REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-5241/2024-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi te Branki Crnogorac, zapisničarki, u upravnom sporu tužiteljice DS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 8. siječnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1990, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 13. lipnja 2023.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1990, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 13. lipnja 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2532, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 29. ožujka 2023., kojim je zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551- 06/16-013/497, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 16. ožujka 2017., u dijelu koji glasi: „Novčana pomoć će se isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 15. ožujka 2017. godine. Pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke.“ - novim dijelom rješenja koje glasi: „Tužiteljici, novčana pomoć isplaćuje se mjesečno i to: do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65% prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. -VIII mjeseca prethodne godine; od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023., u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj; od 1. srpnja 2023., do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. Odluke u iznosu od 50% neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj. Novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023., navršiti 7 godina; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece; posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika; posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisani iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije; posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.“ 2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je osporeni akt nezakonit zbog pogrešne primjene materijalnog prava, bitnih povreda pravila postupka te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da joj je ranijim rješenjem stečeno pravo pravomoćno, konačno i izvršno, koje se sukladno članku 13. Zakona o općem upravnom postupku može izmijeniti ili ukinuti samo u slučajevima propisanim zakonom. Smatra da Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon u smislu navedene odredbe te da izmjena općeg akta nije zakonska osnova za intervenciju u pravomoćni pojedinačni akt izvan instituta izvanrednih pravnih lijekova. Tužiteljica drži da je nadležno tijelo bilo dužno donijeti novi pojedinačni akt, a ne „zamijeniti“ dijelove ranijeg rješenja. Nadalje navodi da je sama Odluka nezakonita te da su u tijeku postupci ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom i Ustavnim sudom, o čijem ishodu ovisi zakonitost pobijanog rješenja. Predlaže poništenje osporenog rješenja i naknadu troškova postupka.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu protivi se tužbi i predlaže njezino odbijanje. Navodi da je osporeno rješenje zakonito te doneseno sukladno članku 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kojom je propisano da o prigovoru odlučuje gradonačelnik, a njegova je odluka konačna. Ističe da je rješenjem prvostupanjskog tijela izvršeno usklađenje iznosa i razloga prestanka pomoći sukladno izmjenama Odluke, dok je pravo tužiteljice i dalje na snazi u preostalom dijelu. Poziva se na praksu Visokog upravnog suda RH (Usoz-8/22 i Usoz-143/22), prema kojoj novčana pomoć za roditelja odgojitelja nije klasično stečeno pravo, već financijska pomoć utemeljena na solidarnosti, koju je predstavničko tijelo ovlašteno mijenjati. Navodi da je rok iz članka 6. Odluke instruktivan. Ističe da su zakonitost Odluke potvrdio Visoki upravni sud.

4. U podnesku tužiteljica u bitnom osporava navode odgovora na tužbu kao neargumentirane i proturječne. Smatra da tuženik nije naveo pravnu osnovu koja bi mu dopuštala djelomičnu izmjenu pravomoćnog akta te da Odluka predviđa donošenje novih pojedinačnih akata, a ne izmjenu postojećih. Osporava tvrdnju da je rok iz članka 6. Odluke instruktivan te navodi da ni obustava izvršenja Odluke ne oslobađa tuženika obveze postupanja u preostalom roku. Također prigovara nadležnosti tuženika, ističući da je podnijela i prigovor temeljem članka 122. ZUP-a, o kojem prema njezinu stajalištu nije pravilno odlučeno niti je dana odgovarajuća uputa o pravnom lijeku. Predlaže omogućavanje uvida u cjelokupni spis te provođenje grafološkog vještačenja radi utvrđenja autentičnosti potpisa na osporenom aktu. Predlaže i prekid postupka do donošenja odluka Ustavnog suda, Europskog suda za ljudska prava te Visokog upravnog suda u drugim postupcima koji se odnose na zakonitost Odluke.

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 9. prosinca 2025. održao raspravu.

5.1. Tužiteljice ostala je kod tužbe i svih dosadašnjih navoda. Ponovno je istaknula da je podnijela dva prigovora (temeljem Odluke i članka 122. ZUP-a) te da iz pobijanog rješenja nije razvidno o kojem je prigovoru odlučeno, zbog čega prigovara nadležnosti tuženika i pravilnosti upute o pravnom lijeku. Zatražila je razgledavanje spisa sukladno ZUS-u te provođenje grafološkog vještačenja. Pozvala se i na recentnu praksu Visokog upravnog suda RH (Usoz-25/2024) u vezi zakonitosti općih akata te ponovila prijedlog za prekid postupka do donošenja odluka nadležnih sudova.

5.2. Tuženik je ostao kod odgovora na tužbu, usprotivio se grafološkom vještačenju kao nepotrebnom i usmjerenom na odugovlačenje postupka te naveo da se praksa na koju se tužiteljica poziva ne odnosi na istovrsnu pravnu materiju. Pozvao se na presudu Visokog upravnog suda Usž-1128/25 u istovrsnom predmetu te na presudu Usoz-143/2022, potvrđenu odlukom Ustavnog suda RH U-III- 1744/2023. Protivio se prijedlogu za prekid postupka, smatrajući da postoje uvjeti za donošenje odluke u ovom upravnom sporu.

5.3. Sud je na raspravi odbio dokazne i procesne prijedloge tužiteljice iz razloga koji se nastavno obrazlažu.

5.4. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj nije bio omogućen uvid u spis tuženika putem e-komunikacije te da joj time nije omogućeno očitovanje o svim činjenicama i pravnim pitanjima, Sud nalazi da taj prigovor nije osnovan.

5.4.1. Prema članku 48. stavku 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje: ZUS), tuženik je dužan uz odgovor na tužbu sudu dostaviti spise predmeta u obliku u kojem su vođeni, što je u konkretnom slučaju i učinjeno. Tuženik je odgovor na tužbu dostavio putem sustava e-komunikacije, dok je upravni spis dostavljen sudu u fizičkom obliku, sukladno načinu na koji je spis vođen u upravnom postupku. ZUS ne propisuje obvezu tuženika niti suda da se upravni spis dostavlja strankama putem sustava e-komunikacije.

5.4.2. Pravo stranke na upoznavanje sa sadržajem spisa osigurano je člankom 113. ZUS-a, prema kojem stranke imaju pravo razgledati spis predmeta te o vlastitom trošku umnožiti isprave iz spisa. Ostvarenje tog prava provodi se razgledavanjem spisa u sudu, u terminu i na način određen sudskim poslovanjem, pri čemu je odlučno da stranci bude osigurana stvarna mogućnost uvida u spis, a ne da joj se spis dostavlja po službenoj dužnosti.

5.4.3. U ovom predmetu Sud je posebnim rješenjem odobrio razgledavanje spisa te odredio da se razgledavanje obavlja u sudskoj pisarnici pod nadzorom službenika, u terminu i po dogovoru sa službenicima pisarnice. Međutim, opunomoćenik tužiteljice nije pristupio razgledavanju spisa, iako mu je to bilo omogućeno.

5.4.4. U takvim okolnostima neosnovano je pozivanje na članke 48. stavak 4., 113. i 114. stavak 4. ZUS-a na raspravi, uz tvrdnju da nije dostavljen „cjelovit odgovor na tužbu“, jer je upravni spis uredno dostavljen sudu, a tužiteljici je bila osigurana stvarna mogućnost da izvrši uvid u isti. Pravo na razgledavanje spisa podrazumijeva mogućnost, ali ne i obvezu suda da stranci dostavlja spis ili njegove preslike.

5.4.5. Tužiteljica nije konkretizirala koje bi to odlučne isprave iz upravnog spisa bile nedostupne niti je učinila vjerojatnim da joj je uvid bio uskraćen ili objektivno onemogućen. Iz sadržaja spisa proizlazi da isti sadrži upravne akte koji su tužiteljici dostavljeni u upravnom postupku te podneske koje je sama podnosila. Stoga se ne može prihvatiti da joj je onemogućeno očitovanje o odlučnim činjenicama i pravnim pitanjima.

5.4.6. Sud zaključuje da je tužiteljici bila osigurana stvarna i učinkovita mogućnost sudjelovanja u postupku, kako pisanjem podnesaka tako i na raspravi, te da nije došlo do povrede načela izjašnjavanja, kontradiktornosti niti jednakosti oružja. Prigovor povrede kontradiktornosti ne može se temeljiti na apstraktnoj tvrdnji o mogućoj šteti, nego na konkretno učinjenoj vjerojatnom povredi prava na očitovanje, što u ovom predmetu nije slučaj.

5.5. Sud je odbio prijedlog tužiteljice za prekid spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava, jer takva okolnost nije predviđena kao razlog za prekid spora prema članku 105. ZUS-a. Eventualna odluka Europskog suda za ljudska prava može, pod pretpostavkama propisanim ZUS-om, predstavljati razlog za obnovu spora (članak 137. stavak 1. točka 1. ZUS-a), ali ne i za prekid postupka u tijeku.

5.6. Sud je odbio prijedlog tužiteljice za prekid spora do donošenja odluka u drugim postupcima ocjene zakonitosti općeg akta, jer je Visoki upravni sud Republike Hrvatske već odlučio o zakonitosti općeg akta relevantnog za ovaj predmet (presuda Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., uz ranije pravno shvaćanje iz Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022.), a Ustavni sud Republike Hrvatske je ustavnopravni aspekt tih stajališta razmotrio (odluka U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Nadalje, u odnosu na pravni lijek prigovora iz članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22., dalje Odluka), Visoki upravni sud je odlučio presudom i rješenjem Usoz-254/2023-7 (surj. Usoz-328/2023-2) od 19. prosinca 2023. Stoga ne postoje procesne pretpostavke za prekid spora radi pitanja o kojem je nadležni sud već zauzeo obvezujuće pravno shvaćanje.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenja kojim je, radi usklađenja s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22), izmijenjen dio izreke ranijeg rješenja o novčanoj pomoći u dijelu koji se odnosi na visinu isplate te razloge i vrijeme prestanka novčane pomoći.

8. Tužiteljica u bitnom tvrdi da je nadležno tijelo bilo dužno donijeti novi pojedinačni akt, a ne „zamijeniti“ dijelove ranijeg pravomoćnog rješenja. Taj navod nije osnovan.

8.1. Člankom 6. Odluke/22 propisano je da nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donosi pojedinačne akte radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Iz navedene norme proizlazi obveza provedbe usklađenja u pojedinačnim predmetima, pri čemu je odlučno da iz izreke i obrazloženja pojedinačnog akta bude jasno: (1) koje se odredbe ranijeg rješenja mijenjaju, (2) u kojem opsegu i od kada, te (3) na temelju koje mjerodavne norme općeg akta se usklađenje provodi.

8.2. U konkretnom slučaju prvostupanjsko rješenje upravo to čini: ono ne dovodi u pitanje postojanje pravnog odnosa u prošlosti, nego uređuje njegovu buduću dinamiku (visinu isplate i razloge prestanka) u skladu s općim aktom koji je mjerodavan za razdoblje nakon stupanja na snagu izmjena. Sud prihvaća da je takav način usklađenja (djelomična izmjena izreke ranijeg rješenja u dijelu koji proizvodi buduće učinke) procesno dopušten i svrhovit, jer osigurava pravnu jasnoću i kontinuitet upravnog odnosa, bez potrebe za donošenjem potpuno novog rješenja koje bi u preostalom dijelu ponavljalo već postojeće utvrđenje.

8.3. Pritom Sud napominje da se u ovom subjektivnom upravnom sporu ne ispituje objektivna zakonitost Odluke/22, jer je ona bila predmet ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu, koji je okončan presudom Visokog upravnog suda (Usoz-143/22-91), čija je ustavnopravna prihvatljivost potvrđena odlukom Ustavnog suda (U-III-1744/2023 i dr.). Stoga se u ovom sporu ispituje pravilnost primjene važećeg općeg akta na konkretni slučaj.

9. Sud ne prihvaća navod tužiteljice da je rok iz članka 6. Odluke/22 prekluzivan, odnosno da bi njegovim istekom javnopravno tijelo izgubilo ovlast postupanja.

9.1. Odluka/22 ne propisuje pravne posljedice propuštanja roka, niti sankciju u vidu prestanka ovlasti tijela da donese pojedinačne akte radi usklađenja. U takvoj situaciji, rok se ne može tumačiti kao prekluzivan, nego kao instruktivan procesni rok čija je svrha poticanje pravodobnog postupanja tijela.

9.2. Slijedom toga, donošenje pojedinačnog akta nakon 31. prosinca 2022. samo po sebi ne čini akt nezakonitim.

10. Tužiteljica je predložila provođenje grafološkog vještačenja, tvrdeći da osporeni upravni akt nije potpisao gradonačelnik. Sud taj prijedlog nije prihvatio.

10.1. Iz osporenog rješenja proizlazi tko je donositelj (gradonačelnik), a na otpravku postoji potpis. Sama sumnja tužiteljice, bez navođenja konkretnih okolnosti koje bi upućivale na mogućnost krivotvorenja ili neautentičnosti službenog otpravka, ne čini vjerojatnom odlučnu činjenicu koja bi opravdala provođenje grafološkog vještačenja.

10.2. Kako tuženik ne dovodi u pitanje autentičnost rješenja niti činjenicu da ga je donijelo nadležno tijelo, a tužiteljica nije iznijela konkretne indicije koje bi upućivale na suprotno, Sud ocjenjuje da bi provođenje grafološkog vještačenja bilo nerazmjerno i nepotrebno za donošenje odluke (članak 8. ZUS-a). Stoga je dokazni prijedlog odbijen.

11. Sud ne prihvaća navod tužiteljice da je gradonačelnik bio stvarno nenadležan za odlučivanje, niti navod da iz osporenog rješenja nije razvidno o kojem je pravnom lijeku odlučeno.

11.1. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisan je prigovor gradonačelniku kao pravni lijek protiv pojedinačnih akata nadležnog gradskog upravnog tijela. Zakonitost te odredbe potvrđena je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023.). Slijedom toga, gradonačelnik je nadležan odlučiti o prigovoru podnesenom protiv prvostupanjskog rješenja donesenog na temelju Odluke.

11.2. Kada stranka svoj podnesak nazove „prigovorom“ i pritom se poziva i na ZUP i na Odluku, pravna narav podneska ocjenjuje se prema njegovu sadržaju i kontekstu postupka. U ovom predmetu, iz konteksta proizlazi da se osporava upravo prvostupanjsko rješenje doneseno radi usklađenja s Odlukom/22, a o takvom pravnom lijeku odlučuje gradonačelnik sukladno članku 10. Odluke. Stoga Sud nalazi da je u osporenom rješenju odlučeno o prigovoru propisanom Odlukom, a navod o nejasnoći pravnog lijeka nije osnovan.

12. Sud ne prihvaća tužbene navode o nedopuštenoj retroaktivnosti i povredi pravne sigurnosti. Osporeno usklađenje djeluje pro futuro, uređujući isplate i razloge prestanka novčane pomoći za razdoblje nakon stupanja na snagu Odluke/22, što je u skladu s pravnim shvaćanjima izraženima u presudi Visokog upravnog suda (Usoz- 143/22-91) i odluci Ustavnog suda (U-III-1744/2023 i dr.).

13. Sud dodatno uzima u obzir da je Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj U-III-3085/2025 od 6. studenoga 2025. razmotrio i odbio ustavne prigovore u istovrsnoj pravnoj i činjeničnoj situaciji, uključujući prigovore vezane uz: (1) dopuštenost usklađenja ranijih pojedinačnih akata s Odlukom/22, (2) narav i razumljivost prigovora kao pravnog lijeka iz Odluke, (3) instruktivnost roka iz članka 6. Odluke/22 te (4) ostvarivanje prava na uvid u spis putem instituta razgledavanja spisa. Iako navedena odluka nije donesena u ovoj pojedinačnoj stvari, njezini razlozi predstavljaju relevantno ustavnopravno uporište pri ocjeni istovrsnih prigovora u ovom upravnom sporu.

14. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.

15. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

16. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 8. siječnja 2026.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Karlo Novosel - elektroničkim putem

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis