Republika Hrvatska

Općinski sud u Puli-Pola

Stalna služba u Rovinju-Rovigno

Posl.br. P-332/2024-28

Rovinj, Obala P. Budicin 4

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Općinski sud u Puli-Pola, Stalna služba u Rovinju-Rovigno, po sucu Alessandri Gržinić-Matika u pravnoj stvari tužiteljice TJ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po punomoćniku Hrvoju Vukiću, odvjetniku iz Odvjetničkog društva Vukić i Partneri iz Rijeke, protiv tužene Republike Hrvatske, Ministarstva turizma i sporta, OIB: 52634238587, zastupano po Općinskom državnom odvjetništvu u Puli-Pola, radi isplate, nakon održane i zaključene glavne i javne rasprave dana 18. veljače 2026. godine u nazočnosti tužiteljice i punomoćnika stranaka, dana 03. travnja 2026. godine

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužiteljice koji glasi:

"1. Nalaže se tuženiku da tužiteljici isplati iznos od 14.316,00 EUR sa zakonskom zateznom kamatom koja se određuje na ovaj iznos počev od dana 09. veljače 2024. godine po stopi koja se određuje temeljem čl. 29. Zakona o obveznim odnosima, sve u roku od 15 dana pod prijetnjom ovrhe.

"2. Nalaže se tuženiku da tužiteljici isplati troškove postupka u iznosu od 1.770,00 eura sa zakonskom zateznom kamatom koja se određuje na taj iznos počev od dana donošenja prvostupanjske presude po stopi koja se određuje temeljem čl. 29. Zakona o obveznim odnosima, sve u roku od 15 dana pod prijetnjom ovrhe."

II. Svaka stranka snosi svoje troškove postupka.

Obrazloženje

1. Dana 23. svibnja 2024. godine tužiteljica podnosi tužbu protiv tuženika, radi naknade štete.

1.1. U tužbenoj osnovi tužbe se navodi:

- da je tužiteljica rješenjem Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Ispostava Rovinj Klasa: UP/I-335-03/19-01/327, Ur.broj: 2163/-03-12-02/2-19-4 od dana 26. lipnja 2019. godine dobila odobrenje za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu u smještajnom objektu vrste apartman za ukupno 2 osobe, kategorija tri zvjezdice u [adresa];

- da je Ministarstvo turizma i sporta je rješenjem Klasa: UP/I-040-02/21-01/1 Ur.broj:

529-06-03-02-02/1-21-1 od dana 05. svibnja 2021. godine poništilo to rješenje;

- da je Ured državne uprave u Istarskoj županiji Ispostava Rovinj je to rješenje primio 10. svibnja 2021. godine i odmah izvijestilo tužiteljicu koja je rješenje primila 13. svibnja 2021. godine te tužiteljica od 10. svibnja 2021. godine nije bila u mogućnosti obavljati usluge u turizmu jer nije imala odobrenje za obavljanje djelatnosti;

- da je Ured državne uprave u Istarskoj županiji o tome izvijestio i Poreznu upravu koja je rješenjem od dana 02. srpnja 2021. godine poništila rješenje o paušalnom porezu;

- da je tužiteljica pokrenula upravni spor pred Upravnim sudom u Rijeci dana 17. svibnja 2021. godine te je tužiteljica odmah u upravnoj tužbi zatražila odgodni učinak rješenja Ministarstva;

- da se Ministarstvo protivilo tom prijedlogu, a Upravni sud u Rijeci je tek rješenjem od 17. rujna 2021. godine odredio odgodu izvršenja rješenja Ministarstva;

- da je Upravni sud u Rijeci tada i presudom od dana 17. rujna 2021. godine poništio rješenje Ministarstva;

- da Ministarstvo turizma i sporta nije obavijestilo Ured državne uprave u Istarskoj županiji, Ispostava Rovinj o presudi Upravnog suda u Rijeci;

- da je tužiteljica dana 16. svibnja 2022. godine zatražila od Ministarstva turizma i sporta postupanje te je tužiteljici dana 04. lipnja 2022. godine ponovo omogućeno obavljanje turističke djelatnosti;

- da u razdoblju od 10. svibnja 2021. godine do 04. lipnja 2022. godine tužiteljica nije mogla obavljati turističku djelatnost odnosno cijelu godinu;

- da je tužiteljica uslijed nezakonitost postupka Ministarstva sporta i turizma (poništenje rješenja o odobrenju za obavljanje djelatnosti) pretrpjela štetu jer nije mogla obavljati djelatnost;

- da je tužiteljica, nakon što joj je ponovo omogućen rad, od 04. lipnja 2022. godine uprihodovala za razdoblje od 04. lipnja 2022. godine do 31. prosinca 2022. godine iznos od 11.509,62 EUR;

- da tužiteljica ovom tužbom potražuje naknadu štete zbog nezakonitog postupanja tijela državne uprave koja su tužiteljici oduzela dozvolu za obavljanje djelatnosti, a tu štetu određuje u visini onog prihoda koji je ostvaren odmah nakon vraćanja odobrenja;

- da je 2019. godine tužiteljica tek počela s obavljanjem djelatnosti, 2020. godina nije relevantna za obavljanje djelatnosti (općepoznata pandemija COVID) tako da je 2022. godina bila prva u kojoj je tijekom cijelog ljeta tužiteljica mogla obavljati djelatnost i to ostvarila prihod od 11.509,62 EUR;

- da bi navedeni prihod bi vjerojatno trebao biti veći jer tužiteljica potražuje naknadu za punih 13 mjeseci nemogućnosti obavljanja djelatnosti dok se ovaj prihod iz 2022. odnosi na nepunih 7 mjeseci poslovanja u 2022. godini, no, tužiteljica postavlja ovakav zahtjev jer je najjednostavnije utvrdiv i provjerljiv.

1.2. Slijedom prednjih navoda to imajući u vidu naprijed obrazloženo činjenično stanje, tužiteljica potražuje iznos od 11.509,62 EUR sa zakonskom zateznom kamatom koja se određuje na ovaj iznos počev od dana podnošenja zahtjeva za mirno rješenje spora (09. veljače 2024. godine) po stopi koja se određuje temeljem čl. 29. Zakona o obveznim odnosima.

2. U odgovoru na tužbu od 03. listopada 2024. godine (list 49-51) tužena se protivi tužbi i tužbenom zahtjevu, a sve uz slijedeće navode:

- da nije sporno da je rješenjem Ministarstva turizma i sporta, Klasa: UP/I-I-040- 02/21- 01/1 od 5. svibnja 2021. godine poništeno rješenje Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Ispostave Rovinj, Klasa: UP/I-335-03/19-01/327 od 26. lipnja 2019. godine kojim je tužiteljici odobreno pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu u smještajnom objektu vrste apartman u [adresa];

- da je u obrazloženju toga rješenja utvrđeno da je prvostupanjsko rješenje doneseno uz očitu povredu članka 34. stavka 2. točke 3. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (NN 85/15, 121/6, 99/18, 25/19, 98/19, 32720, 42/20, 126/21), s obzirom da je Državni inspektorat kao tijelo nadležno za inspekcijske poslove nadzora građenja, provedbe stručnog nadzora građenja, održavanja i uporabe građevina, u obavljanju poslova inspekcijskog nadzora, utvrdilo da je za radove koji su u razdoblju od veljače do lipnja 2019. godine izvedeni na II. katu stambeno-poslovne građevine izgrađene na kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] u [adresa], koji stan predstavlja smještajni objekt vrste apartman za koji je potrebno ishoditi uporabnu dozvolu sukladno odredbi članka 136. Zakona o gradnji (NN 153/13, 20/17, 39/19, 125/19), a koju tužiteljica nije ishodila;

- da je presudom Upravnog suda u Rijeci, posl.br. Us I-604/2021 od 17. rujna 2021. godine poništeno navedeno drugostupanjsko rješenje od 5. svibnja 2021. godine te je odgođeno izvršenje toga rješenja do pravomoćnog okončanja upravnog spora;

- da je navedena presuda dostavljena tuženiku Ministarstvu turizma i sporta te tužiteljici te se tužiteljica po zaprimanju prvostupanjske presude mogla u svako doba obratiti prvostupanjskom tijelu ili nadležnoj turističkoj zajednici radi unosa promjene u sustav e-Visitor;

- da je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, posl.br. USž-4199/21 od 22. prosinca 2021. godine odbijena žalba Ministarstva turizma i sporta te potvrđena presuda Upravnog suda u Rijeci od 17. rujna 2021. godine;

- da je Ministarstvo turizma i sporta kao tuženik u upravnom sporu zaprimilo navedenu drugostupanjsku odluku 7. ožujka 2022. godine te je istu, nakon podmirenja troška upravnog spora, dostavilo prvostupanjskom tijelu;

- da je odgovornost države za štetu (pored brojnih drugih propisa) regulirana Zakonom o sustavu državne uprave (NN 66/19), koji je i najšira i izričita pravna osnova odgovornosti države za štetu;

- da je odredbom čl. 14. toga Zakona određeno je da štetu koja fizičkoj ili pravnoj osobi nastane nezakonitim ili nepravilnim obavljanjem poslova državne uprave nadoknađuje Republika Hrvatska;

- da u konkretnom slučaju postupanje tijela tuženice nije protupravno niti nezakonito niti nepravilno jer se radi o primjeni materijalnog prava, odnosno pravnom stajalištu za koje tuženica ne odgovara;

- da se nezakonit i nepravilan rad ne može poistovjetiti s eventualnim pogrešnim mišljenjem onih koji su donosili odluke u navedenom upravnom postupku (VSRH Rev 1245/2012 od 08. prosinca 2015. godine);

- da Zakonom o sustavu državne uprave nije propisana odgovornost države za štetu zbog pogrešnog pravnog shvaćanja javnopravnog tijela, već samo zbog nepravilnog i nezakonitog rada, tako, da nema ni odgovornosti tuženice za štetu zbog pravnog shvaćanja izraženog u rješenju Ministarstva turizma i sporta, na koje ukazuje tužiteljica (VTSRH Pž-3826/2022 od 2. studenog 2022. godine);

- da bi postojala odgovornost tuženice za utuženu štetu morale bi postojati i opće pretpostavke te odgovornosti i to štetna radnja i protupravnost štetne radnje, uz subjekta obveznog odnosa odgovornosti za štetu te uzročne veze između štetne radnje i štete, a koje moraju kumulativno biti ispunjene;

- da kad bi tuženica, kojim slučajem i bila odgovorna za štetu, prema odredbi čl. 14. Zakona o sustavu državne uprave trebala bi prvenstveno biti ispunjena pretpostavka da je tijelo tuženice uzrokovalo tužitelju štetu nezakonitim ili nepravilnim radom koji je uzročno-posljedično doveo do štete nastale tužiteljici;

- da je za postojanje odgovornosti za štetu zbog nezakonitog i nepravilnog rada tijela države potrebno da su kumulativno ispunjene sljedeće pretpostavke: nezakonit i nepravilan rad, postojanje štete koja je zbog toga nastala tužitelju, uzročna veza između nezakonitog i nepravilnog rada tijela i nastale štete tužitelju (pri čemu je bitno dokazati da je nastala šteta neposredna posljedica nezakonitog i nepravilnog rada tijela tuženice tj. da šteta ne bi nastala da njega nije bilo);

- da u postupanju tuženice nema protupravnosti niti postoji uzročna veza između postupanja tuženice i štete za koju tužiteljica tvrdi da joj je nastala postupanjem tijela tuženice (odluke Vrhovnog suda Republike Hrvatske koje se odnose na nezakonit i nepravilan rad države - VSRH Rev-X 413/2009 od 9. veljače 2010. godine i Rev-X 235/2012 od 11. rujna 2014. godine);

- da na strani tuženice nije postojao propust ili štetna radnja koja bi bila protupravna (nezakonita ili nepravilna) i u adekvatnoj uzročnoj vezi s utuženom štetom (sve s obzirom da u izostanku toga propusta ili te radnje i uzročne veze ne postoji ni pretpostavka odštetne odgovornosti tuženice za tu štetu propisana odredbom čl. 14. Zakona o sustavu državne uprave niti odredbom čl. 1045. Zakona o obveznim odnosima (NN 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18, 126/21, 114/22, 156/22, 155/23 - dalje: ZOO).

2.1. Slijedom navedenog, predlaže se sudu odbiti tužbeni zahtjev tužiteljice u cijelosti uz naknadu troškova parničnog postupka.

3. Radi utvrđenja relevantnih okolnosti za presuđenje ove pravne stvari sud je proveo slijedeće dokaze:

- čitanjem rješenja od 26. lipnja 2019. godine (list 11-12);

- dopisa od 10. svibnja 2021. godine (list 13);

- čitanjem rješenja od 05. svibnja 2021. godine (list 14-21, 99-105);

- čitanjem tužbe radi poništaja rješenja (list 20-28);

- čitanjem očitovanja od 01. lipnja 2021. godine (list 29-30);

- čitanjem presude i rješenja od 17. rujna 2021. godine (list 31-34, 104-109);

- čitanjem dopisa odvjetničkog društva punomoćnika tužiteljice (list 35);

- čitanjem obavijesti od 01. lipnja 2022. godine (list 36);

- uvidom u prijavu poreznoj upravi (list 37);

- uvidom u evidenciju o prometu (list 38-41, 138-154);

- čitanjem poreznog rješenja od 02. srpnja 2021. godine (list 42);

- uvidom u prijavnu knjigu Hrvatske pošte (list 43-44);

- čitanjem presude i rješenja Visokog upravnog suda RH od 22. prosinca 2021. godine (list 52-57, 93-98);

- čitanjem dopisa od 25. svibnja i 01. lipnja 2022. godine (list 91 i 92);

- čitanjem rješenja o odobravanju ugostiteljskih usluga od 26. lipnja 2019. godine (list 110-111);

- čitanjem zapisnika o očevidu od 13. lipnja 2019. godine (list 112-114);

- čitanjem izjava suvlasnika nekretnine (list 115);

- uvidom u tlocrt i projekt apartmana (list 117, 126);

- čitanjem zaključka od 12. lipnja 2019. godine (list 118);

- čitanjem zahtjeva za izdavanje rješenja o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga (list 119-120);

- uvidom u zk. izvadak (list 121-122);

- čitanjem uporabne dozvole od 15. travnja 2019. godine (list 123-124);

- čitanjem potvrde od 15. svibnja 2019. godine (list 125);

- čitanjem podataka o razrezu poreza od 24. veljače 2015. godine (list 128);

- čitanjem nalaza i mišljenja vještaka Violete Peljušić, dipl. oec. (131-137);

- čitanjem očitovanja vještakinje na primjedbe tužene (list 188-189).

- čitanjem zapisnika o saslušanju vještaka na ročištu od 29. listopada 2020. godine (list 95-103);

- čitanjem zapisnika o saslušanju tužiteljice na ročištu od 29. listopada 2020. godine i 22. prosinca 2021. godine (list 100-101, 134-135);

- saslušanjem tužiteljice na ročištu od 23. svibnja 2025. godine (list 173-176);

- saslušanjem vještaka Violete Peljušić na ročištu od 18. veljače 2026. godine (list 191- 192).

4. Tužbeni zahtjev tužiteljice nije osnovan.

5. Predmet spora je zahtjev za naknadu štete (izgubljene zarade) izazvane, kako tvrdi tužiteljica, nezakonitim i nepravilnim radom tijela državne uprave u postupku poništenja rješenja Ureda državne uprave u Istarskoj županiji od 29. lipnja 2019. godine kojim je tužiteljici odobreno pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu u smještajnom objektu na adresi [adresa].

6. U ovoj pravnoj stvari nije sporno:

- da se pravomoćnim rješenjem Ureda državne uprave u Istarskoj županiji, Ispostava Rovinj, klasa UP/I-335-03/19-01/327, ur. broj: 2163-03-12-02/2-19-4 od 26. lipnja 2019. godine tužiteljici kao iznajmljivaču odobrava pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu u smještajnom objektu vrste apartman za ukupno dvije osobe, kategorije koja se označava sa tri zvjezdice u [adresa], jer se nastavno utvrđenom činjeničnom stanju utvrdilo da su za to ispunjeni uvjeti propisani čl. 31. st. 1. i st. 3. i čl. 34. st. 2. i st. 3. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti (NN 85/15, 121/16 i 99/18);

- da je između ostalog navedenim rješenjem od 26. rujna 2019. godine ocijenjeno da je sukladno čl. 34. st. 2. toč. 3. toga Zakona te čl. 184. Zakona o gradnji (NN 153/13 i 20/17) upotrebljivost građevine dokazana uporabnom dozvolom za građevine izgrađene do 15. veljače 1968. godine za građevinu mješovite namijene (stambeno, poslovne) izgrađeno na zgr.č. 338 k. o. [katastarska općina], klasa: UP/I-361-05/19-30/000056 od 15. travnja 2019. godine od Upravnog odjela za prostorno planiranje, zaštitu okoliša i izdavanje akata Grada Rovinja-Rovigno;

- da je tužena po Ministarstvu turizma i sporta rješenjem od 05. svibnja 2021. godine temeljem čl. 129. st. 1. i 3. i čl. 131. st. 3. Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 - dalje: ZUP), poništila navedeno rješenje prvostupanjskog tijela jer iz obavijesti Državnog inspektorata Republike Hrvatske, Sektora za nadzor građenja od 21. travnja 2020. godine, nakon provedenog nadzora građevinske inspekcije u predmetnom stanu tužiteljice proizlazi da su u razdoblju od veljače do lipnja 2019. godine izvođeni građevinski radovi na prilagođavanju prostora novoj namijeni, a zbog čega je, s obzirom da se rješenjem od 26. lipnja 2019. godine temelji na uporabnoj dozvoli za građevine izgrađene do 15. veljače 1968. godine, u upravnom postupku ishođenja rješenja o odobrenju za pružanje ugostiteljskih usluga u domaćinstvu bio potrebno zatražiti uporabnu dozvolu u skladu s čl. 136. Zakona o gradnji, a ne s čl. 184. toga Zakona, dakle da priloženu uporabnu dozvolu na kojoj je prvostupanjsko tijelo utvrdilo da je ispunjen uvjet iz čl. 34. st. 2. toč. 3. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, stoga da je prvostupanjsko tijelo pogrešno protumačilo i primijenilo navedenu odredbu Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, pa je rješenje od 26. lipnja 2019. godine zbog očite povrede zakona valjalo poništiti;

- da je tužiteljica reagirala tužbom radi poništenja rješenja od 05. svibnja 2021. godine i podnijela prijedlog za odgodnim učinkom tužbe podnesenim 17. svibnja 2021. godine;

- da je presudom i rješenjem broj 5 Us I-604/2021-7 od 17. rujna 2021. godine poništeno rješenje tužene, Ministarstva turizma i sporta klase UP/I-040-02/21-01/1 od 05. svibnja 2021. godine, ocijenivši da primjenom odredbe čl. 129. st. 3. ZUP-a nije bilo uvjeta da se poništi rješenje Ureda državne uprave u Istarskoj županiji od 26. lipnja 2019. godine jer se primjenom te odredbe ne mogu poništavati (ili ukidati) rješenja u kojima je očita povreda materijalnog prava uzrokovana pogrešno utvrđenim činjeničnim stanjem;

- da je presudom i rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske posl.br. US Ž-4119/21-2 od 22. prosinca 2021. godine odbijena žalba tužene i potvrđena presuda Upravnog suda u Rijeci od 17. rujna 2021. godine uz isto pravno shvaćanje odnosno da je tužena pozivom na odredbu čl. 129. st. 3. ZUP-a bez valjane pravne osnove poništila pravomoćno prvostupanjsko rješenje od 26. lipnja 2019. godine.

7. Sporno je:

- da li postoji propust tijela državne uprave u postupku poništenja rješenja o odobravanju pružanja ugostiteljskih usluga u domaćinstvu ovdje tužiteljici kao iznajmljivaču od 26. lipnja 2019. godine zbog nepravilnog i nezakonitog rada zbog kojeg propusta je tužiteljici nastala šteta (izgubljena zarada) za koju bi primjenom odredbe čl. 14. Zakona o sustavu državne uprave (NN 66/19 - dalje: ZSDU) odgovarala Republika Hrvatska.

8. Republika Hrvatska odgovara, u smislu odredbe čl. 14. ZSDU za štetu koja se građanima, pravnoj osobi ili drugoj stranci nanese nezakonitim ili nepravilnim radom tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne samouprave i uprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u prenijetim poslovima državne uprave.

8.1. Za postojanje odgovornosti Republike Hrvatske za štetu u smislu citirane zakonske odredbe potrebno je ispunjene slijedećih pretpostavki: 1. da postoji nezakonit ili nepravilan rad tijela državne uprave, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javnih ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave; 2. da je nastala šteta i 3. da postoji uzročna veza između spomenutog rada i nastale štete. Ove pretpostavke moraju biti kumulativno ispunjene. Odgovornost Republike Hrvatske je objektivna.

8.2. Općenito uzevši, nezakonitim radom se smatra svako djelovanje suprotno odredbama i načelima važećeg pravnog poretka, dok nepravilno djelovanje znači postupanje suprotno pravilima struke koje odudara od uobičajene metode rada u državnom tijelu, odnosno postupanje protivno svrsi koja je određena ili ponašanje suprotno zahtjevu koji bi u javnom interesu valjalo ostvariti normalnim obavljanjem službe ili djelatnosti. No, ne predstavlja svaki pojedinačni akt koji je kasnijom odlukom (u povodu redovnih i/ili izravnih pravnih sredstava) proglašen nezakonitim pretpostavku za odštetnu odgovornost Republike Hrvatske. Naime, pri postojanju sredstava pravnih lijekova u cilju zaštite građana i osoba od nezakonitosti u pojedinačnim upravnim aktima, nelogično je za očekivati da bi država morala odgovarati za svaku pogrešnu ili nepravilnu primjenu prava u tim predmetnim aktima. U tom smislu i presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske posl.br. Rev-X-250/2017- 2 od 16. siječnja 2019. godine, u kojoj je izraženo shvaćanje: "Nezakoniti rad ogleda se u postupanju suprotnom zakonu i drugim propisima, time da svaka povreda propisa ne dovodi do odštetne odgovornosti već mora biti riječ o ozbiljnoj, težoj povredi propisa na primjer primjene koje inače u praksi ne otvara posebne dvojbe, dok se nepravilnost očituje u postupanju suprotno pravilima struke, dakle u ponašanju koje odudara od uobičajenih metoda rada u državnom tijelu".

8.3. Nadalje, jesu li ispunjene pretpostavke koje bi dovele do odgovornosti države za štetu potrebno je ocjenjivati od slučaja do slučaja. Isto tako dodatan kriterij za utvrđivanje odgovornosti države je taj da povreda (koja se očituje u nezakonitom ili nepravilnom postupanju) mora biti dovoljno ozbiljna, a što se opet utvrđuje od slučaja do slučaja. Također, ne postoji formula po kojoj se može unaprijed odlučiti je li povreda dovoljno ozbiljna već to ovisi od slučaja do slučaja. Stoga, odgovornost države za nezakonit i nepravilan rad njezinih tijela postoji kad nezakonitost, odnosno nepravilnost u radu predstavlja ozbiljnu i iznimno tešku povredu zakona - onu koja bi bila posljedica proizvodnog tumačenja i samovoljne primjene mjerodavnog materijalnog ili postupovnog prava, odnosno takvu primjenu koja se temelji na razlozima koji nemaju uporišta ni u činjenicama konkretnog predmeta ni u mjerodavnom zakonodavnom okviru.

8.4. Tužena to osporava i navodi da u postupanju njezinih tijela nije bilo nikakve nepravilnosti i nezakonitosti već da je riječ o primjeni materijalnog prava odnosno pravnom stajalištu za koje tuženica ne odgovara. Nezakonitost i nepravilan rad da se ne može poistovjetiti s eventualnim pogrešnim mišljenjem s onim koji su donosili odluke u navedenom upravnom postupku kako to i ističe VS RH u svojoj odluci broj Rev-1245/2012 od 08. prosinca 2015. godine i VS RH Rev X-413/2009 od 09. veljače 2010. godine i Rev X-235/2012 od 12. rujna 2014. godine.

9. Iz tužiteljičinog iskaza proizlazi da je rješenje o odobrenju pružanja ugostiteljskih usluga doneseno nakon obavljenog očevida u lipnju 2019. godine kada je zaposlenik Ureda za turizam UJ utvrdio da li su ispunjeni uvjeti za to odobrenje pri čemu da je već bila priložena uporabna dozvola za tu građevinu izgrađenu prije 15. veljače 1968. godine. Radovi koji su izvedeni u tom apartmanu da bi se prostor osposobio za iznajmljivanje da su izvedeni prije podnošenja zahtjeva i da su se u bitnome sastojali od ličenja, promjene instalacija, renovacije kupatila, skidanja podova i postavljanja novih, a u pogledu stanja pregrada ističe da se radilo o drvenim pregradama koje su doista i uklonjene i na istom mjestu postavljene pregrade u knaufu. Dakle, da nisu izvedeni konstruktivni građevinski radovi. O potrebi izdavanja građevne dozvole da se prethodno informirala u Uredu za urbanizam Grada Rovinja gdje da joj je usmeno rečeno da za takve radove nije potrebna dozvola jer se ne diraju nikakvi konstruktivni elementi nit ruše ili grade pregradni zidovi sa čvrstim građevnim elementima. Tužiteljica ukazuje da je isključivo i samo zbog predstavke suvlasnika zgrade T i ČJ čije je suvlasništvo povezano s posebnim dijelom stana na I. katu izazvana situacija poništenja rješenja o odobrenju, a sve uz njihov navod da su se u prostoru izvodili građevinski radovi rekonstrukcije zbog čega je rješenje o odobrenju poništeno. Nastavno donesenoj oduci Upravnog suda u Rijeci u rujnu 2021. godine poništava se rješenje Ministarstva turizma i sporta, međutim ta odluka ne biva dostavljena tužiteljici kao stranci u postupku niti se dostavlja Uredu državne uprave u Rovinju, već Ministarstvu turizma ulaže žalbu na to rješenje Visokom upravnom sudu, koji u prosincu 2021. godine donosi odluku kojom odbija žalbu tužene i potvrđuje presudu Upravnog suda u Rijeci koju tek tada dobiva njezin punomoćnik. Navodi da je reagirala nakon zaprimanja presude iz rujna 2021. godine obraćajući se Uredu za turizam radi pojašnjenja daljnjeg tijeka kada je rečeno da oni nemaju predmet i da nemaju na temelju čega odobriti daljnji rad. Uslijedilo je razdoblje čekanja odluke do prosinca 2021. godine kada dolazi presuda Visokog upravnog suda koju tužiteljica dobiva u siječnju 2022. godine, kada se ona opet obraća Uredu za turizam gdje se i dalje tvrdi da nema spisa, ali da niti znaju za informaciju o odluci Visokog upravnog suda. Na savjet zaposlenika LJ tužiteljica da se obratila Ministarstvu turizma i sporta radi vraćanja predmeta, nakon čega 01. lipnja 2020. godine biva obavještena o donesenim odlukama i odobrenju pružanja ugostiteljskih usluga na temelju prvog donesenog rješenja koje je na snazi, nakon kojeg primitka ista tek može ponovno pružati usluge i to realizira. U pogledu visine štete ista je zasnovana na izgubljenoj zaradi za razdoblje kada nije mogla iznajmljivati apartman odnosno od svibnja 2021. godine do lipnja 2022. godine. Radi utvrđivanja visine izgubljene zarade predlaže provesti vještačenje, a na temelju dostavljene dokumentacije glede prijavljenih prihoda poreznoj upravi za 2023. godinu.

9.1. Tužiteljica ukazuje da o donesenoj presudi Visokog upravnog suda nitko nije obavješten pomenuvši i Inspektorat, Poreznu upravu, Turističku zajednicu, a koji su prethodno svi bili dobili rješenje kada joj se poništilo odobrenje za pružanje usluga. Isto tako, da Ministarstvo turizma nije dostavilo Uredu za turizam obavijest o donesenoj odluci od 17. rujna 2021. godine, sve do 31. svibnja 2022. godine, uz navod da nemaju spis, a ona dobila obavijest 01. lipnja 2022. godine, tek po okončanju postupka i donesenoj odluci Visokog trgovačkog suda. Navedeno je izazvalo situaciju da u razdoblju od gotovo 5 mjeseci između donijete odluke Upravnog suda u rujnu 2021. godine kojom je poništeno rješenjem Ministarstva turizma i sporta, do donošenja rješenja Upravnog suda u prosinca 22021č godine ista nije poduzimala nikakve aktivnosti iznajmljivanjem, niti je to mogla s obzirom da je bila isključena iz aplikacije e-Vizitor, kako joj Turistička zajednica nije dopustila aktivnost po toj aplikaciji.

10. Glede visine štete provedeno je knjigovodstveno-financijsko vještačenje po stalnoj sudskoj vještakinji Violeti Peljušić, koja je pisani nalaz dostavila sudu po naloženom zadatku dana 11. svibnja 2025. godine (list 132-137) i o kojem se nalazu raspravilo na ročištu od 17. veljače 2026. godine.

10.1. Prema izračunu te vještakinje za tužiteljicu je nastala šteta za razdoblje od 10. svibnja 2021. godine do 10. svibnja 2022. godine zbog izgubljene zarade iznajmljivanjem apartmana u iznosu 14.316,00 eura, koju procijenjenu štetu je tužiteljica prihvatila iz nalaza vještaka i tako uskladila svoj zahtjev.

11. Tužena je prigovorila nalazu vještaka osporavajući metodologiju izračuna s obzirom da je kao referentna godina odabrana 2022. godina, a ne 2019. godina ili 2020. godina, a sve uz obrazloženje vještakinje da 2019. godina nije odabrana obzirom je to razdoblje obilježen inicijalnim ulaganjima, uspostavom poslovanja i probijanjem na tržištu, a 2020. godina jer je to godina izvanrednih okolnosti zbog pandemije Covida-19, pa da ostvareni prihodi nisu bili reprezentativni, već da reflektiraju poremećeno tržišno stanje.

12. Tužiteljica je u cijelosti prihvatila nalaz vještakinje i metodologiju izračuna te uzeta razdoblja kod utvrđivanja štete to sukladno nalazu vještaka uskladila tužbeni zahtjev u visini od 14.316,00 eura.

13. Međutim, kako je stav ovoga suda da nema odgovornosti države za predmetnu nastalu situaciju i da za to nisu ispunjene pretpostavke iz odredbe čl. 14. ZSDU nije ocijenjeno potrebnim analizirati i obrazlagati provedeno vještačenje i zahtjev visine.

14. Naime, poništenje pravomoćnog prvostupanjskog rješenja od 26. lipnja 2019. godine pozivom na odredbu čl. 129. st. 3. ZUP-a primijenjeno je na temelju novih činjenica i spoznaja odnosno preispitivanjem činjeničnog stanja na kojemu je prvostupanjsko tijelo i donijelo poništeno rješenje. Prema stavu prvostupanjskog Upravnog suda, a ovo potvrđeno i prema Visokom upravnom sudu, kod ocjenjivanja je li u rješavanju upravne stvari došlo do povrede materijalnog propisa prema kojemu je odnosna stvar riješena, ne ulazi se i u preispitivanje činjeničnog stanja na kojeg je primijenjen materijalni propis, jer ono ostaje onakvo kakvo je u postupku utvrđeno, bez obzira na to što je činjenično stanje nepravilno ili nepotpuno utvrđeno, pa i kad je eventualno zbog tako utvrđenog činjeničnog stanja povrijeđen materijalni propis. Izlaže se ustaljeno stajalište da ni u situaciji u kojoj je povreda materijalnog propisa nastala zbog pogrešno utvrđenog zaključka o činjeničnom stanju ne daje podlogu za poništenjem rješenja po ovoj osnovi, jer izvođenje zaključka spada u utvrđivanje činjeničnog stanja, pa ako je zaključak pogrešan, onda je i činjenično stanje pogrešno utvrđeno.

15. Prema ocjeni Visokog trgovačkog suda RH odredba čl. 129. st. 3. ZUP-a može se primijeniti jedino ako je povreda materijalnog prava očita, a što da podrazumijeva da je rješenje koje se poništava ili ukida doneseno primjenom neodgovarajućeg propisa ili neodgovarajuće odredbe materijalnog propisa ili kad je primijenjen odgovarajući propis, ali na način suprotan njegovim odredbama (pogrešno).

16. U tom kontekstu, prvostupanjski Upravni sud, a niti Visoki upravni sud, nisu preispitivali jesu li činjenice prilikom donošenja prvostupanjskog rješenja doista pogrešno utvrđene, uključujući i eventualno pogrešno utvrđivanje činjenica zbog pogrešnog tumačenja i primjene materijalnog propisa ili je pogrešno utvrđena činjenica dovela do pogrešne primjene materijalnog propisa jer da u svakom slučaju nije bilo pravnog temelja za primjenu čl. 129. st. 3. ZUP-a

17. Stav je ovoga suda da u donošenju odluke Ministarstva turizma i sporta od 05. svibnja 2021. godine nije bilo nezakonitog i nepravilnog postupanja tijela državne uprave, a pogotovo ne nezakonitosti koja bi predstavljala izrazitu samovolju i proizvoljnost u primjeni prava, već da je riječ o pogrešnom tumačenju i stajalištu kod izvedenih zaključaka dopuštenosti odobrenja za pružanje ugostiteljskih usluga u odnosu na propisane uvjete iz čl. 34. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, a u svezi s čl. 184. Zakona o gradnju, koje zahtjeva dokazivanje upotrebljivosti građevine uporabnom dozvolom. S tim u svezi, pojavilo se sporno pitanje - da li je za izvedene građevinske radove u prostoru za koje je izdano odobrenje za pružanje ugostiteljskih usluga bila dovoljna uporabna dozvola od 15. travnja 2019. godine za građevinu izgrađenu do 15. veljače 1968. godine ili je s obzirom na izvješće Državnog inspektorata Republike Hrvatske nakon provedenog nadzora od 17. prosinca 2020. godine, bilo potrebno ishoditi uporabnu dozvolu.

18. Prvostupanjsko tijelo je utvrdilo da objekat tužiteljice ispunjava uvjete iz čl. 34. st. 3. toč. 4. ZDU-a temeljem uporabne dozvole za građevine izgrađene do 15. veljače 1968. godine iz čl. 184. Zakona o gradnji, dok je Ministarstvo turizma i sporta smatralo da se u prilog ispunjavanja tog uvjeta trebala priložiti uporabna dozvola izdana sukladno čl. 173. Zakona o gradnji, s obzirom na izvedene građevinske radove na rekonstrukciji stana tužiteljice.

19. Ova dilema nije izazvana proizvoljno po donositelju odluke već je ona rezultat provedenog nadzora po građevinskom inspektoru i donesenog Izvješća o pregledu od 17. prosinca 2020. godine koje se citira u rješenju od 05. svibnja 2021. godine i na temelju toga izvodi se zaključak da je prije početka pružanja ugostiteljskih usluga smještaja u domaćinstvu, sukladno odredbama Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, u konkretnom slučaju bilo potrebno ishoditi uporabnu dozvolu.

20. Dakle, prvostupanjsko tijelo smatrajući propustom da nije ishođena uporabna dozvola uz glavni projekat, o čemu je izviješćen po državnom inspektoratu na temelju novih činjenica koje nisu proizvoljno utvrđene od strane tijela koje je donijelo pobijanu odluku, odlučuje poništiti rješenje od 26. lipnja 2019. godine, smatrajući da je riječ o propustu utvrđivanja činjenica, a time i primjene materijalnog prava što da je podloga za poništenje nezakonitog rješenja.

21. Prema shvaćanju ovoga suda, došlo je do pogrešne primjene materijalnog prava zbog drukčijeg - pogrešnog pravnog shvaćanja određenog propisa koji izvedeni zaključak prvostupanjskog tijela je izazvan upravo izvješćem Državnog inspektorata kao stručnog tijela u davanju mišljenja glede kvalitete izvedenih radova i potrebne dokumentacije kojom se dokazuje da građevina - objekat u kojem će se pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu ispunjava uvjete sukladno posebnim propisima (Zakon o gradnji) kojima se uređuju prava, bez kojih prema tom propisu nadležno upravno tijelu ne može izdati rješenje o ispunjavanju uvjeta za obavljanje djelatnosti (čl. 34. st. 2. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti).

22. U svezi navedenog potrebno je i istaknuti da prema praksi suda EU (predmet Brasserie du Pecheur i Factortame III), zaključak o tome radi li se o dovoljno ozbiljnoj povredi prava (ili kako ovaj sud smatra radi li se o samovolji i proizvoljnosti u primjeni prava) ovisiti će o slijedećim okolnostima: "1. jasnoća i preciznost povrijeđenog propisa EU; 2. opseg (stupanj) diskrecije koji državnim organima prepušta povrijeđeni propis; 3. činjenica jesu li povrede Prava EU i nanošenje štete počinjeni namjerno ili nenamjerno; 4. je li eventualna pravna zabluda ispričiva ili nije; 5. mogući doprinosi organa EU protupravnoj radnji organa država članice; 6. postojanje stalne prakse suda EU o tom pitanju, s time što se u pravnoj teoriji posebno naglašava kako za postojanje dovoljno ozbiljne povrede" ne bi trebala postojati obveza identificiranja svih tih čimbenika u svakom slučaju jedan ili dva od njih smatraju se dovoljnima.

23. Po motrištu ovoga suda očito je, da sporan uvjet koji mora biti ispunjen za obavljanje djelatnosti propisan čl. 34. st. 2. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, odnosno da građevina - objekat u kojem će se pružati ugostiteljske usluge u domaćinstvu ispunjava uvjete sukladno posebnim propisima kojima se određuje gradnja, odnosno Zakona o gradnji (bez kojeg upravno tijelo ne može izdati rješenje o ispunjavanju uvjeta za obavljanje djelatnosti) je nedovoljno jasno to dopušta i drukčije tumačenje uzevši u obzir ovu situaciju koju je i samo stručno tijelo Državnog inspektorata za nadzor građenja protumačilo potrebom da za nove izvedene radove u prostoru - rekonstrukciju odnosno adaptaciju stana bilo potrebno ishoditi uporabnu dozvolu i da ona općenita uporabna dozvola za sve građevine izgrađene do 15. veljače 1968. godine nije dovoljna zbog izvedenih radova.

24. Konačno, valja navesti i to da sama činjenica da je tužiteljica uspjela u upravnom sporu i što je poništeno prethodno doneseno rješenje nije dokaz nezakonitog i nepravilnog rada tijela državne uprave i samo po sebi ne znači da postoji odgovornost države za naknadu štete. Odgovornosti države nema ako je do pogrešne primjene materijalnog prava došlo zbog drugačijeg - pogrešnog pravnog shvaćanja određenog propisa jer je doista životno nelogično da bi država odgovarala za sve ovakve i slične donesene odluke gdje su stajališta sudova kroz vrijeme promjenjiva, a time i sudska praksa različita.

25. Odluka o troškovima postupka donijeta je u skladu sa pravičnom ravnotežom između stranaka jer plaćanje troškova postupka za tužiteljicu kao stranku predstavljalo bi prekomjeran teret i to bi dovelo do povrede prava na pristup sudu s aspekta prava na pošteno suđenje.

26. Temeljem prakse ESLJP i Ustavnog suda RH u svakom predmetu koji otvara pitanje mogućnosti povrede prava na pristup sudu, postupak je utvrditi postoji li razuman odnos razmjernosti između upotrjebljenih sredstava i legitimnog cilja koji se nastoji ostvariti kao u konkretnom slučaju.

27. Kako troškovi naknade državi nisu neznatni to prema stavu ESLJP isto bi predstavljalo povredu članka 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda - čl. 6., stoga je slijedom navedenog odlučeno kao u točki II. izreke ove presude.

U Rovinju, 03. travnja 2026. godine.

Sutkinja:

Alessandra Gržinić-Matika

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove odluke dopuštena je žalba nadležnom Županijskom sudu. Žalba se podnosi putem e-komunikacije ovoga suda, odnosno u dovoljnom broju primjeraka u roku od petnaest (15) dana od dana od dana ročišta za objavu presude za stranku koja je bila uredno obaviještena o ročištu za objavu, odnosno od dana primitka presude za stranku koja nije bila uredno obaviještena o ročištu za objavu.