REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-773/2024-10
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Anite Ćavar, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice KP iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 31. ožujka 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2521, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 14. prosinca 2023.
II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2521, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 14. prosinca 2023., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 014/578, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-3 od 31. listopada 2023., kojim je tužiteljici, roditelju JP, prestala novčana pomoć za roditelja odgajatelja sa danom 30. rujna 2023.
2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je Grad Zagreb prethodno donio pravomoćan, konačan i izvršan pojedinačni akt kojim su mu priznata određena prava, te da takav akt, sukladno članku 13. Zakona o općem upravnom postupku, nije dopušteno mijenjati niti ukidati osim putem izvanrednih pravnih lijekova propisanih člancima 123. do 132. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije „zakon“ u smislu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te da izmjena propisa ne predstavlja razlog za primjenu izvanrednih pravnih lijekova, a da tuženik nije proveo postupak niti donio novi pojedinačni akt do 31. prosinca 2022., kako to Odluka propisuje. Tužitelj nadalje tvrdi da je rješenje od 3. studenoga 2023., potvrđeno pobijanim rješenjem, ništavo jer retroaktivno određuje prestanak prava („s danom 30. rujna 2023.“), što je pravno i stvarno nemoguće. Naglašava da je Odluka sama po sebi nezakonita te da je u tijeku postupak ocjene njezine zakonitosti pred Visokim upravnim sudom te postupak pred Ustavnim sudom, čiji ishod izravno utječe na zakonitost pobijanog rješenja. U odnosu na postupovne povrede, tužitelj navodi da je, osim prigovora propisanog Odlukom, podnio i prigovor čelniku tijela prema članku 122. Zakona o općem upravnom postupku. Ističe da je Grad Zagreb javnopravno tijelo u smislu Zakona o općem upravnom postupku te da o prigovoru čelniku, sukladno članku 122. stavku 4. Zakona o općem upravnom postupku, treba biti doneseno rješenje s uputom o pravnom lijeku – žalbi nadležnom drugostupanjskom tijelu. Budući da takve upute nema, smatra da je počinjena bitna povreda postupka. Također ukazuje da bi tumačenje prema kojem su pročelnici upravnih ureda „čelnici tijela“ dovelo do situacije u kojoj bi prigovor bio upućen istoj osobi koja je donijela osporeni akt, što je protivno svrsi članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Predlaže tužbu uvažiti, poništiti osporeno rješenje te mu dosuditi naknadu troškova postupka.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom u cijelosti osporava tužbene navode i predlaže odbiti tužbeni zahtjev. Ističe da je osporeno rješenje zakonito te doneseno na temelju članka 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, budući da je nesporno utvrđeno da je dijete tužiteljice navršilo sedam godina života, čime su ispunjeni uvjeti za prestanak prava. Navodi da pobijano rješenje ima deklaratorni karakter te djeluje ex tunc, slijedom čega nije od utjecaja okolnost da je prestanak prava utvrđen za razdoblje prije donošenja rješenja, niti je time rješenje ništavo. U odnosu na navode o nezakonitosti Odluke i ranijih rješenja, tuženik ističe da isti nisu predmet ovog upravnog spora, a dodatno naglašava da je zakonitost Odluke već potvrđena u sudskoj praksi. Nadalje, smatra neosnovanim prigovor tužiteljice da je bilo potrebno donijeti novi pojedinačni akt u roku do 31. prosinca 2022., navodeći da je riječ o instruktivnom roku čije propuštanje ne proizvodi pravne posljedice. Tuženik također navodi da je pravni lijek prigovora uređen Odlukom zakonit te da tužiteljici nije uskraćeno pravo na pravni lijek niti sudsku zaštitu. U odnosu na pozivanje tužiteljice na članak 122. Zakona o općem upravnom postupku, ističe da ta odredba nema samostalnu primjenu kao osnova za podnošenje prigovora izvan zakonom propisanih slučajeva. Slijedom svega navedenog, smatra da tužba ne sadrži pravno relevantne razloge koji bi doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja.
4. U podnesku od 22. travnja 2024., tužiteljica se u bitnom očitovala na odgovor na tužbu.
5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 31. ožujka 2026. održao raspravu.
5.1. Sud je odbio prijedlog za prekid spora do okončanja postupka pred Ustavnim sudom pod brojem U-III-654/2024 i do donošenja odluke u predmetima pred Europskim sudom za ljudska prava povodom zahtjeva broj 8985/24, 8792/24 i 9461/24. Navedeno nije u smislu članka 105. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24, dalje: ZUS) obvezatan razlog prekida upravnog spora, dok ovaj sud u situaciji kada su i Visoki upravni sud (Usoz-143/22) i Ustavni sud (U-III-1744/2023) potvrdili zakonitost i ustavnu prihvatljivost Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje Odluka/22), ne smatra potrebnim u smislu članka 105. stavka 2. ZUS-a prekidati ovaj spor do okončanja postupaka na koje ukazuje tužiteljica. Iz istih razloga, a s obzirom da je potvrđena zakonitost Odluke/22, sud ne smatra odlučnim pozivanje tužiteljice na navode vezane uz drugi predmet koji se vodi pred Visokim upravnim sudom (K15/2024), odnosno predmet koji se vodio pred Visokim upravnim sudom (Usoz-25/2024).
5.2. Sud je odbio prijedlog da tužiteljica na raspravi razgleda spis predmeta. Sud je tijekom ovog spora odobrio uvid u spis, a tužiteljica odnosno njezin opunomoćenik imali su mogućnost u sudskoj pisarnici ostvariti uvid u sudski spis, odnosno spis upravnog postupka kojima prileže rješenja javnopravnog tijela u svezi predmetnog prava tužiteljice, potvrde o dostavi te uložena pravna sredstva i podnesci tužiteljice, dakle, pismena koja su nedvojbena poznata tužiteljici. Rasprava nije namijenjena uvidu u spis, nego raspravljanju o spornim činjenicama i pravnim pitanjima.
6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:
- da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/857, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 10. studenog 2016., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete JP;
- da je dijete JP dana 3. kolovoza 2019., navršilo 7 godina.
8. Prvostupanjskim rješenjem tužiteljici je prestalo pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2023.
9. Prema odredbi članka 7. stavkom 1. alineja 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka), novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina.
9.1. Prema odredbi članka 7. stavak 2. Odluke propisano je da će nadležno gradsko upravno tijelo o prestanku novčane pomoći odlučiti po službenoj dužnosti.
10. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj Us I-3266/2023-11 od 31. listopada 2024. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1379, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023.
10.1. Presudom Visokog upravnog suda, poslovni broj Usž-212/2025-3 od 30. listopada 2025., odbijena je žalba i potvrđena presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj Us I-3266/2023-11 od 31. listopada 2024.
10.2. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/1379, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/686, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 15. ožujka 2023.
10.3. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/686, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 15. ožujka 2023., zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/857, URBROJ: 251-10-01-16-2 od 10. studenog 2016. na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.
11. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja pravilno je utvrđeno da su se ispunili uvjeti iz članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke, prema kojemu novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena pomoć navršilo sedam godina, odnosno će ih navršiti do navedenog datuma. Također je pravilno primijenjen stavak 2. istog članka, prema kojem nadležno tijelo o prestanku prava odlučuje po službenoj dužnosti.
12. U ovom upravnom sporu nisu odlučni navodi tužiteljice kojima osporava zakonitost ranijeg rješenja od 15. ožujka 2023., budući da se zakonitost tog rješenja mogla pobijati u posebnom upravnom sporu protiv tog akta. Predmet ocjene u ovom sporu može biti samo zakonitost osporenog rješenja kojim je utvrđen prestanak novčane pomoći u primjeni pravnog režima koji je prethodno usklađen navedenim rješenjem. Stoga prigovori koji se odnose na zakonitost ranijeg rješenja nisu od utjecaja na ocjenu zakonitosti osporenog rješenja u ovom upravnom sporu.
13. Ovaj Sud ne prihvaća tvrdnje da je prekršena zabrana retroaktivnosti s obzirom na izreku o prestanku novčane pomoći s danom 30. rujna 2023. Nije riječ o retroaktivnom djelovanju konstitutivnog akta, već o pravnoj situaciji u kojoj je prestanak prava nastupio neposredno na temelju općeg akta, odnosno članka 7. stavka 1. Odluke, kojim je propisano da novčana pomoć prestaje s navedenim datumom za korisnike čija su djeca navršila ili će do tog datuma navršiti sedam godina života. Rješenje javnopravnog tijela doneseno nakon tog datuma ima deklaratornu narav, jer njime tijelo samo utvrđuje da su se općim aktom propisani uvjeti već ostvarili, odnosno da je pravna posljedica prestanka prava već nastupila. Takvi akti po svojoj prirodi djeluju ex tunc, jer ne stvaraju novo pravno stanje, već utvrđuju već nastalo. Slijedom toga, u konkretnom slučaju ne radi se o nedopuštenom retroaktivnom djelovanju.
14. Navod tužiteljice da je članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje: Odluka/22) propis čije se odredbe nakon isteka roka više ne mogu primjenjivati, nije od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja. Naime, navedena odredba odnosi se na obvezu nadležnog tijela da u određenom roku provede usklađenje postojećih rješenja s novim pravnim režimom, dok se prestanak prava u konkretnom slučaju temelji na članku 7. Odluke.
15. Kada stranka svoj podnesak nazove „prigovorom“ i pritom se poziva i na ZUP i na Odluku, pravna narav podneska ocjenjuje se prema njegovu sadržaju i kontekstu postupka. U ovom predmetu, iz konteksta proizlazi da se osporava upravo prvostupanjsko rješenje doneseno u skladu sa Odlukom/22, a o takvom pravnom lijeku odlučuje gradonačelnik sukladno članku 10. Odluke. Stoga Sud nalazi da je u osporenom rješenju odlučeno o prigovoru propisanom Odlukom, a navod o nejasnoći pravnog lijeka nije osnovan.
16. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja, sud ocjenjuje kao neosnovan.
16.1. Prema članku 98. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP), potpis je sastavni element rješenja, ali zakonom nije propisana forma potpisa, niti se zahtijeva čitljivost slova, ispis imena i prezimena niti grafička identičnost s ranije deponiranim potpisnim uzorcima. Bitna funkcija potpisa jest identifikacija donositelja akta. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje jasno označava gradonačelnika Grada Zagreba kao donositelja akta, a potpis, iako grafički pojednostavljen, na aktu postoji. Gradonačelnik nije osporio da je akt donio niti je doveo u pitanje vlastiti identitet kao donositelja, već tuženik kao javnopravno tijelo drugostupanjsko rješenje prihvaća, brani i smatra valjanim. U situaciji kada samo javnopravno tijelo koje je navodno potpisnik ne dovodi u pitanje autentičnost akta, a tužiteljica iznosi hipotetična razmatranja o mogućnosti fizičkog potpisivanja većeg broja predmeta, ne postoji pravna sumnja koja bi opravdala provođenje dokaznog postupka. Dakle, nema procesne potrebe za provođenjem predloženih dokaza poput grafološkog vještačenja. Budući da tuženik ne osporava potpis niti postojanje volje gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja, sud prihvaća da je potpis na aktu izraz volje nadležnog donositelja u smislu članka 98. ZUP-a.
16.2. Slijedom navedenoga, sud odbija tužbeni navod o nepostojanju vlastoručnog potpisa kao neosnovan, a dokazni prijedlozi tužiteljice u tom pogledu odbijaju se kao nepotrebni.
17. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da je osporavano rješenje zakonito.
18. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.
19. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.
U Zagrebu, 31. ožujka 2026.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Karlo Novosel – elektroničkim putem
2. Grad Zagreb – elektroničkim putem
3. U spis
