REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-4240/2024-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Andreje Fortunić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice ĐE iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 26. ožujka 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/249, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 16. rujna 2024. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu zaštitu, Odjela za podršku djeci i obiteljima, Odsjeka za obiteljske potpore, KLASA: UP/I-551-06/24- 014/331, URBROJ: 251-09-14-3/002-24-03 od 7. kolovoza 2024.

II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/249, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 16. rujna 2024., odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu zaštitu, Odjela za podršku djeci i obiteljima, Odsjeka za obiteljske potpore, KLASA: UP/I-551-06/24- 014/331, URBROJ: 251-09-14-3/002-24-03 od 7. kolovoza 2024., kojim je tužiteljici, roditelju ŽE, prestala novčana pomoć za roditelja odgajatelja s danom 31. kolovoza 2024.

2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je pravo na novčanu pomoć stekao pravomoćnim i zakonitim pojedinačnim upravnim aktom, pa se u to pravo može intervenirati samo na zakonom propisan način. Naglašava da Odluka 25/22. nije zakon nego opći akt, pa sama po sebi ne može derogirati pravomoćne pojedinačne akte niti proizvoditi učinke koje imaju akti zakonske snage. Prema njegovu stajalištu, za svaku promjenu prava bilo je nužno donošenje pojedinačnog akta o usklađenju, a bez zakonitog, izvršnog i pravomoćnog rješenja o usklađenju nije bilo uvjeta za donošenje rješenja o prestanku prava. Glavni prigovori tužitelja usmjereni su na nezakonitost postupanja upravnih tijela. Tvrdi da službene osobe koje su donosile odluke nisu bile neovisne i nepristrane. U odnosu na prvostupanjsko tijelo navodi da su službenici hijerarhijski podređeni gradonačelniku i vezani njegovim uputama. U odnosu na gradonačelnika ističe da je upravo on bio predlagatelj Odluke 25/22., da je javno izražavao negativan stav prema mjeri roditelj odgojitelj i da zbog toga nije mogao nepristrano odlučivati o prigovoru. Posebno naglašava da o zahtjevima za izuzeće nije odlučeno zakonito ni dostatno obrazloženo, da zahtjev za izuzeće gradonačelnika nije proslijeđen nadležnom tijelu te da je o izuzeću službene osobe prvostupanjskog tijela odlučivala neovlaštena osoba. Dalje tvrdi da su oba rješenja arbitrarnа i nedostatno obrazložena jer ne sadrže razloge o odlučnim činjenicama. Smatra da upravna tijela nisu utvrdila je li doneseno rješenje o usklađenju, je li ono postalo izvršno i pravomoćno te na koji je način uređivalo razloge prestanka prava. Ističe i da je postupak proveden neposrednim rješavanjem, bez omogućavanja tužitelju da se izjasni o činjenicama i okolnostima važnim za stvar, premda je to izričito tražio u prigovoru i zahtijevao provođenje ispitnog postupka. Po njegovu mišljenju, time su povrijeđene odredbe ZUP-a o sudjelovanju stranke u postupku. Tužitelj također smatra da postupak nije mogao biti zakonito pokrenut po službenoj dužnosti samo na temelju općeg akta, bez zakonske osnove i bez obrazloženja javnog interesa. Dodatno osporava uputu o pravnom lijeku, tvrdeći da je protiv prvostupanjskog pojedinačnog akta morala biti dopuštena žalba, a ne prigovor, te da je o pravnom lijeku odlučilo stvarno nenadležno tijelo, budući da opći akt ne može propisivati drukčiji pravni lijek i drukčiju nadležnost od one određene zakonom. Poseban dio tužbe odnosi se na zaštitu prava vlasništva. Tužitelj smatra da je donošenjem osporenih rješenja došlo do miješanja u njegovo pravo na mirno uživanje vlasništva, ali da to miješanje nije bilo propisano zakonom, nije bilo dostatno obrazloženo općim interesom te nije bilo nužno ni razmjerno. U tom smislu ističe da upravna tijela nisu provela individualni test razmjernosti u odnosu na njegove osobne i obiteljske okolnosti, nisu razmotrila mogućnost blažih mjera, nisu dokazala da se cilj Odluke 25/22. nije mogao postići na drugi način, niti su obrazložila zbog čega nisu prihvatila njegove dokazne prijedloge. Tužitelj nadalje tvrdi da je rješenje o usklađenju doneseno nakon 31. prosinca 2022., iako je člankom 6. Odluke 25/22. ovlast za donošenje takvih akata bila vremenski ograničena do tog datuma. Zato smatra da je nadležno tijelo nakon tog roka izgubilo ovlast za takvo postupanje. Ujedno ističe da pravomoćni akt kojim je stekao pravo i dalje egzistira, pa ne mogu istodobno postojati dva različita pojedinačna akta koja isti pravni odnos uređuju na različit način. U prijedlogu za spajanje spisa tužitelj navodi da se pred Upravnim sudom u Zagrebu već vodi drugi spor koji se odnosi na zakonitost rješenja o usklađivanju iznosa novčane pomoći i razloga prestanka prava. Smatra da oba predmeta proizlaze iz iste činjenične i pravne osnove, da je zakonitost rješenja o usklađenju procesna pretpostavka za ocjenu zakonitosti rješenja o prestanku prava te da bi spajanje omogućilo jedinstveno, učinkovitije i ekonomičnije vođenje postupka i donošenje zajedničke odluke. Na kraju tužitelj obavještava sud da se pred Visokim upravnim sudom vodi postupak obnove objektivnog upravnog spora glede zakonitosti Odluke 25/22 pod brojem Usoz-10/2024 te da je protiv ranije odluke Visokog upravnog suda podnesena i ustavna tužba pred Ustavnim sudom pod brojem U-III- 388/2024. Predlaže da sud spoji ovaj predmet s predmetom Us I-4657/2023, poništi oba osporena rješenja i naloži tuženiku naknadu troška upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava tužbu u cijelosti, ističući zakonitost prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja te neosnovanost svih tužbenih navoda, uz prigovor prekluzije. Poziva se na ustaljenu praksu Visokog upravnog suda i Ustavnog suda, prema kojoj novčana pomoć za roditelja odgojitelja nije stečeno pravo u klasičnom smislu, već socijalna mjera podložna izmjenama, pri čemu izmjene djeluju za ubuduće (kvaziretroaktivno) i ne zadiru u već ostvarena prava. Tuženik smatra da su prigovori o izuzeću službenih osoba i gradonačelnika neosnovani i nedokazani te da su doneseni u skladu sa ZUP-om i relevantnim mišljenjem nadležnog ministarstva. Ističe da su rješenja o prestanku pomoći deklaratorna, jer je prestanak nastupio izravno na temelju Odluke 25/22, neovisno o donošenju pojedinačnih akata, te da rješenja o prestanku i usklađivanju nisu međusobno ovisna. Nadalje, navodi da je činjenično stanje pravilno utvrđeno (ključna činjenica – dob djeteta – nije sporna), da nije bilo potrebe za provođenjem ispitnog postupka ni saslušanjem stranke te da je postupak zakonito vođen po službenoj dužnosti. Osporava i navode o povredi prava na pravni lijek, ističući da je prigovor gradonačelniku zakonit, uz osiguranu sudsku kontrolu u upravnom sporu. Tuženik odbacuje prigovore o nezakonitosti zbog proteka roka iz Odluke (smatra ga instrukcijskim), kao i tvrdnje o retroaktivnosti i povredi prava vlasništva. Protivi se spajanju spisa jer se u upravnom sporu ocjenjuje zakonitost pojedinačne odluke, a predmetna rješenja su pravno neovisna. Zaključno, predlaže odbijanje tužbe i zahtjeva za trošak, uz obrazloženje da tužiteljica nije iznijela nijedan pravno relevantan razlog koji bi doveo u pitanje zakonitost osporenih rješenja.

4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 24. ožujka 2026. održao raspravu.

4.1. Sud je na raspravi odbio prijedloge tužiteljice iz razloga koji se nastavno obrazlažu.

4.2. Sud nalazi da prijedlog tužitelja za spajanje spisa nije osnovan. Prema članku 107. stavku 1. ZUS-a, spajanje sporova je fakultativno procesno ovlaštenje suda, koje dolazi u obzir kada se radi o sporovima koji se temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi te kada je takvo spajanje svrsishodno radi učinkovitosti i ekonomičnosti postupka. U konkretnom slučaju sud ocjenjuje da se u ovom upravnom sporu odlučuje o zakonitosti konkretne pojedinačne odluke koja je predmet tužbe, dok je u većini istovrsnih predmeta o zakonitosti rješenja o usklađenju već odlučeno, čime je pravno pitanje u bitnome razjašnjeno kroz sudsku praksu.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:

- da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/1126, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 16. kolovoza 2017., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete FE;

- da je dijete FE dana 3. kolovoza 2024., navršilo 7 godina.

7. Prvostupanjskim rješenjem tužiteljici je prestalo pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s danom 31. kolovoza 2024.

8. Prema odredbi članka 7. stavka 1. alineje 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka), novčana pomoć prestaje posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.

8.1. Prema odredbi članka 7. stavak 2. Odluke propisano je da će nadležno gradsko upravno tijelo o prestanku novčane pomoći odlučiti po službenoj dužnosti.

9. U tijeku je upravni spor pred Upravnim sudom u Zagrebu, poslovni broj Us I- 5106/2024, čiji je predmet ocjena zakonitosti rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1285, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 4. svibnja 2023.

9.1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/1285, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 4. svibnja 2023. odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551- 06/22-013/2947, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 27. ožujka 2023.

9.2. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/2947, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 27. ožujka 2023., zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/17-013/1126, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 16. kolovoza 2017., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

10. U ovom upravnom sporu predmet sudske kontrole jest zakonitost osporavanog drugostupanjskog rješenja i s njime povezanog prvostupanjskog rješenja, kojim je utvrđen prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Stoga se u ovom sporu ne odlučuje neposredno o zakonitosti ranijeg rješenja od 27. ožujka 2023. kojim je izvršeno usklađenje ranije priznate novčane pomoći s Odlukom/22, jer je to rješenje samostalan pojedinačni akt koji je predmet posebne upravnosudske kontrole.

10.1. Međutim, sud je, u granicama potrebnim za odlučivanje u ovom sporu, uzeo u obzir postojanje i učinak ranijeg rješenja o usklađenju. Iz stanja spisa proizlazi da je rješenjem od 27. ožujka 2023. ranije priznato pravo tužiteljice usklađeno s Odlukom/22 u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći za ubuduće. To rješenje je predmet posebnog upravnog spora.

10.2. Slijedom navedenog, sud u ovom sporu ne ispituje ponovno zakonitost ranijeg rješenja o usklađenju kao samostalnog predmeta spora, ali polazi od činjenice da je takvo rješenje doneseno i da za buduće razdoblje proizvodi pravne učinke u odnosu na pravo tužiteljice. Stoga prigovori tužiteljice koji su usmjereni na potpuno ponovno otvaranje zakonitosti tog ranijeg akta nisu odlučni u ovom sporu, osim u mjeri u kojoj se njima nastoji dovesti u pitanje postoji li pravna osnova za primjenu režima koji je bio na snazi u trenutku donošenja osporavanog rješenja o prestanku prava.

11. Prema članku 10. stavku 2. ZUS-a, pravomoćna presuda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve, pa je sud u ovom subjektivnom sporu vezan pravnim učincima provedenih postupaka objektivne kontrole u dijelu u kojem su relevantne norme općeg akta ocijenjene zakonitima.

11.1. Dodatno, ovaj sud je podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22., dalje Odluka/18) te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22, o čemu je Visoki upravni sud odlučio presudom i rješenjem Usoz-254/2023-7 (surj. Usoz-328/2023-2) od 19. prosinca 2023. (odbijen zahtjev glede članka 10. Odluke/18; postupak obustavljen glede dijela odredaba Odluke/22). Slijedom toga, sud ne može ponovno otvarati isto pitanje kroz institut ekscepcije nezakonitosti niti podnošenjem novog zahtjeva za ocjenu zakonitosti u okolnostima kada je pitanje već bilo predmetom odlučivanja Visokog upravnog suda s učincima erga omnes, osim ako bi tužiteljica iznosila nove, pravno relevantne razloge koji objektivno nisu mogli biti razmotreni ranije, što ovdje nije slučaj.

12. Tužiteljica prigovara da je uputa o pravnom lijeku nezakonita jer je protiv prvostupanjskog rješenja dopušten prigovor gradonačelniku, a ne žalba nadležnom državnom tijelu, te da opći akt ne može mijenjati zakonom i statutom uređene institute pravnih lijekova i stvarne nadležnosti.

12.1. Sud u tom pogledu polazi od toga da je u konkretnom normativnom okviru općim aktom propisan pravni lijek protiv pojedinačnih akata donesenih na temelju Odluke (prigovor) te je kao tijelo koje o tom pravnom lijeku odlučuje određen gradonačelnik. Pitanje dopuštenosti takvog normativnog rješenja, kao i pitanje osigurava li ono djelotvornu sudsku zaštitu, već je razmatrano u sudskoj praksi u mjeri u kojoj se odnosi na sustav pravne zaštite u ovoj materiji, pri čemu je naglašeno da nakon odluke o prigovoru stranci stoji na raspolaganju upravni spor pred sudom pune jurisdikcije, uz mogućnost daljnje kontrole pred Visokim upravnim sudom pod zakonskim pretpostavkama.

12.2. Neovisno o navedenom, i kada bi se hipotetski prihvatilo da je uputa o pravnom lijeku ili određivanje drugostupanjskog tijela bilo sporno s aspekta hijerarhije izvora prava, takva postupovna nepravilnost može biti razlog poništenja samo ako je, prema okolnostima konkretnog slučaja, mogla utjecati na zakonitost rješenja o upravnoj stvari ili dovesti do uskraćivanja djelotvorne sudske zaštite. U ovom predmetu tužiteljici je osigurana sudska kontrola zakonitosti pojedinačnog akta u subjektivnom upravnom sporu pune jurisdikcije, u kojem sud ispituje i postupovnu zakonitost i pravilnu primjenu materijalnog prava te, po potrebi, sam rješava upravnu stvar. Stoga eventualna nepravilnost u pogledu pravnog lijeka ili nadležnosti drugostupanjskog tijela, promatrana u cjelini sustava pravne zaštite, nije učinjena vjerojatnom kao povreda koja bi mogla dovesti do drukčijeg rješenja upravne stvari.

12.3. U tom smislu sud naglašava da kriterij zakonom ustanovljenog suda iz članka 6. Konvencije primarno veže sudsku, a ne upravnu instancu, dok se postupovna jamstva u upravnom postupku ostvaruju kroz propisane institute izuzeća, obrazloženosti odluke i dostupnosti sudske kontrole. Upravo je sudska kontrola u ovom sporu osigurana pred sudom ustanovljenim zakonom, s punom ovlasti ispitivanja zakonitosti pojedinačnog akta, čime se otklanja rizik uskraćivanja djelotvorne sudske zaštite. Osim toga, pravo na pravni lijek iz članka 12. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP) u konkretnom se slučaju ostvaruje kroz pravo na upravni spor (čl. 12. st. 2. ZUP-a) i ustavno jamstvo sudske kontrole (čl. 19. st. 2. Ustava), pa se sustav pravne zaštite ne svodi na administrativnu instancu, nego osigurava sudsku kontrolu pred sudom ustanovljenim zakonom.

13. Izrekom prvostupanjskog rješenja od 27. ožujka 2023. – u okvirima normativno propisanog usklađenja – određeni su novi iznos i novo trajanje isplate novčane pomoći za ubuduće (ex nunc), sukladno novom općem aktu. Time prijašnja pojedinačna odluka za buduće razdoblje ne proizvodi daljnje učinke u dijelu u kojem je usklađena novim rješenjem, dok se ne dovode u pitanje učinci koji su već nastali do usklađenja. Slijedom toga, neosnovano tužiteljica smatra da istodobno postoje dva pojedinačna akta koji isti odnos uređuju različito, jer se za buduće razdoblje primjenjuju učinci utvrđeni osporenim rješenjima u skladu s važećim općim aktom.

14. Odredba članka 42. stavka 1. ZUP-a propisuje mogućnost pokretanja upravnog postupka po službenoj dužnosti kada je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. U konkretnom slučaju, Odluka/22 kao opći akt, izrijekom predviđa da nadležno gradsko upravno tijelo može odlučivati po službenoj dužnosti (članak 7. Odluke/22). Visoki upravni sud je u presudi Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. potvrdio zakonitost Odluke/22., pa tako i odredbe članak 7. Odluke/22. Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je navedenu presudu od 27. veljače 2023. ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).

14.1. U konkretnom slučaju, postupak je pokrenut radi provedbe izmijenjenog normativnog režima novčane pomoći utvrđenog Odlukom/22, pri čemu je odredbom članka 7. Odluke/22 predviđeno donošenje pojedinačnih akata o prestanku novčane pomoći u skladu sa novim režimom.

15. Neosnovani su navodi tužiteljice da joj u upravnom postupku nije omogućeno izjašnjavanje. U konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo je postupalo u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti te je upravnu stvar riješilo neposredno, oslanjajući se na službene podatke. Takvo postupanje dopušteno je člankom 49. točkom 1. ZUP-a kada se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa.

15.1. Pritom sud uzima u obzir da osporena odluka u bitnome proizlazi iz vezane primjene Odluke/22, koja ne ostavlja prostor individualizaciji iznosa ili trajanja pomoći na temelju osobnih okolnosti. U takvoj pravnoj situaciji, izjašnjenje stranke o osobnim i socijalnim prilikama ne bi moglo utjecati na ishod upravne stvari u okviru normativno određenih parametara mjere.

15.2. Tužiteljica je svoje pravne i činjenične prigovore mogla, i jest, iznijela u pravnom lijeku (prigovoru) te u ovom upravnom sporu, u kojem je održana rasprava, pa je u cjelini postupka bila osigurana mogućnost iznošenja stajališta i sudske kontrole zakonitosti pojedinačnog akta.

15.3. Sud napominje da eventualni izostanak dodatnog ispitnog postupka ne predstavlja sam po sebi bitnu povredu postupka kada odlučne činjenice nisu sporne i kada je ishod određen vezanom primjenom opće norme. U takvoj situaciji provođenje dodatnih radnji ne bi moglo utjecati na zakonitost odluke.

16. Tužiteljica je isticala da je za odlučivanje o pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja nadležno ministarstvo, a ne gradonačelnik, te je predlagala ekscepciju nezakonitosti i/ili prekid spora radi upućivanja zahtjeva Visokom upravnom sudu.

16.1. Sud ponavlja da je zakonitost članka 10. Odluke/18 bila predmet odlučivanja Visokog upravnog suda u postupku objektivne kontrole (Usoz-254/2023- 7), uz zaključak da propisani pravni lijek ne onemogućuje sudsku zaštitu jer je nakon odluke o prigovoru dopušten upravni spor pred sudom pune jurisdikcije, uz mogućnost žalbe Visokom upravnom sudu pod zakonskim pretpostavkama. Slijedom učinka čl. 10. st. 2. ZUS-a, sud ne nalazi osnovu za ponavljanje kontrole istih normi kroz ekscepciju nezakonitosti.

16.2. I kada bi se hipotetski prihvatilo da je u konkretnom slučaju došlo do postupovne nepravilnosti u pogledu tijela koje je odlučivalo o pravnom lijeku, takva nepravilnost sama po sebi ne znači automatsku nezakonitost rješenja o upravnoj stvari, nego je relevantna tek ako je riječ o povredi koja je mogla utjecati na zakonitost prvostupanjskog rješenja. U okolnostima ovog predmeta sud utvrđuje da je tužiteljici osigurana djelotvorna sudska zaštita u subjektivnom upravnom sporu pune jurisdikcije, u kojem sud ispituje zakonitost pojedinačnog akta i, po potrebi, sam odlučuje o prigovoru. Stoga se eventualna nepravilnost u vezi s odlučivanjem o pravnom lijeku, promatrana u kontekstu cjelokupnog sustava pravne zaštite, ne može smatrati povredom koja bi dovela do drukčijeg rješenja upravne stvari ili do uskraćivanja sudske kontrole, pa sama po sebi ne predstavlja razlog za poništenje prvostupanjskog rješenja. Ako bi se takav propust i utvrdio, njegova bi eventualna procesna posljedica bila vezana uz drugostupanjski akt, a ne uz meritum prvostupanjskog rješenja koje je doneseno primjenom mjerodavne materijalne norme.

17. Sud prihvaća kao nesporno da je tužiteljica u upravnom postupku, uz prigovor, podnijela i zahtjev za izuzeće gradonačelnika zbog tog što je on predlagatelj općeg akta (Odluke 25/22.) i zbog njegovog javnog iznošenja stavova o svrhovitosti mjere odgojitelj, a da o tom zahtjevu nije donesena posebna odluka prije donošenja drugostupanjskog rješenja. Međutim, sama ta okolnost ne dovodi automatski do nezakonitosti osporenog rješenja, iz sljedećih razloga.

17.1. Izuzeće službene osobe je postupovno jamstvo kojim se osigurava nepristranost odlučivanja u upravnom postupku. Propust da se o zahtjevu za izuzeće odluči prije donošenja rješenja o pravnom lijeku predstavlja nepravilnost u vođenju postupka. Međutim, u upravnom sporu takav propust može dovesti do poništenja upravnog akta samo ako je riječ o povredi koja je, s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, mogla utjecati na drugačije rješavanje upravne stvari.

17.2. Sud ne prihvaća tvrdnju da je neodlučivanje o zahtjevu za izuzeće samo po sebi automatski i bez daljnjeg bitna povreda pravila postupka koja nužno vodi poništenju. Sud je dužan ocijeniti je li tužiteljica učinila objektivno opravdanom sumnju u nepristranost službene osobe te postoji li uzročna veza između tog postupovnog propusta i sadržaja osporenog rješenja, odnosno pravičnosti postupka u cjelini. U tom okviru sud razmatra sve razloge na koje se tužiteljica pozvala.

17.3. U konkretnom slučaju, drugostupanjsko rješenje doneseno je primjenom općeg akta (Odluke/22.) čije su relevantne odredbe normativno određene i ne ostavljaju prostor diskrecijskom odlučivanju o ishodu u odnosu na tužiteljicu, pri čemu drugostupanjsko tijelo nema ovlast ocjenjivati zakonitost općeg akta, nego je dužno primijeniti važeću normu. Stoga, iako je zahtjev za izuzeće morao biti riješen na propisani način, sud utvrđuje da postupovni propust nije mogao utjecati na sadržaj odluke u njezinoj upravnoj stvari, jer odluka o njezinim pravima nije ovisila o osobnoj procjeni, vrijednosnom sudu ili dokaznoj ocjeni drugostupanjskog tijela.

17.4. Sudjelovanje političkog dužnosnika u oblikovanju javne politike, predlaganje općeg akta ili sudjelovanje u postupku njegova donošenja, samo po sebi ne predstavlja automatski i u svakoj situaciji objektivno opravdan razlog za sumnju u nepristranost pri kasnijoj primjeni tog akta u pojedinačnim upravnim stvarima. Pritom je odlučno razlikovati situacije u kojima ista osoba ili tijelo naknadno odlučuje o zakonitosti normativnog okvira koji je prethodno oblikovalo, od situacije u kojoj se radi o vezanoj primjeni opće norme u pojedinačnom predmetu uz osiguranu punu sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnog akta. U ovom predmetu drugostupanjsko rješenje ne predstavlja sudsku kontrolu općeg akta odnosno preispitivanje njegove zakonitosti, nego njegovu primjenu.

17.5. Ni javni istupi političkog dužnosnika o svrhovitosti, ciljevima ili opravdanosti određene mjere, bez dodatnih okolnosti koje bi upućivale na osobnu uključenost u konkretan predmet ili na donošenje odluke na temelju osobne prosudbe umjesto primjene norme, ne čine sami po sebi objektivno opravdanu sumnju u nepristranost u pojedinačnoj upravnoj stvari koja se rješava vezanom primjenom općeg akta. Slijedom toga, dokazni prijedlog čitanjem medijskih članaka, odnosno utvrđivanjem sadržaja javnih istupa, sud odbija kao neodlučan za ishod spora, jer i kada bi potvrdio navode tužiteljice o postojanju negativnih stavova, takva činjenica, u okolnostima konkretne vezane primjene norme i izostanka diskrecijskog prostora, ne bi mogla dovesti do drukčije odluke o upravnoj stvari. Odbijanje neodlučnog dokaza ne predstavlja povredu kontradiktornosti ili jednakosti oružja, nego procesno dopušteno usmjerenje dokaznog postupka na odlučne činjenice. Pritom se naglašava da tužiteljica nije učinila vjerojatnim postojanje dodatnih okolnosti koje bi javne istupe povezale s njezinim konkretnim predmetom (npr. osobno postupanje prema tužiteljici, posebni interes u njezinoj stvari, instruiranje o ishodu), pa se predloženi dokazni prijedlozi svode na utvrđivanje općih političkih stavova o javnoj mjeri, što u okolnostima vezane primjene općeg akta ne može biti odlučno za ishod.

17.6. Sud ne nalazi uzročnu vezu između istaknutog propusta (neodlučivanja o izuzeću) i sadržaja osporene odluke. U konkretnom slučaju, s obzirom na normativno determiniran ishod i izostanak elemenata koji ovise o slobodnoj prosudbi ili ocjeni dokaza, sud utvrđuje da tužiteljica nije pokazala da bi postupovni propust mogao dovesti do drukčijeg rješenja upravne stvari. Stoga se radi o postupovnoj nepravilnosti koja, u konkretnim okolnostima, nije bila od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja. Osim izostanka uzročne veze s ishodom, Sud utvrđuje i da razlozi na koje se tužiteljica poziva (predlaganje općeg akta i javni istupi o mjeri) ne dosežu razinu objektivno opravdane sumnje u nepristranost u konkretnom predmetu, imajući u vidu da se ne radi o odlučivanju o zakonitosti općeg akta, nego o njegovoj primjeni uz naknadnu sudsku kontrolu.

17.7. Tužiteljici je osigurana sudska zaštita: mogla je osporavati zakonitost općeg akta u objektivnom upravnom sporu te osporavati zakonitost pojedinačnog akta u subjektivnom upravnom sporu, pri čemu je u okviru ovog spora mogla iznijeti sve razloge vezane uz institut izuzeća i nepristranost drugostupanjskog tijela. Sud je te razloge razmotrio kroz kriterij odlučnosti i mogućeg utjecaja na zakonitost odluke i pravičnost postupka.

17.8. Iako o zahtjevu za izuzeće nije donesena posebna odluka u upravnom postupku, sud je u ovom upravnom sporu ispitao sve navode tužiteljice koji se odnose na nepristranost drugostupanjskog tijela. Time je osigurana sudska kontrola koja je, s aspekta prava na djelotvorni pravni lijek i pošteno suđenje, funkcionalni ekvivalent kontrole odluke o izuzeću. Stoga postupovni propust tijela nije doveo do uskraćivanja sudske zaštite. Time je, unatoč propustu upravnog tijela da o izuzeću odluči prije donošenja rješenja, osigurana sudska kontrola prigovora o nepristranosti kroz ovaj spor, jer je Sud ocijenio postoji li objektivno opravdana sumnja u nepristranost i može li eventualni propust imati utjecaj na zakonitost i pravičnost postupka u cjelini.

18. Sud je ispitao navode tužiteljice kojima osporava nepristranost i neovisnost službene osobe koja je vodila prvostupanjski postupak te ocijenio da isti nisu osnovani.

18.1. U članku 24. ZUP-a propisani su razlozi obveznog i fakultativnog izuzeća službene osobe. Razlozi obveznog izuzeća taksativno su nabrojeni te se odnose na situacije u kojima postoji osobna povezanost službene osobe s predmetom ili strankom, dok fakultativno izuzeće dolazi u obzir kada postoje konkretne okolnosti koje objektivno dovode u sumnju nepristranost službene osobe. Iz same zakonske norme proizlazi da se zahtjev za izuzeće mora temeljiti na određenim i individualiziranim činjenicama vezanim uz konkretnu službenu osobu i konkretni predmet.

18.2. Tužiteljica svoju tvrdnju o nepostojanju neovisnosti temelji na normativnom ustrojstvu gradskih upravnih tijela, ističući da su službene osobe hijerarhijski podređene gradonačelniku i vezane njegovim uputama. Međutim, sama činjenica hijerarhijske organizacije uprave i obveze službenika da postupaju u okviru zakonom propisanog sustava odgovornosti i nadzora ne predstavlja okolnost koja bi, sama po sebi, dovodila u sumnju nepristranost u pojedinom predmetu. Takva organizacija svojstvena je svakom upravnom sustavu te ne može biti razlog za zaključak da službene osobe u pravilu nisu nepristrane.

18.3. Standard objektivne sumnje u nepristranost pretpostavlja postojanje konkretnih i individualiziranih okolnosti iz kojih bi razuman i objektivan promatrač mogao zaključiti da postoji stvarna mogućnost pristranog odlučivanja u određenom predmetu. U ovom slučaju tužiteljica nije navela postojanje konkretnih uputa, pritisaka, osobnih odnosa ili interesa službene osobe u vezi s predmetnom upravnom stvari, već svoje tvrdnje temelji isključivo na općim značajkama organizacije uprave. Takve općenite tvrdnje nisu dostatne za primjenu članka 24. stavka 3. ZUP-a.

18.4. Sud je ocijenio pravno nerelevantnim dokazni prijedlog za ispitivanje službene osobe o unutarnjem ustrojstvu i hijerarhiji tijela, jer se radi o činjenicama koje proizlaze iz propisa, niti su odlučne za ocjenu postojanja razloga za izuzeće u konkretnom predmetu.

18.5. Slijedom navedenog, sud nalazi da u postupku nije učinjena povreda članka 24. ZUP-a te da navodi tužiteljice o neovisnosti i nepristranosti službene osobe nisu osnovani.

19. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja sud ocjenjuje neosnovanim. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni dio rješenja, pri čemu ZUP ne propisuje grafičku formu potpisa, njegovu čitljivost, ispis imena i prezimena niti obvezu podudarnosti s potpisnim uzorcima kao uvjet valjanosti rješenja. Funkcija potpisa jest potvrda autorstva i volje nadležnog donositelja. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje sadrži oznaku donositelja (gradonačelnika) i potpis na mjestu predviđenom za potpis, čime je ispunjena formalna pretpostavka iz članka 98. ZUP-a.

19.1. Osporavano rješenje predstavlja javnu ispravu izdanu u propisanom postupku te uživa pretpostavku vjerodostojnosti i pravilnosti u pogledu autorstva označenog donositelja, dok se suprotno ne učini ozbiljno vjerojatnim konkretnim i objektivnim pokazateljima. Sama tvrdnja o grafičkoj nepodudarnosti potpisa u odnosu na druge isprave, bez dodatnih objektivnih indicija, nije dostatna za obaranje navedene pretpostavke. U tom okviru valja razlikovati činjenicu da akt može biti pripremljen od stručnih službi, od pravno relevantne tvrdnje da akt nije donio označeni nadležni donositelj. Tužiteljica nije učinila vjerojatnim potonje.

19.2. Tužiteljica je ukazivala na razlike u grafičkom izgledu potpisa te na sadržaj javnog istupa iz kojeg zaključuje da gradonačelnik „osobno ne rješava“ prigovore. Takvi navodi predstavljaju indicije koje, same za sebe, ne čine dovoljno čvrstu i konkretiziranu osnovu za zaključak da potpis na osporenom rješenju ne potječe od označenog donositelja ili da odluku nije donijelo nadležno tijelo. Činjenica da druge službene osobe mogu obavljati poslove pripreme, obrade ili tehničke izrade akta ne dovodi sama po sebi u pitanje autorstvo, nadležnost i valjanost rješenja označenog donositelja. Štoviše, navod o javnom istupu da gradonačelnik „osobno ne rješava“ prigovore, i kada bi bio utvrđen, ne bi sam po sebi dokazivao da osporeni akt nije donio označeni donositelj, jer se takva izjava razumno može odnositi na organizaciju pripremnih radnji i obradu predmeta, a ne na formalno donošenje akta.

19.3. Sud stoga odbija dokazne prijedloge tužiteljice (potpisni karton, očitovanja, medijske snimke) kao nerazmjerne i neodlučne, jer tužiteljica nije iznijela dovoljno konkretizirane i objektivne okolnosti koje bi ozbiljno dovele u pitanje pretpostavku vjerodostojnosti javne isprave, pa bi provođenje takvih dokaza imalo obilježje općeg izvida bez dostatne činjenične osnove.

20. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.

21. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).

22. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.

U Zagrebu, 26. ožujka 2026.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. NE, [adresa]

2. Grad Zagreb – elektroničkim putem

3. U spis