REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1390/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Andreje Fortunić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ČŠ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Nikola Pleša, odvjetnik u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 26. ožujka 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2965, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 014/1204, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2965, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23- 014/1204, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023., kojim je tužiteljici, roditelju HŠ, prestala novčana pomoć za roditelja odgajatelja s danom 30. rujna 2023.

2. 2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je pravo na novčanu pomoć stekla pravomoćnim i zakonitim pojedinačnim upravnim aktom, pa se u to pravo može intervenirati samo na zakonom propisan način. Naglašava da Odluka 25/22. nije zakon nego opći akt, pa sama po sebi ne može derogirati pravomoćne pojedinačne akte niti proizvoditi učinke koje imaju akti zakonske snage. Prema njezinu stajalištu, za svaku promjenu prava bilo je nužno donošenje pojedinačnog akta o usklađenju, a bez zakonitog, izvršnog i pravomoćnog rješenja o usklađenju nije bilo uvjeta za donošenje rješenja o prestanku prava. Glavni prigovori tužiteljice usmjereni su na nezakonitost postupanja upravnih tijela. Tvrdi da službene osobe koje su donosile odluke nisu bile neovisne i nepristrane. U odnosu na prvostupanjsko tijelo navodi da su službenici hijerarhijski podređeni gradonačelniku i vezani njegovim uputama. U odnosu na gradonačelnika ističe da je upravo on bio predlagatelj Odluke 25/22., da je javno izražavao negativan stav prema mjeri roditelj odgojitelj i da zbog toga nije mogao nepristrano odlučivati o prigovoru. Posebno naglašava da o zahtjevima za izuzeće nije odlučeno zakonito ni dostatno obrazloženo, da zahtjev za izuzeće gradonačelnika nije proslijeđen nadležnom tijelu te da je o izuzeću službene osobe prvostupanjskog tijela odlučivala neovlaštena osoba. Dalje tvrdi da su oba rješenja arbitrarnа i nedostatno obrazložena jer ne sadrže razloge o odlučnim činjenicama. Smatra da upravna tijela nisu utvrdila je li doneseno rješenje o usklađenju, je li ono postalo izvršno i pravomoćno te na koji je način uređivalo razloge prestanka prava. Ističe i da je postupak proveden neposrednim rješavanjem, bez omogućavanja tužiteljici da se izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za stvar, premda je to izričito tražila u prigovoru i zahtijevala provođenje ispitnog postupka. Po njezinu mišljenju, time su povrijeđene odredbe ZUP-a o sudjelovanju stranke u postupku. Tužiteljica također smatra da postupak nije mogao biti zakonito pokrenut po službenoj dužnosti samo na temelju općeg akta, bez zakonske osnove i bez obrazloženja javnog interesa. Dodatno osporava uputu o pravnom lijeku, tvrdeći da je protiv prvostupanjskog pojedinačnog akta morala biti dopuštena žalba, a ne prigovor, te da je o pravnom lijeku odlučilo stvarno nenadležno tijelo, budući da opći akt ne može propisivati drukčiji pravni lijek i drukčiju nadležnost od one određene zakonom. Poseban dio tužbe odnosi se na zaštitu prava vlasništva. Tužiteljica smatra da je donošenjem osporenih rješenja došlo do miješanja u njezino pravo na mirno uživanje vlasništva, ali da to miješanje nije bilo propisano zakonom, nije bilo dostatno obrazloženo općim interesom te nije bilo nužno ni razmjerno. U tom smislu ističe da upravna tijela nisu provela individualni test razmjernosti u odnosu na njezine osobne i obiteljske okolnosti, nisu razmotrila mogućnost blažih mjera, nisu dokazala da se cilj Odluke 25/22. nije mogao postići na drugi način, niti su obrazložila zbog čega nisu prihvatila njezine dokazne prijedloge. Tužiteljica nadalje tvrdi da je rješenje o usklađenju doneseno nakon 31. prosinca 2022., iako je člankom 6. Odluke 25/22. ovlast za donošenje takvih akata bila vremenski ograničena do tog datuma. Zato smatra da je nadležno tijelo nakon tog roka izgubilo ovlast za takvo postupanje. Ujedno ističe da pravomoćni akt kojim je stekao pravo i dalje egzistira, pa ne mogu istodobno postojati dva različita pojedinačna akta koja isti pravni odnos uređuju na različit način. U prijedlogu za spajanje spisa tužiteljica navodi da se pred Upravnim sudom u Zagrebu već vodi drugi spor koji se odnosi na zakonitost rješenja o usklađivanju iznosa novčane pomoći i razloga prestanka prava. Smatra da oba predmeta proizlaze iz iste činjenične i pravne osnove, da je zakonitost rješenja o usklađenju procesna pretpostavka za ocjenu zakonitosti rješenja o prestanku prava te da bi spajanje omogućilo jedinstveno, učinkovitije i ekonomičnije vođenje postupka i donošenje zajedničke odluke. Na kraju tužiteljica obavještava sud da se pred Visokim upravnim sudom vodi postupak obnove objektivnog upravnog spora glede zakonitosti Odluke 25/22 pod brojem Usoz-10/2024 te da je protiv ranije odluke Visokog upravnog suda podnesena i ustavna tužba pred Ustavnim sudom pod brojem U-III-388/2024. Predlaže da sud spoji ovaj predmet s predmetom Us I- 4657/2023, poništi oba osporena rješenja i naloži tuženiku naknadu troška upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava tužbu u cijelosti, ističući zakonitost prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja te neosnovanost svih tužbenih navoda, uz prigovor prekluzije. Poziva se na ustaljenu praksu Visokog upravnog suda i Ustavnog suda, prema kojoj novčana pomoć za roditelja odgojitelja nije stečeno pravo u klasičnom smislu, već socijalna mjera podložna izmjenama, pri čemu izmjene djeluju za ubuduće (kvaziretroaktivno) i ne zadiru u već ostvarena prava. Tuženik smatra da su prigovori o izuzeću službenih osoba i gradonačelnika neosnovani i nedokazani te da su doneseni u skladu sa ZUP-om i relevantnim mišljenjem nadležnog ministarstva. Ističe da su rješenja o prestanku pomoći deklaratorna, jer je prestanak nastupio izravno na temelju Odluke 25/22, neovisno o donošenju pojedinačnih akata, te da rješenja o prestanku i usklađivanju nisu međusobno ovisna. Nadalje, navodi da je činjenično stanje pravilno utvrđeno (ključna činjenica – dob djeteta – nije sporna), da nije bilo potrebe za provođenjem ispitnog postupka ni saslušanjem stranke te da je postupak zakonito vođen po službenoj dužnosti. Osporava i navode o povredi prava na pravni lijek, ističući da je prigovor gradonačelniku zakonit, uz osiguranu sudsku kontrolu u upravnom sporu. Tuženik odbacuje prigovore o nezakonitosti zbog proteka roka iz Odluke (smatra ga instrukcijskim), kao i tvrdnje o retroaktivnosti i povredi prava vlasništva. Protivi se spajanju spisa jer se u upravnom sporu ocjenjuje zakonitost pojedinačne odluke, a predmetna rješenja su pravno neovisna. Zaključno, predlaže odbijanje tužbe i zahtjeva za trošak, uz obrazloženje da tužiteljica nije iznijela nijedan pravno relevantan razlog koji bi doveo u pitanje zakonitost osporenih rješenja.

4. U podnesku od 8. travnja 2024., zaprimljenom u Sudu 9. travnja 2024., tužiteljica se bitnom očitovala na odgovor na tužbu. Tužitelj prije svega prigovara načinu na koji je tuženik dostavio odgovor i spise predmeta. Ističe da je tuženik, protivno članku 49. stavku 6. ZUS-a, spise dostavio redovnom poštom umjesto putem sustava e-komunikacije, čime je tužitelju onemogućio ravnopravan pristup spisu i očitovanje na dostavljenu dokumentaciju, pa predlaže da sud naloži tuženiku dostavu spisa elektroničkim putem. Nadalje osporava tvrdnju tuženika da su pravna pitanja iz ovog spora već riješena u objektivnim upravnim sporovima pred VUS-om i Ustavnim sudom. Ističe da pravomoćnost veže samo izreku odluke, a ne njezino obrazloženje, te da odluke donesene u objektivnom upravnom sporu ne isključuju mogućnost isticanja novih ili drukčijih prigovora u subjektivnom upravnom sporu, osobito onih koji se odnose na zakonitost pojedinačnih upravnih akata i zakonitost postupanja javnopravnih tijela. Naglašava da se VUS nije bavio pitanjima na koji je zakonom dopušten način trebalo provesti usklađenje, zakonitošću primjene Odluke 25/22. u pojedinačnom slučaju, niti većinom prigovora koje tužitelj sada ističe, osobito u vezi s pravnim lijekom i individualnim testom razmjernosti. Tužitelj posebno ustraje na stajalištu da su korisnici novčane pomoći pravo stekli pravomoćnim pojedinačnim upravnim aktima koji imaju materijalnu pravomoćnost, pa se u to pravo može intervenirati samo na temelju zakona i u zakonom propisanom postupku. Smatra da rješenje o usklađenju nije deklaratorno nego konstitutivno, jer mijenja opseg i trajanje već priznatog prava, te da bez zakonitog i izvršnog rješenja o usklađenju nije bilo moguće donijeti zakonito rješenje o prestanku prava. U tom smislu tvrdi da je postupak prestanka redoviti upravni postupak u kojem je trebalo potpuno utvrditi činjenično stanje, uključujući pitanje postoji li valjano i izvršno rješenje o usklađenju. U odnosu na pravni lijek, tužitelj navodi da njegov prigovor nije usmjeren na pravo na sudsku kontrolu, nego na činjenicu da mu je podzakonskim aktom nezakonito uskraćena žalba zajamčena ZUP-om, Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Statutom Grada Zagreba. Tvrdi da Odluka 25/22. kao opći akt ne može derogirati zakonsko uređenje pravnog lijeka niti odrediti drukčiju stvarnu nadležnost. Dodatno ističe proturječnost u stavu tuženika, jer s jedne strane gradonačelnika prikazuje kao nadležno drugostupanjsko tijelo, a s druge strane sam navodi da je čelnik tijela pročelnik upravnog tijela, iz čega tužitelj izvodi zaključak da gradonačelnik nije bio ovlašten odlučivati o prigovoru ni o izuzeću službene osobe prvostupanjskog tijela. Tužitelj nadalje ostaje kod tvrdnje da je u konkretnom slučaju došlo do miješanja u njegovo pravo na mirno uživanje vlasništva, jer je skraćivanjem trajanja prava i izmjenom uvjeta njegova ostvarivanja ograničeno pravo stečeno pravomoćnim upravnim aktom. Smatra da javnopravna tijela nisu ispitala je li to miješanje bilo zakonito, legitimno, nužno i razmjerno, niti su provela ispitni postupak radi utvrđivanja relevantnih osobnih, obiteljskih i socijalnih okolnosti tužitelja te drugih činjenica važnih za test razmjernosti. U tom smislu ukazuje i na dokument „Odgovori na najčešća pitanja“, koji se ranije nalazio na mrežnim stranicama Grada Zagreba i kojim su korisnici bili uvjeravani da se eventualne izmjene neće retroaktivno primjenjivati na već stečena prava, pa smatra da je Grad Zagreb postupio nedosljedno i time utjecao na legitimna očekivanja korisnika. U vezi s izuzećem službenih osoba, tužitelj navodi da njegovi prigovori nisu usmjereni na apstraktno pitanje mora li se uvijek donositi poseban zaključak o izuzeću, nego na konkretno pitanje je li prije donošenja meritorne odluke moralo biti odlučeno o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika, što nije učinjeno. Ističe da o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika nikada nije odlučeno, iako je sam gradonačelnik naveo da će o tome biti odlučeno posebnim zaključkom. Tvrdi da su priloženi relevantni dokazi o pristranosti, uključujući hijerarhijsku ovisnost službenika o gradonačelniku te njegove javne izjave da je mjera roditelj odgojitelj štetna i da ju treba ukinuti. Ujedno ističe da zahtjev za izuzeće nikada nije proslijeđen Središnjem državnom uredu za demografiju i mlade, iako je upravo Ministarstvo pravosuđa i uprave na njega uputilo kao na nadležno tijelo, čime je tužitelju onemogućena učinkovita zaštita prava na nepristrano odlučivanje. Tužitelj dodatno osporava zakonitost drugostupanjskog rješenja pozivajući se na javnu izjavu gradonačelnika od 28. ožujka 2024. iz koje, prema njegovu stajalištu, proizlazi da gradonačelnik osobno ne rješava prigovore korisnika novčane pomoći. Zbog toga tvrdi da je pobijano drugostupanjsko rješenje možda donijela druga, neovlaštena osoba, a dovodi u pitanje i autentičnost potpisa gradonačelnika na rješenju, jer se on razlikuje od potpisa na drugim javno dostupnim dokumentima. Predlaže da sud od Grada Zagreba pribavi potpisni karton gradonačelnika. U odnosu na rok iz članka 6. Odluke 25/22., tužitelj odbacuje tvrdnju tuženika da je riječ o instrukcijskom roku. Smatra da je taj rok jedan od bitnih uvjeta za izvanredno usklađenje pravomoćnih pojedinačnih akata s Odlukom 25/22., pa propuštanje tog roka ne može ići na štetu korisnika. Budući da usklađenje ne nastupa po sili općeg akta nego tek donošenjem pojedinačnog rješenja, zakonitost rješenja o usklađenju predstavlja prethodno pitanje bitno za ocjenu zakonitosti rješenja o prestanku prava, zbog čega ponovno obrazlaže potrebu spajanja spisa. Na kraju tužitelj predlaže da sud u ovom predmetu izravno primijeni zakon i Konvenciju, odnosno da ne primijeni nezakonite odredbe podzakonskog akta putem ekscepcije nezakonitosti. Poziva se na ustavnu i zakonsku hijerarhiju izvora prava te na mogućnost izravne primjene Konvencije i njezinih standarda u upravnim sporovima, osobito u odnosu na pravo na pravično suđenje, pravo na mirno uživanje vlasništva i pravo na djelotvoran pravni lijek.

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 24. ožujka 2026. održao raspravu.

5.1. Na raspravi tužiteljica u bitnom navodi da ostaje pri tužbi i tužbenom zahtjevu te ističe povredu prava na izjašnjenje iz čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje: ZUS) jer joj nije dostavljen spis tuženika niti joj je omogućen primjeren rok za očitovanje. Nadalje, navodi da je postupanje Grada Zagreba i primjena Odluke 25/22 dovela do nezakonitog i nerazmjernog zadiranja u pravo na privatni i obiteljski život (čl. 35. Ustava RH i čl. 8. Konvencije), uz narušavanje pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja. Obavještava sud da je pred Visoki upravni sud Republike Hrvatske pokrenut postupak ocjene zakonitosti (Usoz- 41/25).

5.2. Na raspravi je tužiteljica predala podnesak u kojem se u bitnom predlaže da se kao prethodno pitanje riješi zakonitost ranijih rješenja o „usklađenju“ prava na novčanu pomoć, koja su predmet posebnog upravnog spora pred Upravnim sudom u Zagrebu (Us I-4589/2024). Ističe da od ishoda toga spora ovisi i odluka u ovom predmetu, jer je sporno prestaje li pravo kada dijete navrši 7 godina ili 15 godina, pa predlaže da se taj spis pripoji ovom predmetu i provede dokazni postupak, a podredno da se ovaj spor prekine do pravomoćnog okončanja toga postupka. Tužiteljica ostaje kod svih navoda iz tužbe i ranijih podnesaka te predlaže dodatne dokaze. Posebno traži utvrđenje tko je stvarno odlučivao o prigovoru i je li drugostupanjsko rješenje doista donio i potpisao gradonačelnik, uz pribavu očitovanja Grada Zagreba, potpisa gradonačelnika i medijskih snimki. Nadalje, opširno obrazlaže da je došlo do miješanja u pravo na mirno uživanje vlasništva, pri čemu tvrdi da javnopravna tijela nisu ispitala njene navode o tome je li zahvat bio zakonit, u javnom interesu, nužan i razmjeran. U tom smislu predlaže pribavljanje podataka od Grada Zagreba o tome kako su utrošena sredstva uskraćena korisnicima, je li doista ostvaren legitimni cilj izgradnje vrtića te je li se taj cilj mogao postići i drugim, blažim mjerama. Predlaže i saslušanje tužiteljice te uvid u dokumentaciju radi ocjene razmjernosti u njenu pojedinačnom slučaju. Uz to ukazuje i na različito postupanje u istovjetnim situacijama, pozivajući se na dopise ministarstava i druga rješenja, te ističe da o njenom zahtjevu za izuzeće u upravnom postupku nikada nije odlučeno. Tužiteljica predlaže primjenu ekscepcije nezakonitosti podzakonskog propisa, odnosno podredno prekid spora i upućivanje zahtjeva Visokom upravnom sudu RH za ocjenu zakonitosti odredaba općeg akta. Smatra da je nezakonit čl. 6. Odluke 25/22, jer nejasno i nepredvidivo uređuje “usklađenje” pravomoćnih pojedinačnih akata s novim pravilima, bez jasnog određenja poništavaju li se, ukidaju ili mijenjaju ta rješenja i na temelju kojeg zakonskog instituta, pa je po tužiteljici protivan čl. 13. ZUP-a i načelu vladavine prava. Smatra da je nezakonit čl. 10. st. 1. Odluke/18, jer propisuje prigovor umjesto žalbe protiv prvostupanjskog upravnog akta te za odlučivanje određuje gradonačelnika, iako tužiteljica drži da su zakonom i Statutom zajamčeni drukčiji pravni lijek i drukčija stvarna nadležnost. Time je, prema njenom stajalištu, općim podzakonskim aktom nedopušteno izmijenjeno zakonsko i statutarno uređenje pravnih lijekova, nadležnosti i nadzora nad aktima gradskih tijela.

5.3. Sud je na raspravi odbio prijedloge tužiteljice iz razloga koji se nastavno obrazlažu.

5.4. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj nije bio omogućen uvid u spis tuženika putem e-komunikacije te da joj time nije omogućeno očitovanje o svim činjenicama i pravnim pitanjima, sud nalazi da taj prigovor nije osnovan.

5.4.1. Prema članku 48. stavku 4. ZUS-a, tuženik je dužan uz odgovor na tužbu sudu dostaviti spise predmeta u obliku u kojem su vođeni. U konkretnom slučaju tuženik je postupio sukladno navedenoj odredbi, pri čemu je odgovor na tužbu dostavljen putem sustava e-komunikacije, dok je upravni spis dostavljen sudu u fizičkom obliku, sukladno načinu na koji je vođen u upravnom postupku. ZUS ne propisuje obvezu tuženika niti suda da se upravni spis dostavlja strankama putem e- komunikacije niti da se isti umnaža i dostavlja strankama, već se pravo stranaka na upoznavanje sa sadržajem spisa osigurava na drugi način.

5.4.2. Sukladno članku 113. ZUS-a, stranke imaju pravo razgledati spis predmeta te o vlastitom trošku umnožiti isprave iz spisa. Iz navedene odredbe proizlazi da se pravo na pristup spisu u upravnom sporu ostvaruje prvenstveno putem mogućnosti razgledavanja spisa u sudu, a ne putem automatske dostave spisa strankama. Stoga sama činjenica da spis nije dostavljen tužiteljici putem e- komunikacije ne predstavlja povredu njezinih procesnih prava.

5.4.3. Sud nadalje utvrđuje da je upravni spis tuženika zaprimljen na sud prije održavanja rasprave te je bio dostupan strankama za razgledavanje. Tužiteljica, koju zastupa profesionalna opunomoćenica, nije učinila vjerojatnim da je tijekom postupka zatražila razgledavanje spisa, zatražila odgodu rasprave radi uvida u spis ili na drugi način ukazala sudu da joj je potrebno dodatno vrijeme za upoznavanje sa sadržajem spisa, a da joj je to bilo uskraćeno ili objektivno onemogućeno. U tim okolnostima, sud ocjenjuje da nije riječ o situaciji u kojoj bi stranci bilo onemogućeno ostvarivanje prava na pristup spisu, već o neiskorištenoj procesnoj mogućnosti.

5.4.4. U odnosu na navod da tužiteljica nije bila posebno obaviještena o zaprimanju upravnog spisa, valja istaknuti da ZUS ne propisuje obvezu suda da stranke pojedinačno obavještava o svakoj radnji u postupku, uključujući zaprimanje spisa, niti da ih poziva na razgledavanje spisa po službenoj dužnosti. Sud je dužan osigurati stvarnu i učinkovitu mogućnost ostvarivanja procesnih prava, ali ne i preuzeti procesnu inicijativu stranaka. U konkretnom slučaju ta je mogućnost postojala, budući da je spis bio dostupan na sudu prije rasprave, a tužiteljica nije učinila vjerojatnim da je bila spriječena ostvariti uvid u isti.

5.4.5. Sud pritom naglašava da pravo na kontradiktorni postupak i jednakost oružja podrazumijeva da stranka ima stvarnu mogućnost upoznati se s podnescima i dokazima koji mogu utjecati na odluku te se o njima očitovati. Međutim, to pravo ne podrazumijeva obvezu suda da stranci dostavlja cjelokupan spis, već da joj omogući razuman pristup i mogućnost očitovanja. U konkretnom slučaju upravni spis sadržava akte koji su tužiteljici već bili dostavljeni u upravnom postupku ili potječu od same tužiteljice, pa se ne radi o novim podnescima ili dokazima koji bi joj bili nepoznati.

5.4.6. Nadalje, tužiteljica nije konkretizirala koje se odlučne isprave nalaze u upravnom spisu, a da joj ranije nisu bile dostupne, niti je učinila vjerojatnim na koji bi način izostanak ranijeg uvida u spis mogao utjecati na ishod spora. Prigovor povrede kontradiktornosti ne može se temeljiti na apstraktnoj mogućnosti povrede, već zahtijeva da stranka učini vjerojatnim konkretnu i stvarnu povredu prava na očitovanje, što u ovom slučaju nije učinjeno.

5.4.7. Uzimajući u obzir sve navedeno, kao i činjenicu da je tužiteljici bila omogućena rasprava pred sudom na kojoj je mogla iznijeti sve činjenične i pravne navode, sud nalazi da joj je bila osigurana stvarna i učinkovita mogućnost sudjelovanja u postupku. Stoga u konkretnom slučaju nije došlo do povrede načela izjašnjavanja, kontradiktornosti niti jednakosti oružja iz članka 6. ZUS-a.

5.5. Sud nalazi da prijedlog tužiteljice za spajanje spisa nije osnovan. Prema članku 107. stavku 1. ZUS-a, spajanje sporova je fakultativno procesno ovlaštenje suda, koje dolazi u obzir kada se radi o sporovima koji se temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi te kada je takvo spajanje svrsishodno radi učinkovitosti i ekonomičnosti postupka. U konkretnom slučaju sud ocjenjuje da se u ovom upravnom sporu odlučuje o zakonitosti konkretne pojedinačne odluke koja je predmet tužbe, dok je u većini istovrsnih predmeta o zakonitosti rješenja o usklađenju već odlučeno, čime je pravno pitanje u bitnome razjašnjeno kroz sudsku praksu.

5.6. Sud nije prihvatio prijedlog tužiteljice za prekid spora jer u konkretnom slučaju nisu ispunjene pretpostavke iz članka 104. i 105. ZUS-a. Naime, odluka u ovom sporu ne ovisi o prethodnom pitanju na način koji bi onemogućavao odlučivanje, budući da je rješenje o usklađenju samostalan pojedinačni akt koji je bio predmet posebnog upravnog spora, u kojem je već donesena prvostupanjska presuda. Takva presuda sama po sebi nema obvezujući učinak za ovaj spor, dok je ovaj sud ovlašten u granicama potrebnim za odluku sam ocijeniti postojanje i učinke ranijeg rješenja o usklađenju.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/520, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 7. listopada 2016., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete HŠ;

- da je dijete HŠ dana 17. kolovoza 2018., navršilo 7 godina.

8. Prvostupanjskim rješenjem tužiteljici je prestalo pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023.

9. Prema odredbi članka 7. stavkom 1. alineja 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka), novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023. korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina.

9.1. Prema odredbi članka 7. stavak 2. Odluke propisano je da će nadležno gradsko upravno tijelo o prestanku novčane pomoći odlučiti po službenoj dužnosti.

10. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj Us I-5340/2024-5 od 2. listopada 2025. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/18, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/1078, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-6 od 14. travnja 2023.

10.1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/18, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023. odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551- 06/22- 013/1078, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-6 od 14. travnja 2023.

10.2. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/1078, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-6 od 14. travnja 2023., zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16- 013/520, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 7. listopada 2016., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

11. U ovom upravnom sporu predmet sudske kontrole jest zakonitost osporavanog drugostupanjskog rješenja i s njime povezanog prvostupanjskog rješenja, kojim je utvrđen prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Stoga se u ovom sporu ne odlučuje neposredno o zakonitosti ranijeg rješenja od 14. travnja 2023. kojim je izvršeno usklađenje ranije priznate novčane pomoći s Odlukom/22, jer je to rješenje samostalan pojedinačni akt koji je predmet posebne upravnosudske kontrole.

11.1. Međutim, sud je, u granicama potrebnim za odlučivanje u ovom sporu, uzeo u obzir postojanje i učinak ranijeg rješenja o usklađenju. Iz stanja spisa proizlazi da je rješenjem od 14. travnja 2023. ranije priznato pravo tužiteljice usklađeno s Odlukom/22 u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći za ubuduće. To rješenje je bilo je predmet posebnog upravnog spora u kojem je presudom ovoga suda odbijen tužbeni zahtjev.

11.2. Slijedom navedenog, sud u ovom sporu ne ispituje ponovno zakonitost ranijeg rješenja o usklađenju kao samostalnog predmeta spora, ali polazi od činjenice da je takvo rješenje doneseno i da za buduće razdoblje proizvodi pravne učinke u odnosu na pravo tužiteljice. Stoga prigovori tužiteljice koji su usmjereni na potpuno ponovno otvaranje zakonitosti tog ranijeg akta nisu odlučni u ovom sporu, osim u mjeri u kojoj se njima nastoji dovesti u pitanje postoji li pravna osnova za primjenu režima koji je bio na snazi u trenutku donošenja osporavanog rješenja o prestanku prava.

12. Prema članku 10. stavku 2. ZUS-a, pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve. U tom smislu ovaj sud ne može u subjektivnom upravnom sporu ponovno otvarati pitanje zakonitosti onih odredaba općeg akta o kojima je već pravomoćno odlučeno u postupku objektivne kontrole, ako se prigovori tužiteljice sadržajno svode na iste razloge koji su već bili predmet ocjene u tom postupku.

12.1. U konkretnom slučaju Visoki upravni sud Republike Hrvatske presudom i rješenjem poslovni broj Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023. odbio je zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22., dalje Odluka/18), dok je u odnosu na članke 3., 4. i 6. Odluke/22 obustavio postupak. Stoga je ovaj sud vezan pravnim učinkom navedene pravomoćne odluke u dijelu koji se odnosi na članak 10. Odluke, pa nema osnove u ovom sporu ponovno otvarati pitanje zakonitosti normativnog uređenja pravnog lijeka iz te odredbe samo na temelju prigovora koji se sadržajno podudaraju s onima o kojima je već odlučeno.

13. Tužiteljica prigovara da je uputa o pravnom lijeku nezakonita jer je protiv prvostupanjskog rješenja dopušten prigovor gradonačelniku, a ne žalba nadležnom državnom tijelu, te da opći akt ne može mijenjati zakonom i statutom uređene institute pravnih lijekova i stvarne nadležnosti.

13.1. Sud u tom pogledu polazi od toga da je u konkretnom normativnom okviru općim aktom propisan pravni lijek protiv pojedinačnih akata donesenih na temelju Odluke (prigovor) te je kao tijelo koje o tom pravnom lijeku odlučuje određen gradonačelnik. Pitanje dopuštenosti takvog normativnog rješenja, kao i pitanje osigurava li ono djelotvornu sudsku zaštitu, već je razmatrano u sudskoj praksi u mjeri u kojoj se odnosi na sustav pravne zaštite u ovoj materiji, pri čemu je naglašeno da nakon odluke o prigovoru stranci stoji na raspolaganju upravni spor pred sudom pune jurisdikcije, uz mogućnost daljnje kontrole pred Visokim upravnim sudom pod zakonskim pretpostavkama.

13.2. Sud stoga ne prihvaća tužbeni navod da je osporeno rješenje nezakonito već samom činjenicom što je protiv prvostupanjskog rješenja bio dopušten prigovor gradonačelniku, a ne žalba drugom javnopravnom tijelu. Naime, normativno rješenje iz članka 10. Odluke već je bilo predmet objektivne kontrole zakonitosti, u kojoj zahtjev za ocjenu zakonitosti te odredbe nije prihvaćen. U tim okolnostima ovaj sud u ovom subjektivnom upravnom sporu ne može preko istovrsnog prigovora ponovno provoditi normativnu kontrolu istoga pitanja, nego može samo ispitati je li tužiteljici u konkretnoj upravnoj stvari bila osigurana djelotvorna pravna i sudska zaštita. Kako je tužiteljica protiv odluke o prigovoru pokrenula ovaj upravni spor, u kojem sud ispituje i materijalnopravnu i postupovnu zakonitost osporenih rješenja, sud nalazi da joj pravo na djelotvornu sudsku zaštitu nije bilo uskraćeno.

13.3. Neovisno o navedenom, čak i kada bi se prihvatilo da je tužiteljica osnovano problematizirala normativno rješenje pravnog lijeka ili određivanje tijela koje o njemu odlučuje, takva okolnost u ovom predmetu ne dovodi sama po sebi do nezakonitosti osporenog rješenja o upravnoj stvari. Naime, osporeno rješenje doneseno je u uvjetima vezane primjene mjerodavne norme Odluke, pri čemu je odlučna činjenica – dob djeteta – bila nesporna. Tužiteljici pritom nije bila uskraćena sudska kontrola, jer joj je nakon odluke o prigovoru bio dostupan upravni spor pred sudom, u kojem sud ispituje i postupovnu i materijalnopravnu zakonitost osporenog akta. U takvim okolnostima navod o pravnom lijeku i stvarnoj nadležnosti nije od utjecaja na meritornu zakonitost prvostupanjskog rješenja o prestanku prava. Pritom sud dodatno utvrđuje da je tužiteljici u konkretnom slučaju bila osigurana puna i djelotvorna sudska zaštita, u okviru koje sud ispituje i postupovnu i materijalnopravnu zakonitost osporenog akta, pa eventualni nedostatak u upravnom stupnjevanju nije doveo do uskraćivanja prava na djelotvoran pravni lijek.

13.4. U tom smislu sud naglašava da kriterij zakonom ustanovljenog suda iz članka 6. Konvencije primarno veže sudsku, a ne upravnu instancu, dok se postupovna jamstva u upravnom postupku ostvaruju kroz propisane institute izuzeća, obrazloženosti odluke i dostupnosti sudske kontrole. Upravo je sudska kontrola u ovom sporu osigurana pred sudom ustanovljenim zakonom, s punom ovlasti ispitivanja zakonitosti pojedinačnog akta, čime se otklanja rizik uskraćivanja djelotvorne sudske zaštite. Osim toga, pravo na pravni lijek iz članka 12. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP) u konkretnom se slučaju ostvaruje kroz pravo na upravni spor (čl. 12. st. 2. ZUP-a) i ustavno jamstvo sudske kontrole (čl. 19. st. 2. Ustava), pa se sustav pravne zaštite ne svodi na administrativnu instancu, nego osigurava sudsku kontrolu pred sudom ustanovljenim zakonom.

14. Izrekom prvostupanjskog rješenja od 14. travnja 2023 – u okvirima normativno propisanog usklađenja – određeni su novi iznos i novo trajanje isplate novčane pomoći za ubuduće (ex nunc), sukladno novom općem aktu. Time prijašnja pojedinačna odluka za buduće razdoblje ne proizvodi daljnje učinke u dijelu u kojem je usklađena novim rješenjem, dok se ne dovode u pitanje učinci koji su već nastali do usklađenja. Slijedom toga, neosnovano tužiteljica smatra da istodobno postoje dva pojedinačna akta koji isti odnos uređuju različito, jer se za buduće razdoblje primjenjuju učinci utvrđeni osporenim rješenjima u skladu s važećim općim aktom.

14.1. Sud dodatno ističe da pravo na novčanu pomoć roditelju odgojitelju, iako priznato pojedinačnim upravnim aktom, po svojoj pravnoj naravi ne predstavlja zakonom zajamčeno subjektivno pravo u klasičnom smislu, već mjeru socijalne politike koja proizlazi iz općeg akta jedinice lokalne samouprave. Takva mjera podložna je izmjenama u okviru ovlasti predstavničkog tijela, pri čemu korisnici ne mogu imati legitimno očekivanje njezine apsolutne nepromjenjivosti za buduće razdoblje.

14.2. U konkretnom slučaju ne radi se o retroaktivnom zadiranju u već ostvarena prava niti o poništenju ranijeg rješenja, već o normativnom preoblikovanju pravnog režima s učinkom za ubuduće (ex nunc), pri čemu raniji akt zadržava učinke za razdoblje do izmjene. Time je isključena situacija paralelnog važenja dvaju oprečnih pojedinačnih akata za isto razdoblje.

15. Odredba članka 42. stavka 1. ZUP-a propisuje mogućnost pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. U konkretnom slučaju, Odluka/22 kao opći akt, izrijekom predviđa da nadležno gradsko upravno tijelo može odlučivati po službenoj dužnosti (članak 7. Odluke/22). Visoki upravni sud je u presudi Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. potvrdio zakonitost Odluke/22., pa tako i odredbe članak 7. Odluke/22. Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je navedenu presudu od 27. veljače 2023. ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Odluka/22 predstavlja posebni normativni okvir za provedbu izmijenjene mjere, dok javni interes za takvo postupanje proizlazi iz ciljeva same mjere i naravi socijalne politike koja se njome uređuje.

15.1. U konkretnom slučaju, postupak je pokrenut radi provedbe izmijenjenog normativnog režima novčane pomoći utvrđenog Odlukom/22, pri čemu je odredbom članka 7. Odluke/22 predviđeno donošenje pojedinačnih akata o prestanku novčane pomoći u skladu sa novim režimom.

15.2. Sud pritom naglašava da se u konkretnom slučaju radi o provedbi izmijenjene javne politike u području socijalnih mjera, koja uključuje racionalno upravljanje javnim sredstvima, osiguranje fiskalne održivosti te preraspodjelu sredstava u svrhu povećanja dostupnosti javnih usluga (osobito predškolskog odgoja). Takvi ciljevi predstavljaju legitiman javni interes u smislu članka 42. stavka 1. ZUP-a i opravdavaju pokretanje postupka po službenoj dužnosti radi usklađenja postojećih pravnih odnosa s novim normativnim okvirom.

15.3. Sud ne prihvaća navod tužiteljice da je protekom roka iz članka 6. Odluke/22 nadležno tijelo izgubilo ovlast za donošenje pojedinačnih akata. Naime, iz sadržaja Odluke ne proizlazi da bi se radilo o prekluzivnom roku, niti su propisane pravne posljedice njegova propuštanja. S obzirom na svrhu tog roka – pravodobno i organizirano usklađivanje većeg broja postojećih akata s novom regulativom – riječ je o instruktivnom roku. Takav rok ne dovodi do gubitka ovlasti javnopravnog tijela, niti može proizvesti učinak zamrzavanja ranijeg pravnog režima. Takvo tumačenje dodatno potvrđuje i činjenica da iz Odluke/22 ne proizlazi sankcija gubitka ovlasti javnopravnog tijela po isteku navedenog roka, niti bi takvo tumačenje bilo spojivo s provedbom jedinstvenog normativnog režima na sve adresate mjere.

16. Neosnovani su navodi tužiteljice da joj u upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje. U konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo je postupalo u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti te je upravnu stvar riješilo neposredno, oslanjajući se na službene podatke. Takvo postupanje dopušteno je člankom 49. točkom 1. ZUP-a kada se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa.

16.1. Pritom sud uzima u obzir da osporena odluka u bitnome proizlazi iz vezane primjene Odluke/22, koja ne ostavlja prostor individualizaciji iznosa ili trajanja pomoći na temelju osobnih okolnosti. U takvoj pravnoj situaciji, izjašnjenje stranke o osobnim i socijalnim prilikama ne bi moglo utjecati na ishod upravne stvari u okviru normativno određenih parametara mjere.

16.2. Tužiteljica je svoje pravne i činjenične prigovore mogla, i jest, iznijela u pravnom lijeku (prigovoru) te u ovom upravnom sporu, u kojem je održana rasprava, pa je u cjelini postupka bila osigurana mogućnost iznošenja stajališta i sudske kontrole zakonitosti pojedinačnog akta.

16.3. Sud napominje da eventualni izostanak dodatnog ispitnog postupka ne predstavlja sam po sebi bitnu povredu postupka kada odlučne činjenice nisu sporne i kada je ishod određen vezanom primjenom opće norme. U takvoj situaciji provođenje dodatnih radnji ne bi moglo utjecati na zakonitost odluke.

16.4. Sud pritom naglašava da činjenica vezane primjene općeg akta ne isključuje mogućnost konvencijske kontrole razmjernosti. Međutim, za provođenje dokaznog postupka u smjeru prigovora „pojedinačnog i prekomjernog tereta“ stranka mora iznijeti dovoljno određene, individualizirane i provjerljive okolnosti koje je izdvajaju od tipičnih posljedica mjere za ostale adresate, te ih povezati s pravno relevantnim pragom nerazmjernosti. U protivnom bi se dokazni postupak pretvorio u opći izvid životnih prilika bez jasne veze s odlučnim činjenicama i bez realne mogućnosti utjecaja na zakonitost osporene pojedinačne odluke donijete vezanom primjenom općeg akta.

17. Sud je razmotrio dokazne prijedloge tužiteljice koji se odnose na saslušanje tužiteljice, izvođenje dokaza o njezinim osobnim i obiteljskim prilikama te pribavu dodatne dokumentacije radi ocjene učinka osporenih rješenja na njezina konvencijska prava. Te je prijedloge sud odbio jer, u obliku u kojem su izneseni, nisu bili dostatno određeni i individualizirani da bi učinili vjerojatnim postojanje okolnosti koje bi u konkretnom slučaju mogle doseći prag pojedinačnog i prekomjernog tereta.

17.1. Sud pritom razlikuje dvije razine ocjene. Prva je zakonitost pojedinačnog akta donesenog vezanom primjenom mjerodavne odredbe Odluke, u kojem upravno tijelo nije imalo ovlast individualno odstupati od normativno određenog trajanja pomoći. Druga je konvencijska kontrola razmjernosti, u okviru koje osobne i obiteljske okolnosti stranke mogu postati pravno relevantne, ali samo ako su iznesene dovoljno konkretno, individualizirano i provjerljivo te ako prima facie upućuju na mogućnost da je upravo na tu stranku stavljen prekomjeran teret.

17.2. U konkretnom slučaju tužiteljica jest općenito ukazivala na financijske i obiteljske posljedice prestanka prava, ali te navode nije razradila na način da bi sud mogao utvrditi po čemu se njezina situacija, u pravno relevantnom smislu, izdvaja od uobičajenih posljedica koje predmetna mjera proizvodi za druge korisnike. Nisu iznesene dovoljno određene činjenice o strukturi i visini prihoda kućanstva, ukupnim obvezama, nemogućnosti osiguranja alternativne skrbi, izostanku drugih izvora pomoći ili drugim osobitim okolnostima koje bi omogućile zaključak da se ne radi samo o redovitim posljedicama izmijenjenog režima socijalne mjere, nego o posebnom i prekomjernom teretu upravo u njezinu slučaju.

17.3. Stoga izvođenje predloženih dokaza ne bi bilo usmjereno na razjašnjenje već dovoljno određenih i pravno relevantnih činjenica, nego bi imalo obilježje općeg istraživanja životnih prilika stranke bez dostatne prethodne činjenične osnove. Takav dokazni postupak sud nije dužan provoditi. Odbijanje takvih prijedloga ne znači da sud apriorno isključuje mogućnost individualne konvencijske kontrole razmjernosti, nego samo da tužiteljica u ovom predmetu nije iznijela činjeničnu osnovu dostatnu da bi takva daljnja dokazna razrada bila potrebna.

18. Iz istih razloga sud je odbio i prijedlog za saslušanje tužiteljice. Saslušanje stranke nije istražno sredstvo kojim bi se tek tražile moguće pravno relevantne okolnosti, nego dokazno sredstvo kojim se razjašnjavaju već određeni i sporni navodi. Kako tužiteljica nije iznijela dovoljno određene i provjerljive činjenice koje bi opravdavale zaključak da je upravo u njezinu slučaju mjerom narušena pravična ravnoteža, saslušanje ne bi bilo podobno utjecati na odluku o zakonitosti osporenog akta.

18.1. Sud zato zaključuje da odbijanje tih dokaznih prijedloga ne predstavlja povredu prava na izjašnjavanje ni prava na dokazivanje, nego procesno dopušteno usmjerenje postupka na odlučne činjenice. Ujedno, takvo odbijanje ne proturječi kasnijoj konvencijskoj ocjeni razmjernosti, jer je sud tu ocjenu proveo na temelju onih konkretnih navoda koje je tužiteljica doista iznijela, ocjenjujući jesu li oni dostatni za zaključak o pojedinačnom i prekomjernom teretu.

19. Sud je ispitao navode tužiteljice da je osporenim rješenjima došlo do nedopuštenog miješanja u njezino pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života te u njezin vlasnički interes. Polazeći od standarda konvencijske zaštite, sud prihvaća da promjena uvjeta korištenja novčane pomoći roditelju odgojitelju može utjecati na organizaciju obiteljskog života i na imovinske interese korisnika, pa je stoga potrebno ispitati zakonitost, legitiman cilj i razmjernost takvog miješanja.

19.1. U konkretnom slučaju miješanje je bilo propisano mjerodavnim domaćim pravom, odnosno Odlukom/22 i pojedinačnim aktima donesenima na temelju nje, pri čemu je normativni okvir bio javno objavljen i dostupan. U odnosu na članak 10. Odluke njegova je zakonitost bila predmet pravomoćne objektivne kontrole, dok je zakonitost Odluke/22 kao cjeline već bila razmatrana u ranijoj sudskoj praksi.

19.2. Miješanje je slijedilo legitiman cilj. Iz sudske prakse u predmetima koji se odnose na mjeru roditelj odgojitelj proizlazi da su legitimnim ciljevima ocijenjeni redefiniranje lokalne demografske i socijalne politike, racionalnije upravljanje javnim sredstvima, povećanje dostupnosti vrtićkih kapaciteta te poticanje reintegracije korisnika na tržište rada. Ti ciljevi predstavljaju javni interes dostatan za normativno preoblikovanje predmetne socijalne mjere za ubuduće.

19.3. Pri ocjeni razmjernosti sud polazi od toga da predmetna mjera djeluje ex nunc, bez obveze povrata ranije isplaćenih sredstava i bez retroaktivnog oduzimanja već ostvarenih učinaka ranijeg pojedinačnog akta. Time je intenzitet zadiranja bitno blaži od situacija u kojima dolazi do naknadnog ukidanja već konzumiranih prava ili do nametanja povrata isplaćenih sredstava.

19.4. Sud je posebno cijenio i to da je normativni prijelaz prema novom režimu bio popraćen prijelaznim razdobljem i kompenzacijskim mjerama, što dodatno ublažava učinke zadiranja. Pritom konkretna proračunska raspodjela svakog pojedinog iznosa nije odlučna činjenica za ocjenu zakonitosti osporenog pojedinačnog akta; legitiman cilj i javni interes ocjenjuju se na razini same mjere i njezina razumno predvidivog normativnog učinka, a ne kroz dokazivanje svake pojedine proračunske transakcije.

19.5. U odnosu na tužiteljičine navode o osobnim i obiteljskim okolnostima, sud nalazi da oni nisu bili dovoljno konkretizirani i dokazno razrađeni da bi se moglo zaključiti da je upravo na nju stavljen pojedinačni i prekomjerni teret koji nadilazi uobičajene posljedice predmetne mjere za druge korisnike. Samo pozivanje na smanjenje kućnog budžeta, potrebu prilagodbe obiteljskog života i opće financijske poteškoće, bez detaljnije individualizacije i dokazivanja iznimnih okolnosti, nije dostatno za zaključak da je narušena pravična ravnoteža između javnog interesa i zaštite prava tužiteljice.

19.6. Stoga sud zaključuje da je miješanje u pravo tužiteljice na poštovanje privatnog i obiteljskog života, kao i u njezin vlasnički interes, bilo zakonito, usmjereno legitimnom cilju i razmjerno, pa nije došlo do povrede članka 8. Konvencije ni članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju.

19.7. Pritom sud smatra da se na ovaj slučaj ne mogu odlučno primijeniti standardi iz predmeta u kojima je Europski sud za ljudska prava utvrdio povredu zbog retroaktivnog ukidanja ranije priznatog prava, ispravljanja pogreške javne vlasti na teret korisnika ili trenutnog i potpunog gubitka jedinog izvora egzistencije. U ovom predmetu ne radi se ni o retroaktivnom oduzimanju već stečenih učinaka, ni o povratu sredstava, ni o ispravljanju pogreške tijela na teret tužiteljice, nego o normativnom preoblikovanju lokalne socijalne mjere za buduće razdoblje.

20. Tužiteljica je isticala da je za odlučivanje o pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja nadležno ministarstvo, a ne gradonačelnik, te je predlagala ekscepciju nezakonitosti i/ili prekid spora radi upućivanja zahtjeva Visokom upravnom sudu.

20.1. Sud ponavlja da je zakonitost članka 10. Odluke/18 bila predmet odlučivanja Visokog upravnog suda u postupku objektivne kontrole (Usoz-254/2023- 7), uz zaključak da propisani pravni lijek ne onemogućuje sudsku zaštitu jer je nakon odluke o prigovoru dopušten upravni spor pred sudom pune jurisdikcije, uz mogućnost žalbe Visokom upravnom sudu pod zakonskim pretpostavkama. Slijedom učinka čl. 10. st. 2. ZUS-a, sud ne nalazi osnovu za ponavljanje kontrole istih normi kroz ekscepciju nezakonitosti.

20.2. I kada bi se hipotetski prihvatilo da je u konkretnom slučaju postojala postupovna nepravilnost u vezi s tijelom koje je odlučivalo o pravnom lijeku, takva nepravilnost ne bi automatski značila nezakonitost rješenja o upravnoj stvari. Ona bi bila pravno relevantna samo ako bi, prema okolnostima konkretnog slučaja, mogla utjecati na zakonitost meritorne odluke. U ovom predmetu sud utvrđuje da takav utjecaj nije učinjen vjerojatnim, jer je riječ o vezanoj primjeni važeće opće norme na nesporne činjenice, uz osiguranu punu sudsku kontrolu zakonitosti u ovom upravnom sporu. Stoga navodi tužiteljice o pravnom lijeku i nadležnosti, iako procesno razmotreni, nisu od utjecaja na ocjenu zakonitosti osporenih rješenja u ovom predmetu.

21. Sud prihvaća kao nesporno da je tužiteljica u upravnom postupku, uz prigovor, podnijela i zahtjev za izuzeće gradonačelnika zbog tog što je on predlagatelj općeg akta (Odluke 25/22.) i zbog njegovog javnog iznošenja stavova o svrhovitosti mjere odgojitelj, a da o tom zahtjevu nije donesena posebna odluka prije donošenja drugostupanjskog rješenja. Međutim, sama ta okolnost ne dovodi automatski do nezakonitosti osporenog rješenja, iz sljedećih razloga.

21.1. Izuzeće službene osobe je postupovno jamstvo kojim se osigurava nepristranost odlučivanja u upravnom postupku. Propust da se o zahtjevu za izuzeće odluči prije donošenja rješenja o pravnom lijeku predstavlja nepravilnost u vođenju postupka. Međutim, u upravnom sporu takav propust može dovesti do poništenja upravnog akta samo ako je riječ o povredi koja je, s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, mogla utjecati na drugačije rješavanje upravne stvari.

21.2. Sud ne prihvaća tvrdnju da je neodlučivanje o zahtjevu za izuzeće samo po sebi automatski i bez daljnjeg bitna povreda pravila postupka koja nužno vodi poništenju. Sud je dužan ocijeniti je li tužiteljica učinila objektivno opravdanom sumnju u nepristranost službene osobe te postoji li uzročna veza između tog postupovnog propusta i sadržaja osporenog rješenja, odnosno pravičnosti postupka u cjelini. U tom okviru sud razmatra sve razloge na koje se tužiteljica pozvala.

21.3. U konkretnom slučaju, drugostupanjsko rješenje doneseno je primjenom općeg akta (Odluke/22.) čije su relevantne odredbe normativno određene i ne ostavljaju prostor diskrecijskom odlučivanju o ishodu u odnosu na tužiteljicu, pri čemu drugostupanjsko tijelo nema ovlast ocjenjivati zakonitost općeg akta, nego je dužno primijeniti važeću normu. Stoga, iako je zahtjev za izuzeće morao biti riješen na propisani način, sud utvrđuje da postupovni propust nije mogao utjecati na sadržaj odluke u njezinoj upravnoj stvari, jer odluka o njezinim pravima nije ovisila o osobnoj procjeni, vrijednosnom sudu ili dokaznoj ocjeni drugostupanjskog tijela.

21.4. Sudjelovanje političkog dužnosnika u oblikovanju javne politike, predlaganje općeg akta ili sudjelovanje u postupku njegova donošenja, samo po sebi ne predstavlja automatski i u svakoj situaciji objektivno opravdan razlog za sumnju u nepristranost pri kasnijoj primjeni tog akta u pojedinačnim upravnim stvarima. Pritom je odlučno razlikovati situacije u kojima ista osoba ili tijelo naknadno odlučuje o zakonitosti normativnog okvira koji je prethodno oblikovalo, od situacije u kojoj se radi o vezanoj primjeni opće norme u pojedinačnom predmetu uz osiguranu punu sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnog akta. U ovom predmetu drugostupanjsko rješenje ne predstavlja sudsku kontrolu općeg akta odnosno preispitivanje njegove zakonitosti, nego njegovu primjenu.

21.5. Ni javni istupi političkog dužnosnika o svrhovitosti, ciljevima ili opravdanosti određene mjere, bez dodatnih okolnosti koje bi upućivale na osobnu uključenost u konkretan predmet ili na donošenje odluke na temelju osobne prosudbe umjesto primjene norme, ne čine sami po sebi objektivno opravdanu sumnju u nepristranost u pojedinačnoj upravnoj stvari koja se rješava vezanom primjenom općeg akta. Slijedom toga, dokazni prijedlog čitanjem medijskih članaka, odnosno utvrđivanjem sadržaja javnih istupa, sud odbija kao neodlučan za ishod spora, jer i kada bi potvrdio navode tužiteljice o postojanju negativnih stavova, takva činjenica, u okolnostima konkretne vezane primjene norme i izostanka diskrecijskog prostora, ne bi mogla dovesti do drukčije odluke o upravnoj stvari. Odbijanje neodlučnog dokaza ne predstavlja povredu kontradiktornosti ili jednakosti oružja, nego procesno dopušteno usmjerenje dokaznog postupka na odlučne činjenice. Pritom se naglašava da tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje dodatnih okolnosti koje bi javne istupe povezale s njezinim konkretnim predmetom (npr. osobno postupanje prema tužiteljici, posebni interes u njezinoj stvari, instruiranje o ishodu), pa se predloženi dokazni prijedlozi svode na utvrđivanje općih političkih stavova o javnoj mjeri, što u okolnostima vezane primjene općeg akta ne može biti odlučno za ishod.

21.6. Sud ne nalazi uzročnu vezu između istaknutog propusta (neodlučivanja o izuzeću) i sadržaja osporene odluke. U konkretnom slučaju, s obzirom na normativno determiniran ishod i izostanak elemenata koji ovise o slobodnoj prosudbi ili ocjeni dokaza, sud utvrđuje da tužiteljica nije pokazala da bi postupovni propust mogao dovesti do drukčijeg rješenja upravne stvari. Stoga se radi o postupovnoj nepravilnosti koja, u konkretnim okolnostima, nije bila od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja. Osim izostanka uzročne veze s ishodom, Sud utvrđuje i da razlozi na koje se tužiteljica poziva (predlaganje općeg akta i javni istupi o mjeri) ne dosežu razinu objektivno opravdane sumnje u nepristranost u konkretnom predmetu, imajući u vidu da se ne radi o odlučivanju o zakonitosti općeg akta, nego o njegovoj primjeni uz naknadnu sudsku kontrolu.

21.7. Tužiteljici je osigurana sudska zaštita: mogla je osporavati zakonitost općeg akta u objektivnom upravnom sporu te osporavati zakonitost pojedinačnog akta u subjektivnom upravnom sporu, pri čemu je u okviru ovog spora mogla iznijeti sve razloge vezane uz institut izuzeća i nepristranost drugostupanjskog tijela. Sud je te razloge razmotrio kroz kriterij odlučnosti i mogućeg utjecaja na zakonitost odluke i pravičnost postupka.

21.8. Iako o zahtjevu za izuzeće nije donesena posebna odluka u upravnom postupku, sud je u ovom upravnom sporu ispitao sve navode tužiteljice koji se odnose na nepristranost drugostupanjskog tijela. Time je osigurana sudska kontrola koja je, s aspekta prava na djelotvorni pravni lijek i pošteno suđenje, funkcionalni ekvivalent kontrole odluke o izuzeću. Stoga postupovni propust tijela nije doveo do uskraćivanja sudske zaštite. Time je, unatoč propustu upravnog tijela da o izuzeću odluči prije donošenja rješenja, osigurana sudska kontrola prigovora o nepristranosti kroz ovaj spor, jer je Sud ocijenio postoji li objektivno opravdana sumnja u nepristranost i može li eventualni propust imati utjecaj na zakonitost i pravičnost postupka u cjelini.

22. Sud je ispitao navode tužiteljice kojima osporava nepristranost i neovisnost službene osobe koja je vodila prvostupanjski postupak te ocijenio da isti nisu osnovani.

22.1. U članku 24. ZUP-a propisani su razlozi obveznog i fakultativnog izuzeća službene osobe. Razlozi obveznog izuzeća taksativno su nabrojeni te se odnose na situacije u kojima postoji osobna povezanost službene osobe s predmetom ili strankom, dok fakultativno izuzeće dolazi u obzir kada postoje konkretne okolnosti koje objektivno dovode u sumnju nepristranost službene osobe. Iz same zakonske norme proizlazi da se zahtjev za izuzeće mora temeljiti na određenim i individualiziranim činjenicama vezanim uz konkretnu službenu osobu i konkretni predmet.

22.2. Tužiteljica svoju tvrdnju o nepostojanju neovisnosti temelji na normativnom ustrojstvu gradskih upravnih tijela, ističući da su službene osobe hijerarhijski podređene gradonačelniku i vezane njegovim uputama. Međutim, sama činjenica hijerarhijske organizacije uprave i obveze službenika da postupaju u okviru zakonom propisanog sustava odgovornosti i nadzora ne predstavlja okolnost koja bi, sama po sebi, dovodila u sumnju nepristranost u pojedinom predmetu. Takva organizacija svojstvena je svakom upravnom sustavu te ne može biti razlog za zaključak da službene osobe u pravilu nisu nepristrane.

22.3. Standard objektivne sumnje u nepristranost pretpostavlja postojanje konkretnih i individualiziranih okolnosti iz kojih bi razuman i objektivan promatrač mogao zaključiti da postoji stvarna mogućnost pristranog odlučivanja u određenom predmetu. U ovom slučaju tužiteljica nije navela postojanje konkretnih uputa, pritisaka, osobnih odnosa ili interesa službene osobe u vezi s predmetnom upravnom stvari, već svoje tvrdnje temelji isključivo na općim značajkama organizacije uprave. Takve općenite tvrdnje nisu dostatne za primjenu članka 24. stavka 3. ZUP-a.

22.4. Sud je ocijenio pravno nerelevantnim dokazni prijedlog za ispitivanje službene osobe o unutarnjem ustrojstvu i hijerarhiji tijela, jer se radi o činjenicama koje proizlaze iz propisa, niti su odlučne za ocjenu postojanja razloga za izuzeće u konkretnom predmetu.

22.5. Slijedom navedenog, sud nalazi da u postupku nije učinjena povreda članka 24. ZUP-a te da navodi tužiteljice o neovisnosti i nepristranosti službene osobe nisu osnovani.

23. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja sud ocjenjuje neosnovanim. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni dio rješenja, pri čemu ZUP ne propisuje grafičku formu potpisa, njegovu čitljivost, ispis imena i prezimena niti obvezu podudarnosti s potpisnim uzorcima kao uvjet valjanosti rješenja. Funkcija potpisa jest potvrda autorstva i volje nadležnog donositelja. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje sadrži oznaku donositelja (gradonačelnika) i potpis na mjestu predviđenom za potpis, čime je ispunjena formalna pretpostavka iz članka 98. ZUP-a.

23.1. Osporavano rješenje predstavlja javnu ispravu izdanu u propisanom postupku te uživa pretpostavku vjerodostojnosti i pravilnosti u pogledu autorstva označenog donositelja, dok se suprotno ne učini ozbiljno vjerojatnim konkretnim i objektivnim pokazateljima. Sama tvrdnja o grafičkoj nepodudarnosti potpisa u odnosu na druge isprave, bez dodatnih objektivnih indicija, nije dostatna za obaranje navedene pretpostavke. U tom okviru valja razlikovati činjenicu da akt može biti pripremljen od stručnih službi, od pravno relevantne tvrdnje da akt nije donio označeni nadležni donositelj. Tužiteljica nije učinila vjerojatnim potonje.

23.2. Tužiteljica je ukazivala na razlike u grafičkom izgledu potpisa te na sadržaj javnog istupa iz kojeg zaključuje da gradonačelnik „osobno ne rješava“ prigovore. Takvi navodi predstavljaju indicije koje, same za sebe, ne čine dovoljno čvrstu i konkretiziranu osnovu za zaključak da potpis na osporenom rješenju ne potječe od označenog donositelja ili da odluku nije donijelo nadležno tijelo. Činjenica da druge službene osobe mogu obavljati poslove pripreme, obrade ili tehničke izrade akta ne dovodi sama po sebi u pitanje autorstvo, nadležnost i valjanost rješenja označenog donositelja. Štoviše, navod o javnom istupu da gradonačelnik „osobno ne rješava“ prigovore, i kada bi bio utvrđen, ne bi sam po sebi dokazivao da osporeni akt nije donio označeni donositelj, jer se takva izjava razumno može odnositi na organizaciju pripremnih radnji i obradu predmeta, a ne na formalno donošenje akta.

23.3. Sud stoga odbija dokazne prijedloge tužiteljice (potpisni karton, očitovanja, medijske snimke) kao nepotrebne, jer tužiteljica nije iznijela dovoljno konkretizirane i objektivne okolnosti koje bi ozbiljno dovele u pitanje pretpostavku vjerodostojnosti javne isprave, pa bi provođenje takvih dokaza imalo obilježje općeg izvida bez dostatne činjenične osnove.

24. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.

25. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).

26. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 26. ožujka 2026.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Nikola Pleša – elektroničkim putem

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis