REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U OSIJEKU
Osijek, Vukovarska cesta 31
Poslovni broj: Us I-1352/2023-13
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Osijeku, po sucu Tomislavu Artukoviću, uz sudjelovanje zapisničarke Tamare Golub, u upravnom sporu tužiteljice TL iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Hana Lukić Hob, odvjetnica u Vinkovcima, B. Jelačića 12, protiv tuženika Agencije za znanost i visoko obrazovanje, Donje Svetice 38/V, Zagreb, OIB: 83358955356, radi vrednovanja inozemne visokoškolske kvalifikacije u svrhu pristupa tržištu rada, 26. ožujka 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se kao neosnovan tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Agencije za znanost i visoko obrazovanje KLASA: UP/I-602-06/23-04/36, URBROJ: 355-03-01/16- 23-05 od 5. listopada 2023.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je kao neosnovan prigovor tužiteljice izjavljen protiv Mišljenja o inozemnoj visokoškolskoj kvalifikaciji KLASA: 602-06/22- 04/0317, URBROJ: 355-03-01/16-22-0002 od 13. prosinca 2022. Tim Mišljenjem utvrđeno je kako razinu inozemne visokoškolske kvalifikacije Bakalaureat/Bachelor – inženjer saobraćaja, smjer Drumski i gradski saobraćaj, koja je stečena na visokom učilištu Internacionalni univerzitet Travnik, Saobraćajni fakultet, Travnik, Bosna i Hercegovina, nije moguće usporediti s razinom odgovarajuće kvalifikacije u Republici Hrvatskoj.
2. U tužbi tužiteljica osporava utemeljenost, točnost i zakonitost citiranog rješenja. Navodi kako je dostavila svu dokumentaciju određenu člankom 7. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija, a da je stavkom 2. istog članka, određeno da će ako postoji sumnja u vjerodostojnost priložene isprave, nadležna agencija po službenoj dužnosti tražiti provjeru vjerodostojnosti javne isprave o stečenoj inozemnoj obrazovnoj kvalifikaciji. Ističe da je tuženik sukladno članku 9. stavku 2. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija bio obvezan izdati mišljenje koje sadrži: mišljenje o razini, obujmu, profilu i kvaliteti inozemne obrazovne kvalifikacije u odnosu na odgovarajuću kvalifikaciju koja se stječe u Republici Hrvatskoj, a da u mišljenju Agencije od 13. prosinca 2022. nisu navedeni, razrađeni i ocijenjeni svi zakonom propisani elementi. Navodi kako je u Mišljenju naglašeno da je Visoko učilište Internacionalni univerzitet Travnik, Saobraćajni fakultet, Travnik, Bosna i Hercegovina, dio sustava visokog obrazovanja Bosne i Hercegovine, te da pripada Europskom prostoru visokog obrazovanju što je kontradiktorno pa je stoga nejasno zašto razinu kvalifikacije nije moguće usporediti s razinom odgovarajuće kvalifikacije u Republici Hrvatskoj. Također navodi da ukoliko predmetni fakultet pripada Europskom prostoru visokog obrazovanja te je u okviru Bolonjskog procesa, odbijanje davanja pozitivnog mišljenja, odnosno odbijanje vrednovanja predmetne kvalifikacije, nije utemeljeno na zakonu ni deklaracijama kojima se pristupilo te je protivno Protokolu 12. Europske konvencije o ljudskim pravima. Navodi kako se u osporavanom rješenju samo paušalno navodi da nije dokazana adekvatna primjena načela bolonjskog procesa na kojima se temelji sustav visokog obrazovanja u BiH, no nije obrazloženo tko bi to utvrđivao i na kome je teret dokazivanja navedenih činjenica, posebno ako se uzme obzir da je taj fakultet u okviru bolonjskog procesa. Navodi kako je pobijano rješenje doneseno bez cjelovitog sagledavanja kompletne dokumentacije, te su ostale neutvrđene relevantne činjenice te da pobijana odluka ne sadrži razloge koji su bili odlučni pri ocjeni dokaza, niti kratko izlaganje utvrđenog činjeničnog stanja, a posebno ne obrazloženje koje obuhvaća sve elemente stavka 2. članka 9. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija. Stoga, predlaže poništiti rješenje Agencije za znanost i visoko obrazovanje od 05. listopada 2023. god., KLASA: UP-602- 06,03-04/36, URBROJ: 355-03-01/16-23-05 i Mišljenje iste Agencije od 13. prosinca 2022. godine, KLASA: 602-06/22-04/0317, URBROJ: 355-03-01/16-22-0002 te priznati zahtjev tužiteljice za vrednovanje inozemne obrazovne kvalifikacije utemeljenim, uz naknadu troškova upravnog spora.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu, u bitnome, navodi da je postupio sukladno članku 8. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija, da je procijenio i razinu inozemne obrazovne kvalifikacije te razinu u nacionalnom kvalifikacijskom okviru i povezanost s Europskim kvalifikacijskim okvirom i Kvalifikacijskim okvirom europskog prostora visokog obrazovanja i posljedično s kvalifikacijskom razinom u Hrvatskom kvalifikacijskom okviru. U procjenjivanju tih zakonskih kriterija tuženik je utvrdio da Agencija za razvoj visokog obrazovanja i osiguranja kvalitete (HEA) svoj rad nije uskladila sa standardima i smjernicama za osiguranje kvalitete u Europskom prostoru visokog obrazovanja. Ta činjenica proizlazi iz izvješća i odluke Europske udruge za osiguranje kvalitete (ENQA) koji su sačinjeni prilikom odlučivanja o članstvu HEA-e u predmetnoj europskoj udruzi te da HEA ima status pridruženog člana i do danas nije otklonila navedene nepravilnosti. Navodi da mišljenje Agencije za znanost i visoko obrazovanje nije upravni akt već informacija, da mišljenje nije obvezujuće niti se istim derogira stečena obrazovna kvalifikacija a da tužiteljičino pravo na rad ne proizlazi iz mišljenja nego iz stečene obrazovne kvalifikacije pa je stoga neutemeljen navod da je mišljenje protivno odredbama Europske konvencije o ljudskim pravima. Stoga tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev.
4. Opunomoćenica tužiteljice je dostavila očitovanje na odgovor na tužbu u kojem u bitnome ponavlja navode iz tužbe te dodaje kako Agencija ima svojstvo pravne osobe s javnim ovlastima te da je činjenica da je ravnatelj odlučivao u oba stupnja protivna članku 24. Zakona o općem upravnom postupku prema kojem se čelnik tijela prilikom odlučivanja o prigovoru bio dužan izuzeti. Tim postupanjem tuženika se izgubila svrha prava na prigovor te je povrijeđeno ustavno pravo na pravni lijek.
5. Radi utvrđivanja svih relevantnih činjenica pred ovim sudom održana je rasprava 26. veljače 2026. u skladu s odredbom članka 7. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24. - dalje: ZUS). Na raspravi je opunomoćenica tužiteljice navela da ostaje kod navoda iz tužbe te je zatražila da sud obveže tuženika na dostavu novog izvješća ENQA. S druge strane, opunomoćenik tuženika je ostao kod navoda iznesenih tijekom upravnog spora, uz napomenu da je u istovrsnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji Visoki upravni sud donio presudu broj: Usž-3092/25-2 od 21. kolovoza 2025. U odnosu na prijedlog tužiteljice, koji se odnosi na pribavu novog izvješća ENQA, istaknuo je da je situacija nepromijenjena što je vidljivo iz statusa članstva HEA u navedenoj ENQA-i koja je i sada samo pridružena. Razlika između pridruženog i punopravnog članstva upravo je u ispunjavanju standarda i smjernica Europskog prostora visokog obrazovanja.
6. U provedenom dokaznom postupku sud je izvršio uvid u predmetni spis i spis upravnog postupka, te je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Vrednovanje inozemnih visokoškolskih kvalifikacija u Republici Hrvatskoj, u svrhu pristupa tržištu rada provodi se na temelju odredbi članka 6. do 9. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija (Narodne novine, broj 69/22.) te Agencija za znanost i visoko obrazovanje o istome donosi mišljenje koje mora biti obrazloženo.
8. U konkretnom slučaju, iz podataka spisa proizlazi da je osporavano rješenje tuženika doneseno u ponovljenom postupku na temelju presude Upravnog suda u Osijeku broj Us I-497/2023-3 od 8. rujna 2023. kojom je poništeno rješenje Agencije za znanost i visoko obrazovanje KLASA: UP/I-602-06/23-04/36, URBROJ: 355-03-01/16- 23-01 od 27. veljače 2023. i predmet je vraćen na ponovan postupak.
9. Osporavanim rješenjem od 5. listopada 2023. odbijen je prigovor tužiteljice na Mišljenje o inozemnoj visokoškolskoj kvalifikaciji, KLASA: 602-06/22-04/0317 URBROJ: 355-03-01/16-22-0002 od 13. prosinca 2022. Ovo uz obrazloženje da je donošenje pravilnog i zakonitog Mišljenja u ovoj stvari u skladu s odredbama članaka 6. do 9. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija te je utvrđeno da razinu kvalifikacije Bakalaureat/Bahcelor - inženjer saobraćaja, smjer Drumski i gradski saobraćaju, koja je stečena na instituciji Internacionalni univerzitet Travnik, Saobraćajni fakultet, Travnik, Bosna i Hercegovina, nije moguće usporediti s razinom odgovarajuće kvalifikacije u Republici Hrvatskoj.
10. Naime, u postupku koji je prethodio donošenju pobijanog Mišljenja utvrđeno je da je visoko učilište Internacionalni univerzitet Travnik, Saobraćajni fakultet, Travnik, Bosna i Hercegovina, formalno dio sustava visokog obrazovanja Bosne i Hercegovine, prema Listi akreditiranih visokoškolskih ustanova u Bosni i Hercegovini. Sustav visokog obrazovanja Bosne i Hercegovine pripada Europskom prostoru visokog obrazovanja. Međutim, navedena institucija nadležna za vanjsko osiguravanje kvalitete visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini (HEA) nije uspjela dokazati usklađenost svog rada, kao ni postupaka koje provodi s Europskim standardima i smjernicama za osiguravanje kvalitete u Europskom prostoru visokog obrazovanja, što je razvidno iz izvješća Europske udruge za osiguravanje kvalitete u visokom obrazovanju (European Association for Quality Assurance in Higher Education - ENQA). Posljedično nije dokazana adekvatna primjena načela bolonjskog procesa na kojima se temelji sustav visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini. Predmetni sustav, naime, djeluje na netransparentnim postupcima vanjskog osiguravanja kvalitete, zbog čega nije utvrđeno da je riječ učinkovitom sustavu vanjskog osiguravanja kvalitete u visokom obrazovanju kojim se osigurava kvalitetan rad visokih učilišta, kvaliteta studijskih programa te stjecanje ishoda učenja i kompetencija koje su odgovarajuće složenosti i dosega za razinu kvalifikacije. Kako je povodom izjavljenog prigovora, u predmetnom slučaju utvrđeno da je postupak povodom zahtjeva tužiteljice proveden u skladu s mjerodavnim zakonskim propisima, to je tuženik odbio prigovor tužiteljice.
11. Prema članku 2. stavku 1. točki 4. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija, vrednovanje inozemne obrazovne kvalifikacije ima značenje utvrđivanja razine, obujma, profila i kvalitete inozemne obrazovne kvalifikacije, kao i prava koja ta kvalifikacija daje u zemlji u kojoj je stečena. Prema točki 10. istog stavka mišljenje o inozemnoj obrazovnoj kvalifikaciji je neupravni akt koji donosi nadležna agencija na temelju provedenog postupka vrednovanja inozemne obrazovne kvalifikacije. Točkom 13. određeno je da su isprave kojima se dokazuje inozemna obrazovna kvalifikacija uključuju svjedodžbe, diplome i potvrde o završenom programu.
12. Člankom 6. Zakona o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija određeno je da postupak vrednovanja inozemnih obrazovnih kvalifikacija u svrhu pristupa tržištu rada u profesijama koje nisu uključene u Popis reguliranih profesija u Republici Hrvatskoj za inozemne obrazovne kvalifikacije o završenom visokom obrazovanju provodi agencija nadležna za znanost i visoko obrazovanje.
13. Prema članku 8. stavku 1. istog Zakona, u postupku vrednovanja inozemne obrazovne kvalifikacije se procjenjuje: - izvorni naziv stečene inozemne obrazovne kvalifikacije uz detaljan opis stečene inozemne obrazovne kvalifikacije na hrvatskom jeziku koji u najboljoj mogućoj mjeri opisuje kvalifikaciju, - razina inozemne obrazovne kvalifikacije te razina u nacionalnom kvalifikacijskom okviru i povezanost s Europskim kvalifikacijskim okvirom i Kvalifikacijskim okvirom europskog prostora visokog obrazovanja (ako je povezivanje provedeno) te, posljedično, s kvalifikacijskom razinom u Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, - obrazovni profil, smjer ili druga relevantna informacija, - naziv visokog učilišta ili odgojno-obrazovne ustanove u kojoj je inozemna obrazovna kvalifikacija stečena, - informacije o pravima koje nositelj inozemne obrazovne kvalifikacije ostvaruje u zemlji u kojoj je ona stečena, - informacija o tome je li kvalifikacija stečena kroz vrednovanje neformalnog i informalnog učenja, kroz program obrazovanja odraslih te je li stjecanje inozemne obrazovne kvalifikacije izvedeno djelomično ili u cjelini na daljinu, - kvaliteta studijskog/obrazovnog programa i visokog učilišta ili odgojno-obrazovne ustanove, uključujući podatke o akreditaciji visokog učilišta ili odobrenju za rad obrazovne ustanove i programa potvrđenih i/ili izdanih od strane nadležnog tijela, te ostali podaci o osiguravanju kvalitete u zemlji u kojoj je inozemna obrazovna kvalifikacija stečena i pripadnosti obrazovnom sustavu države u kojoj je stečena, - naziv i obujam (trajanje) obrazovnog programa koji je nositelj pohađao, godina upisa u program i godina stjecanja kvalifikacije.
14. Člankom 9. stavkom 1. navedenog Zakona predviđeno je da nakon provedenog postupka vrednovanja iz članka 8. ovoga Zakona nadležna agencija izdaje mišljenje o inozemnoj obrazovnoj kvalifikaciji koje mora biti obrazloženo. Stavkom 2. određeno je da mišljenje nadležne agencije iz stavka 1. ovoga članka sadrži mišljenje o razini, obujmu, profilu i kvaliteti inozemne obrazovne kvalifikacije u odnosu na odgovarajuću kvalifikaciju koja se stječe u Republici Hrvatskoj. Prema stavku 3. nadležna agencija mišljenje iz stavka 1. ovoga članka izdaje najkasnije u roku od 45 dana od dana zaprimanja zahtjeva za vrednovanje. Stavkom 4. određeno da protiv mišljenja agencije iz stavka 1. ovoga članka o vrednovanju inozemne obrazovne kvalifikacije može se izjaviti prigovor čelniku tijela u roku od 15 dana od dana dostave mišljenja, a prema stavku 5. čelnik tijela o prigovoru odlučuje rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora. Prema stavku 6. protiv rješenja iz stavka 5. ovoga članka žalba nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor.
15. Predmetno Mišljenje nije upravni akt, već informacija kojom se prvostupanjsko tijelo očitovalo o razini, obujmu, profilu i kvaliteti inozemne obrazovne kvalifikaciji u odnosu na odgovarajuću kvalifikaciju koja se stječe u Republici Hrvatskoj. Stoga danim Mišljenjem nije povrijeđeno pravo tužiteljice na obrazovanje niti joj je onemogućeno sudjelovanje na tržištu rada, a niti isto na bilo koji način obvezuje potencijalnog poslodavca. Dakle, nije riječ o postupku priznavanja već o postupku vrednovanja tražene inozemne kvalifikacije, a koji postupak predmetni Zakon zasebno regulira. Stoga, pravo tužiteljice na pristup tržištu rada ne proizlazi iz Mišljenja Agencije, niti je istim uvjetovano, već iz njezine stečene inozemne obrazovne kvalifikacije. Iz navedenih razloga su prigovori izneseni u pravcu povrede prava na rad neosnovani.
16. Imajući u vidu podatke spisa, argumente stranaka, prethodno citirane odredbe kao i činjenična utvrđenja iz povedenog postupka proizlazi da je nadležno stručno tijelo dalo jasne i obrazložene razloge u prilog mišljenju vrednovanja inozemne visokoškolske kvalifikacije tužiteljice, odnosno kako razinu inozemne visokoškolske kvalifikacije Bakalaureat/Bachelor – inženjer saobraćaja, smjer Drumski i gradski saobraćaj, koja je stečena na visokom učilištu Internacionalni univerzitet Travnik, Saobraćajni fakultet, Travnik, Bosna i Hercegovina, nije moguće usporediti s razinom odgovarajuće kvalifikacije u Republici Hrvatskoj. Nadalje, u smislu citiranog članka 8. Zakona nadležno stručno tijelo je Mišljenje dalo u skladu s člankom 8. i 9. Zakona te ga obrazložilo u odnosu na taksativno navedene kriterije, postupak je proveden u skladu sa Zakonom o priznavanju i vrednovanju inozemnih obrazovnih kvalifikacija, dok tužiteljica svojim prigovorima to nije dovela u pitanje. Podaci spisa pružaju, dakle, pouzdanu osnovu na donošenje zakonite i pravilne odluke o tužbenom zahtjevu i stoga sud nije smatrao potrebnim izvoditi daljnje dokaze i pribavljati isprave. Ako se i kada promjene relevantne činjenice, odnosno pravni okvir, nema zapreke da tužiteljica podnese novi zahtjev, povodom kojeg će se voditi novi upravni postupak.
17. Slijedom navedenoga, sud je odbio tužbeni zahtjev u cijelosti te je na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučeno kao u točki I. izreke presude.
18. Odluka o troškovima spora (točka II. izreke) temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a.
U Osijeku 26. ožujka 2026.
Sudac:
Tomislav Artuković
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovoga suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Tužiteljici, po opun.
2. Tuženiku