužitelju ne nadoknadi troškove spora, tužitelju pripadaju i zatezne kamate, koje teku od dana donošenja odluke kojom je naloženo plaćanje troškova do isplate.

Obrazloženje

1. Tužitelj osporava zakonitost propuštanja tuženika da u propisanom roku odluči o žalbi tužitelja izjavljenoj protiv prvostupanjskog rješenja u ovoj upravnoj stvari (šutnja uprave). Tužitelj predlaže naložiti tuženiku donošenje odluke o navedenoj žalbi. Traži i naknadu troškova spora u iznosu od 1.250,00 eura (PDV uključen).

2. Tužba je na odgovor tuženiku dostavljena rješenjem ovog Suda od 29. kolovoza 2025., a tuženik ju je uredno zaprimio 16. rujna 2025. godine. Navedenim je rješenjem tuženiku naloženo da u roku od 60 dana dostavi odgovor na tužbu sukladno članku 48. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), kao i sve spise koji se odnose na predmet spora.

3. Dostava tužbe na odgovor uređena je odredbama članka 48. ZUS-a. Sud tužbu sa svim prilozima dostavlja na odgovor tuženiku i zainteresiranim osobama (stavak 1.). Sud određuje rok za odgovor na tužbu prema okolnostima slučaja koji ne može biti kraći od 30 niti dulji od 60 dana (stavak 2.). U odgovoru na tužbu tuženik se treba izjasniti o zahtjevima i navodima tužbe te predložiti dokaze kojima potkrepljuje svoje navode. Uz odgovor na tužbu tuženik je dužan priložiti sve dokaze kojima raspolaže (stavak 3.). Odgovor na tužbu predaje se prema pravilima o predaji podnesaka. Uz odgovor na tužbu tuženik je dužan sudu dostaviti sve spise koji se odnose na predmet spora. Ako tuženik ne dostavi sve spise predmeta ili izjavi da ih ne može dostaviti, sud može riješiti spor i bez spisa predmeta (stavak 4.).

4. Prema načelu učinkovitosti (članak 8. ZUS-a), sud će upravni spor provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućit će zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te će odluku donijeti u razumnom roku.

5. Kako tuženik u ostavljenom roku, ni do donošenja ove presude, nije dostavio odgovor na tužbu sa spisima koji se odnose na predmet spora, niti je tuženik zatražio produženje roka zbog objektivnih zapreka za pridržavanje roka, to je Sud odlučio spor riješiti bez spisa predmeta. Pri takvom stanju spisa spora, Sud zasad ne može otkloniti tužbeni navod o nastupu šutnje uprave na strani tuženika.

6. Sukladno prethodnom, Sud je, bez provedbe rasprave (čl. 98. t. 6. ZUS-a, vezano uz čl. 8. toga Zakona), naložio tuženiku da donese i otpremi odluku o navedenom prigovoru u primjerenom roku od 90 dana od dostave ove presude (članak 117. stavak 3. ZUS-a), čime je tuženik vezan prema članku 151. stavku 2. ZUS-a.

7. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, te uzevši u obzir propisana oslobođenja od plaćanja sudskih pristojbi, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbama članka 22. stavka 1. i članka 1. stavka 1. točke 16. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18 i 51/23).

8. Tužitelj je, dakle, uspio u sporu, te mu pripada naknada troškova spora koji se sastoje u opravdanim izdacima učinjenima tijekom ili u povodu spora (članci 144. i 147. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS). Međutim, stajalište je Suda da pri dosuđenju naknade troškova tužitelju na teret tuženika u okolnostima konkretnog predmeta nema mjesta mehaničkoj primjeni Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 38/23 i 107/25, u nastavku teksta: Tarifa), prema kojoj bi tužitelju pripala naknada troška sastava tužbe u iznosu od 1.000,00 eura uvećano za PDV.

8.1. Naime, ovdje nema nikakvog akta čija se zakonitost osporava, a cijeli se spor svodi na pitanje je li javnopravno tijelo riješilo žalbu u roku od 60 dana u skladu s odredbom članka 121. Zakona o općem upravnom (''Narodne novine'', broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP). Stoga se ovaj spor u smatra posve jednostavnim, uz tužbu koja je stereotipna (tipizirana) i ne kompleksnija od zahtjeva za pokretanje upravnog postupka. Predmetnom se tužbom traži donošenje odluke (bilo kakve), njezina svrha je isključivo ubrzavajuća, pa je po bitnim obilježjima svoga sadržaja vrlo slična običnoj požurnici. Ako se tužba zbog šutnje uprave u kojoj se traži isključivo donošenje odluke o žalbi, kakva je podnesena u konkretnom slučaju, podnese protekom navedenoga roka iz ZUP-a (60 dana) i dodatnog paricijskog roka od osam dana iz članka 40. stavka 2. ZUS-a, spor je de facto riješen, uspjeh u sporu za tužitelja nije jedan od mogućih ishoda, nego je to jedini mogući ishod. Posrijedi je, u osnovi, za tužitelja (i za njegova opunomoćenika - odvjetnika) ''win-win'' situacija, jer su dosuđenje i naplata troškova zastupanja sigurni. Tako se ni ovaj spor iz perspektive tužitelja nije mogao izgubiti. U tom je svjetlu potrebno sagledavati i zakonski kriterij uspjeha u sporu. Usporedbe radi, iznos od 1.000,00 eura (500 bodova) priznaje se odvjetniku za sastav tužbe u parničnom postupku u kojem je vrijednost predmeta spora od 33.181,01 do 66.361,00 eura, a u kaznenom postupku odvjetniku za zastupanje na raspravi za kaznena djela za koja je predviđena kazna dugotrajnog zatvora (dakle, za najteža kaznena djela).

8.2. Pravne norme ne treba tumačiti na način koji bi doveo do zaključka da pravni poredak razumijeva i prihvaća očito nerazumne, čak i apsurdne ishode njihove primjene. Zadaća je sudova da to spriječe, ne dovodeći u pitanje samu bit prava na pristup sudu. Pri odlučivanju o pravu na naknadu troškova spora, kao elementu prava na pristup sudu, riječ je o pravu stranke u sudskom postupku, a ne o pravu opunomoćenika stranke.

8.3. Usto, Europski sud za ljudska prava u svojoj praksi puno šire tumači mogućnost ocjene sudova pri donošenju odluke o troškovima postupka, te ne veže suce isključivo za pravilo da ona stranka koja je izgubila spor snosi troškove postupka, već taj Sud često ističe da troškove postupka treba pomno odmjeriti, uzevši u obzir pravne i sve druge okolnosti svakog pojedinog slučaja. Ni propis (zakon) ni dugotrajna sudska praksa nisu, sâmi po sebi, dovoljan razlog za određenu odluku, nego svaki slučaj valja promatrati u kontekstu posebnih okolnosti, kao i vrste postupka o kojemu je riječ. Pritom se svi pojedinačni i opći interesi trebaju respektirati, prije svega pravo stranke na pristup sudu (jer odluka o troškovima spora može to pravo ograničiti), ali nije bez utjecaja i potreba zaštite države od plaćanja neopravdanih troškova, jer ni država ne raspolaže neograničenim resursima (npr. ESLJP, Klauz protiv Hrvatske, zahtjev br. 28963/10, presuda od 18. srpnja 2013.). Svaka od odluka koja se bavi troškovima postupka donesena je u specifičnim okolnostima, pa je i pravna shvaćanja sudova moguće razumjeti samo ako se imaju u vidu činjenične okolnosti svakoga predmeta.

8.4. Nadalje, nacionalni propis koji ne omogućava sudu da naloži naknadu nagrade za rad opunomoćenika odvjetnika u iznosu nižem od najnižeg dopuštenog iznosa, treba smatrati ograničenjem tržišnog natjecanja u smislu članka 101. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (presuda Suda Europske unije od 25. siječnja 2024., Em akaunt BG, C-438/22).

8.5. Zbog toga ima mjesta i sadašnjoj postupnoj promjeni upravnosudske prakse do koje dolazi vezano uz naknadu troškova upravnog spora pokrenutog zbog šutnje uprave, kako kod donošenja presude kojom se nalaže prekid šutnje uprave, tako i pri obustavi spora kada tuženik donošenjem rješenja prekine šutnju i uprave i na taj način postupi prema tužbenom zahtjevu. Postoje primjeri novije prakse u kojima se tada zahtjev za naknadu troškova spora u cijelosti odbija (npr. Upravni sud u Osijeku, rješenje posl. br. Us I-1121/2024-20 od 23. rujna 2025.). No, ovaj Sud je stajališta da bi nerazmjerno bilo tužitelju u cijelosti odreći pravo na naknadu troška sastava, osim kada na strani tužitelja ili njegova opunomoćenika postoji zlouporaba prava (članak 147. stavak 8. ZUS-a). Zasad su poznata dva tipična načina takve zlouporabe. Prvo, izjašnjenje tužitelja da je zadovoljan donesenim rješenjem, kako bi spor bio obustavljen, nakon čega tužitelj svejedno pokrene upravni spor radi ocjene zakonitosti novog rješenja (iz čega proizlazi da tim rješenjem nije zadovoljan). Drugo (zlouporaba od strane opunomoćenika tužitelja), serijsko podnošenje tužbi zbog šutnje uprave netom nakon isteka roka iz članka 40. stavka 2. ZUS-a, naročito kod šutnje u odnosu na prigovore u jednostupanjskim postupcima. U odnosu na potonji primjer, ovaj Sud je u nekoliko slučajeva od pojedinih tuženika zatražio detaljnu obradu podataka o s time povezanim radnjama odnosnih opunomoćenika. Tuženici takvu elaboraciju mogu u konkretnim sporovima iznositi i samoinicijativno, ako smatraju da je riječ o zlouporabi prava.

8.6. U ovom sporu Sud nije utvrdio zlouporabu prava od strane tužitelja ili njegove opunomoćenice, niti je tuženik iznio i agumentirao taj prigovor. Međutim, imajući na umu izneseno u 8. točki ovog obrazloženja, Sud je ocijenio da bi dosuđenje naknade troška za sastav konkretne tužbe u iznosu većem od četvrtine onoga koji Tarifa predviđa za sve vrste tužbi (uključujući one u najkompleksnijim upravnim sporovima) bilo nerazmjerno i nerazumno. Pritom Sud ocjenjuje i da priznavanjem naknade troška sastava jednostavne tipizirane tužbe u predmetu šutnje uprave u iznosu od 250,00 eura, što uvećano za PDV iznosi 312,50 eura, nije u pitanje dovedena sâma bit prava tužitelja na pristup sudu.

8.7. Stoga je odlučeno kao u točki II. izreke rješenja. Točka III. izreke temelji se na članku 144. stavku 4. ZUS-a.

U Rijeci 12. siječnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv točke I. ove presude žalba nije dopuštena (članak 127. stavak 1. ZUS-a). Protiv točaka II. i III. ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetnici Nikolini Mršić, Karlovac, P. R. Vitezovića 8/1

- Ministarstvu rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, u Zagrebu,

Ulica grada Vukovara 78