Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-5343/2023-9
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu pojedincu toga suda, Dijani Filipčić, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužiteljice EM, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupana po opunomoćeniku Martinu Sherriju, odvjetniku u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi usklađenja novčane pomoći roditelju odgojitelju, 25. ožujka 2026.,
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2363, URBROJ: 251-02-01/001-23-8 od 9. listopada 2023.
II Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II- 551-06/23-014/2363, URBROJ: 251-02-01/001-23-8 od 9. listopada 2023. obustavljen je postupak pokrenut radi šutnje uprave (točka I. izreke), odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv točke 2. rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/325, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-7 od 30. kolovoza 2023. (točka II. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova (točka III. izreke).
2. Točkama 1. i 2. navedenog prvostupanjskog rješenja usvojen je zahtjev za obnovu postupka te je poništeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I -551- 06/22-013/325, URBROJ: 251-09-22-1/001-22-02 od 30. studenoga 2022. te je rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/209, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 7. listopada 2016. zamijenjeno u dijelu koji se odnosi na visinu i prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja na način da je visina i prestanak prava usklađeno s člankom 3. i 4. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22; dalje: Odluka/22). Točkama 3. i 4. istog prvostupanjskog rješenja odbačen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja od 30. studenoga 2022. te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova postupka.
3. Tužiteljica je podnijela tužbu kojom osporava zakonitost točke II. i III. izreke rješenja tuženika i točku 2. izreke prvostupanjskog rješenja te u tužbi i tijekom spora opisuje kronologiju postupanja upravnog tijela u predmetu priznavanja i određivanja prava na ostvarivanje novčane pomoći roditelja odgojitelja do donošenja osporavanog rješenja pa u tom smislu iznosi i sadržaj osporavanih odluka i podnesenih pravnih lijekova. U bitnom ističe kako je prvostupanjsko rješenje doneseno pozivom na odredbe članka 6. Odluke /22, međutim protekom roka (31. prosinca 2022.) koji je definiran navedenom odlukom. Narav navedenog roka osporava smatrajući ga prekluzivnim, a propis smatra vremenskim odnosno temporalnim. Ukazuje na povrede odredaba Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje ZUP), članka 23. , budući da je prvostupanjsko rješenje doneseno od strane osobe koja nije bila službena osoba koje je u opisu poslova vođenje upravnog postupka i / ili donošenje upravnog akta. Navodi prigovor da je drugostupanjski upravni postupak vodilo apsolutno neovlašteno tijelo pa se u tom smislu poziva na odredbe članka 2. Zakona o Gradu Zagrebu i Statuta Grada Zagreba te članka 76. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj samoupravi), a da rješenje kojim je taj postupak okončan ne sadrži niti vlastoručni potpis gradonačelnika ZM. Ističe kako je prvostupanjsko rješenje nezakonito jer je doneseno bez pravne osnove, pozivajući se na odredbu članka 5. ZUP-a kojim je propisano načelo zakonitosti obzirom da je upravno tijelo odlučivalo po službenoj dužnosti bez pravnog osnova, u suprotnosti s člankom 6. Odluke. Navodi kako je o pravu stranke riješeno pravomoćnim upravnim aktom koji se može mijenjati, ukidati ili poništavati pod uvjetima koji su propisani zakonom, a koji u konkretnom predmetu nisu ispunjeni, pa se u tom smislu poziva na odluke Ustavnog suda, npr. U-IIIB-4366/2005 od 5. travnja 2006. Tužiteljica navodi da su povrijeđene odredbe članka 30. stavka 1. i 2. ZUP-a jer nije proveden prethodni postupak niti je tužiteljica na bilo koji način upoznata s time da se upravni postupak koji se u odnosu na nju vodi u tijeku, a čime je narušeno načelo koje jamči pravo sudjelovanje stranke u postupku i načelo pomoći neukoj stranci iz članka 7. ZUP-a. Navodi kako su pobijanim rješenjima narušena njena prava pa tako i pravo vlasništva zajamčeno Ustavom Republike Hrvatske pozivom na Odluku Ustavnog suda broj U-IIIB-4366/2005 od 5. travnja 2006. te narušena načela zakonitosti, razmjernosti, predvidivosti pravne norme odnosno izvjesnosti te određenosti norme, a posljedično i načelo zaštite stečenih prava stranaka jer je prvostupanjsko rješenje u suprotnosti sa apsolutnim zabranama "ne bis in idem" i "res judicata" koje su posljedica pravomoćnosti akta. Osporava i odluku o troškovima budući da je opravdano izjavila žalbu zbog šutnje uprave te stoga ima pravo na naknadu troškova sastava žalbe.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome navodi da se protivi tužbi i tužbenom zahtjevu u cijelosti. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev iz razloga sadržanih u obrazloženju osporavanog rješenja te se poziva na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: 3352/2025 od 19. studenoga 2025.
5. Sud je 6. ožujka 2026. održao usmenu i javnu raspravu, zaključenu u prisutnosti opunomoćenika tužiteljice i opunomoćenice tuženika, čime je strankama, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja sud je proveo dokazni postupak na način da je izvršio uvid u sudski spis i uz odgovor na tužbu dostavljeni spis tuženika.
7. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja (članak 114. stavak 3. ZUS-a), sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Tužbeni zahtjev je neosnovan.
9. Člankom 3. Odluke/22 izmijenjen je članak 5. stavak 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba" broj 10/18 i 20/21; dalje: Odluka) na način da glasi: "Novčana pomoć se isplaćuje mjesečno, i to:
- do 31. ožujka 2023. u iznosu od 65 % prosječne bruto plaće djelatnika u gospodarstvu Grada Zagreba za razdoblje I. - VIII. mjesec prethodne godine;
- od 1. travnja 2023. do 30. lipnja 2023. u iznosu neto minimalne plaće za 2023. u Republici Hrvatskoj;
- od 1. srpnja 2023. do prestanka novčane pomoći sukladno članku 7. ove odluke, u iznosu od 50 % neto minimalne plaće za tekuću godinu u Republici Hrvatskoj."
9.1. Člankom 4. Odluke/22 izmijenjen je članak 7. Odluke na način da glasi: "Novčana pomoć prestaje:
- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
O prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučit će po službenoj dužnosti."
10. Suprotno navodima tužitelja, sud smatra da su javnopravna tijela osnovano odlučila o usklađivanju visine i trajanja prava tužitelja na novčanu pomoć roditelja odgojitelja u primjeni Odluke/22. Unatoč tome što je prvostupanjskim rješenjem na drugačiji način utvrđena visina i trajanje prava na novčanu pomoć (u odnosu na citirani zaključak Grada Zagreba od 26. lipnja 2019. kojim je priznato pravo tužitelja), time nije došlo do povrede načela stečenih prava i nedopuštene retroaktivnosti. Naime, prvostupanjskim rješenjem nije dovedena u pitanje opstojnost stečenih prava i njihovog opsega u periodu do njegova donošenja, već je u provedbi Odluke/22 usklađena visina i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja pro futuro. Stoga, nije došlo do zadiranja u već nastale pravne posljedice. U prilog naprijed navedenom, ovaj sud se poziva na argumentaciju iznesenu u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. (naročito točke 48. do 57., uz pozivanje na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022.) i odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-1744/2023 od 21. studenog 2023. (naročito točke 50.2 do 60.). Navedenim odlukama je potvrđena zakonitost Odluke/22, odnosno nije utvrđena njezina nesuglasnost sa zakonom i odbijeni su prijedlozi u kojima se, između ostalog, isticala navodna nedopuštena retroaktivnost Odluke/22, zadiranje u stečena prava korisnika prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja i narušavanje jamstva prava vlasništva, odnosno imovinskih prava koja bi bila vezana uz legitimne interese.
11. U odnosu na osnovu izmjene pravomoćnog akta (rješenja od 7. listopada 2016.), članak 13. u svezi članka 130. ZUP-a dopušta interveniranje u zakonite pravomoćne pojedinačne akte. S tim u vezi, sud ističe da je donositelj Odluke/22, kao i Odluke/18, gradsko predstavničko tijelo koje je postupalo u okviru svog samoupravnog djelokruga te je svojim općim aktima ustanovilo naknadu roditeljima odgojiteljima kao financijsku pomoć koju je ovlašten oduzeti (točka 50.8., U-III- 1744/2023), samim time i izmijeniti na ustavnopravno prihvatljiv način. Takvu izmjenu, logički i pravno tehnički, gradsko predstavničko tijelo moglo je provesti jedino općim aktom one razine kojim je tu pomoć izvorno i normativno uvelo. Uvažavajući navedeno, članak 130. stavak 1. točku 1. ZUP-a treba smisleno tumačiti na način da su ispunjene pretpostavke za izmjenu zakonitog pojedinačnog akta kojim je stranka stekla neko pravo (koje je mogla steći isključivo općim aktom lokalne razine), jer je ta izmjena predviđena ustavnopravno prihvatljivom Odlukom/22 kao jedinim "zakonom" kojim se mogla provesti dopuštena ovlast lokalne javne vlasti da mijenja predmetnu financijsku pomoć. Stoga je na temelju Odluke/22, uvažavajući članak 13. u svezi članka 130. ZUP-a, bilo dopušteno prvostupanjskim rješenjem, s učinkom pro futuro, izmijeniti dio ranije donesenog pravomoćnog akta u dijelu koji se tiče visine i trajanja prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja. Ujedno, valja otkloniti navode tužitelja u kojima se poziva na članak 131. ZUP -a, jer ovdje nije riječ o primjeni izvanrednog pravnog lijeka u odnosu na nezakonit akt.
12. U odnosu na tvrdnje tužitelja o nerazmjernom utjecaju izmjene visine i trajanja prava na njegovu situaciju, kao i općenite navode o ograničenju prava vlasništva, napominje se da je u navedenim odlukama Visokog upravnog suda (toč. 48. do 56., Usoz-143/22) i Ustavnog suda (toč. 53. do 60., U-III-1744/2023) detaljno obrazloženo da Odluka/22 predviđa adekvatne kompenzacijske mjere koje omogućuju prilagodbu korisnika na postupno smanjenje opsega, a potom i prestanak prava na novčanu pomoć, te iz kojih razloga ne dolazi do nedopuštenog ograničenja legitimnih interesa korisnika novčane pomoći, posljedično i imovinskih prava (prava vlasništva). Tužitelj nije istaknuo neke konkretne, posebno otegotne i specifične okolnosti koje bi, u okolnostima njegovog predmeta, dovelo u pitanje primjerenost kompenzacijskih mjera i nametale potrebu ocjene njihove adekvatnosti. U tu svrhu, nedostatno je predložiti da tužitelja treba saslušati uz navođenje općenitih formulacija. Nije dvojbeno da pojedina mjera ne pogađa svakog na istovjetan način, ali nije dostatno istaknuti takvu konstataciju da bi se prihvatio prijedlog za saslušanje. Potrebno je specificirati koje to konkretne okolnosti bi trebalo utvrditi iskazom tužitelja (kako bi se uopće moglo ocijeniti je li njegov iskaz primjereno dokazno sredstvo za utvrđivanje tih okolnosti) i obrazložiti kako to one utječu na njegovu konkretnu situaciju da mogu ozbiljno dovesti u pitanje primjerenost predviđenih kompenzacijskih mjera za koje je i Visoki upravni sud i Ustavni sud utvrdio da su adekvatne i razmjerne u odnosu na legitiman cilj Odluke/22. Posljedično, sud smatra da tužitelju odbijanjem dokaznog prijedloga da ga se sasluša nije uskraćena mogućnost sudjelovanja u sporu, niti je došlo do povrede najboljeg interesa djeteta. S druge strane, isti je putem svojeg opunomoćenika u više navrata ekstenzivno iznio svoju pravnu poziciju, kao što se i očitovao o stajalištima druge strane.
13. Sud ne prihvaća prigovore tužitelja koji se tiču prekluzivne naravi roka za donošenje prvostupanjskog rješenja. Na formalnoj razini, Odluka/22 ne predviđa pravne posljedice u slučaju propuštanja roka iz članka 6. Odluke/22, dok sud smatra da je intencija navedenog roka požuriti postupanje javnopravnog tijela u cilju što ranijeg usklađenja s novom regulativom, a ne sankcionirati eventualno propuštanje roka gubitkom ovlasti, što bi bilo i krajnje nelogično s obzirom na namjeru donositelja da putem Odluke/22 realizira niz ciljeva (prenamjena novčanih sredstava u izgradnju vrtićkih kapaciteta, smanjenje socijalne isključenosti i društvene nejednakosti i dr. ciljevi navedeni u toč. 52.3 odluke Ustavnog suda, U-III-1744/2023) radi kojih je pristupio njezinu donošenju. Pri tome, ne može se smetnuti s uma kontekst u kojem se trebalo provesti usklađivanje ranije donesenih pojedinačnih akata s novom regulativom (Odluka/22), a koji se tiče i brojnosti korisnika u odnosu na koje je trebalo provesti to usklađivanje (5712 korisnika u travnju 2022., navod iz toč. 142. presude Visokog upravnog suda broj Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022.), kao i činjenicu da je prije isteka navedenog roka došlo i do privremene obustave primjene Odluke/22 (od 12. prosinca 2022. do 27. veljače 2023.), što je zasigurno utjecalo na mogućnost poštivanja predmetnog roka. U izloženom kontekstu, sud smatra da je rok iz članka 6. Odluke/22 instruktivne naravi i da javnopravno tijelo nakon 31. prosinca 2022. nije bilo prekludirano u donošenju prvostupanjskog rješenja. Iz istih razloga, sud ne prihvaća tvrdnje tužitelja o tome da bi Odluka/22 bila opći akt vremenski ograničene primjene.
14. Nadalje, sud ne prihvaća navode tužitelja o izostanku ovlasti službene osobe za vođenje prvostupanjskog postupka i/ili donošenja prvostupanjskog rješenja. Iz Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 13/22 i 31/22), proizlazi da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. U svezi daljnjih procesnih prigovora vezanih uz prvostupanjski upravni postupak, sud smatra da je postojala ovlast za neposredno rješavanje stvari u smislu članka 49. stavka 1. ZUP -a. Prvostupanjsko javnopravno tijelo raspolagalo je svim potrebnim podacima, a za donošenje prvostupanjskog rješenja nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, uzimajući u obzir da je bilo riječ o usklađivanju novčane pomoći s člancima 3. i 4. Odluke/22, koja je ocijenjena zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom. S druge strane, tužitelj ne konkretizira koje to okolnosti nisu utvrđene, a trebale su biti utvrđene u ispitnom postupku. Konačno, sud je stava da je prvostupanjsko javnopravno tijelo bilo ovlašteno po službenoj dužnosti donijeti prvostupanjsko rješenje u smislu članka 42. ZUP-a, budući da je za to imalo ovlast u članku 6. Odluke/22, koji treba smisleno podvesti pod pojam zakona iz članka 42. stavka 1. ZUP-a. Samo pravo na novčanu pomoć je priznato općim aktom gradskog predstavničkog tijela, slijedom čega se bilo kakve intervencije u daljnje korištenje te pomoći mogu provoditi jedino na temelju takvog akta. Kada bi se prihvatio stav tužitelja, to bi značilo da se u odnosu na roditelja odgojitelja, primjerice, nikad ne bi mogao po službenoj dužnosti pokrenuti postupak radi prestanka novčane pomoći, jer nema propisa zakonskog ranga koji regulira prestanak predmetne pomoći.
15. Vezano za drugostupanjski upravni postupak, sud ne prihvaća navode tužitelja u svezi potpisa gradonačelnika na osporavanom rješenju. U situaciji kada sam gradonačelnik ne dovodi u pitanje svoj potpis i identitet kao donositelj osporavanog rješenja, navode tužitelja valja ocijeniti neosnovanim i usmjerenim na odugovlačenje postupka. Sud nije prihvatio niti navode tužitelja u svezi (ne)nadležnosti gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja. Budući da je zakonitost članka 10. Odluke/18 potvrđena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., a i sam tužitelj u podnescima tijekom upravnog spora navodi da mu nije sporna zakonitost dotičnog članka, sud ne dovodi u pitanje ovlast gradonačelnika za donošenje odluke o prigovoru tužiteljice. Nema mjesta primjeni nekog drugog propisa (npr. članak 76. stavka 3. ZLP(R)S), budući da članak 10. Odluke/18 nije ocijenjen nezakonitim, a usmjeren je na to da služi kao osnova nadležnosti za donošenje osporavanog rješenja od strane gradonačelnika Grada Zagreba. Pri tome, i ovdje treba uzeti u obzir da se gradsko predstavničko tijelo predmetnim općim aktima (Odluka/16, Odluka/18 i Odluka/22) kretalo unutar svojeg samoupravnog djelokruga, a radi uređenja novčane pomoći koju je samoinicijativno uvelo i ovlašteno je istu izmijeniti. U konačnici, a kako je naglašeno i u predmetu Visokog upravnog suda broj Usoz - 254/2023, ni na koji način nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
16. Sud nije prihvatio prijedlog za saslušanje tužitelja, a iz razloga koji su naprijed već obrazloženi.
17. U odnosu na zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog postupka treba reći da je člankom 161. stavkom 5. ZUP-a propisano da, kad je postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti okončan povoljno za stranku, troškove postupka snosi javnopravno tijelo koje je postupak pokrenulo, ako nije drukčije propisano. S tim u vezi sud nalazi kako postupak usklađenja novčane pomoći u skladu s propisima kojima se natalitetna politika na području Grada Zagreba uređuje drukčije nego do tada, a pokrenut po službenoj dužnosti, nije okončan povoljno za tužiteljicu , osobito jer je osporavanim rješenjem odbijen prigovor tužiteljice izjavljen protiv prvostupanjskog rješenja od 30. kolovoza 2023. Navedenom ide u prilog i činjenica što tužiteljica u ovom sudskom postupku osporava rješenja kojima je navedeno usklađenje izvršeno. Pritom treba reći i da tužitelj potražuje naknadu troškova sastava žalbe zbog toga što prvostupanjsko javnopravno tijelo nije (pravodobno) odlučilo o prijedlogu za obnovu postupka. Navedeni zahtjev također nije osnovan jer podnošenje žalbe drugostupanjskom tijelu zbog šutnje uprave ne predstavlja pokretanje zasebnog upravnog postupka u kojem tužitelj, ukoliko se utvrdi da je žalba radi šutnje osnovana, ima pravo na naknadu prouzročenih mu troškova neovisno o vrsti odluke koja će biti donesena o zahtjevu tužitelja povodom kojeg je došlo do „šutnje uprave“. Zbog svega navedenog, sud prihvaća odluku tuženika kojom je odbio tužiteljici naknaditi tražene troškove.
18. Slijedom izloženog, sud je osporavano rješenje tuženika ocijenio zakonitim te je valjalo temeljem članka 116. stavak 1. ZUS odbiti tužbeni zahtjev, kao i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora s obzirom da tužitelj nije uspio u sporu (članak 147. stavak 1. ZUS-a).
U Zagrebu 25. ožujka 2026.
Sutkinja:
Dijana Filipčić
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Tužiteljici
2. Tuženiku
3. U spis
