REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] O 5

Poslovni broj: Us I-2309/2025-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Mariji Renner Jakovljević, uz sudjelovanje zapisničarke Mirjane Jakić, u upravnom sporu tužiteljice OP iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Petar Tomljanović, odvjetnik u Senju, Silvija Strahimira Kranječevića 3/d, protiv tuženika Odbora za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5, OIB: 58831547726, radi raspoređivanja na radno mjesto, 23. ožujka 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/25-01/416, URBROJ: 566-01/8-25-2 od 19. rujna 2025., kao i radi poništenja rješenja Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-112-02/25-01/1059, URBROJ: 443-01-02-02-25-1 od 17. lipnja 2025., te raspoređivanja tužiteljice s danom 1. srpnja 2025. u Državni inspektorat, Područni ured Rijeka, Ispostavi Senj na neodređeno vrijeme na radno mjesto sanitarni inspektor-I. vrste (uz pripadajuću plaću).

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za nadoknadu troškova ovoga upravnog spora.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Državnog inspektorata o rasporedu tužiteljice KLASA: UP/I-112-02/25-01/1059, URBROJ: 443-01-02-02-25-1 od 17. lipnja 2025., u točki I. izreke tužiteljica je s danom 1. srpnja 2025. raspoređena na neodređeno vrijeme u Državni inspektorat, Područni ured Rijeka, Ispostavi Senj na radno mjesto sanitarni inspektor II. vrste, utvrđeno pod rednim brojem 602 Pravilnika o unutarnjem redu Državnog inspektorata, uz utvrđivanje pripadajuće plaće i ostale prateće odluke pobliže navedene u točkama II. do IV. izreke citiranog rješenja.

2. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-112-07/25-01/416, URBROJ: 566-01/8- 25-2 od 19. rujna 2025., odlučujući o žalbi tužiteljice, poništio prvostupanjsko rješenje od 17. lipnja 2025., uz dostavu predmeta prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje. Drugostupanjska odluka tuženika bazira se, u osnovi, na utvrđenjima da je obrazloženje prvostupanjskog rješenja manjkavo, čime je počinjena povreda odredaba iz čl. 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP). Pritom je prvostupanjskom tijelu dana uputa da je potrebno konkretizirano obrazložiti raspored tužiteljice na radno mjesto iz izreke prvostupanjskog rješenja, imajući u vidu odredbe čl. 140. stavak 1. i 3. Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12 – proč. tekst, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19, 98/19, 155/23, i 85/24) na koje se je prvostupanjsko tijelo pozvao u rješenju o rasporedu.

3. Tužiteljica u tužbi i kasnije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje svoje karijerno kretanje i tvrdi, u bitnome, sljedeće. Unatoč usvajanju tužiteljičine žalbe, tuženik je propustio donijeti utemeljenu i potrebnu odluku, primjenom svojih ovlasti iz članka 115. i članka 117. stavka 1. ZUP-a, umjesto poništavanja prvostupanjskog rješenja i vraćanja predmeta na prvostupanjsko odlučivanje. Za takvu odluku tuženik nije dao valjane i obrazložene razloge, iako prvostupanjsko tijelo, kao što je to razvidno iz ranijih odluka istog tijela koje tužiteljica navodi na stranicama drugoj., trećoj, četvrtoj i petoj tužbe ne postupa po uputama i pravnom shvaćanju tuženika. Tužiteljica je, stoga, onemogućena žalbom ostvariti svoja prava u predmetu raspoređivanja na radno mjesto, a povrijeđena su joj i prava priznata člancima 19. i 29. Ustava Republike Hrvatske. U odnosu na tužiteljicu, primjenjiva je odredba članka 132. Zakona o državnom inspektoratu, koja je u Zakon uvrštena upravo radi sprečavanja šikaniranja službenika zahvaćenih statusnim i ustrojstvenim promjenama, a u službu su primljeni pod drugim uvjetima, važećima u vrijeme zapošljavanja. To što je prvostupanjsko tijelo svojim Pravilnikom o unutarnjem redu eventualno propustilo normirati i status službenika obuhvaćenih člankom 132. Zakona o državnom inspektoratu, ne znači da bi se odredbe takvog Pravilnika smjelo tumačiti nauštrb službenika na koje se ta odredba odnosi. Svako zadiranje u prava radnika, posebice u prava stečena u dotadašnjem radnom odnosu u pogledu plaće, radnoga mjesta i sl., mora biti zasnovano na zakonskim, te na činjenično objektivnim i provjerljivim kriterijima i potrebama službe. U vidu treba imati i načelo primjene za radnika najpovoljnijeg prava (čl. 9. st. 3. Zakona o radu). Spornim rasporedom tužiteljica je zakinuta i za svoja materijalna prava. Tužiteljica je svjesna dosadašnje upravne i sudske prakse u ovoj vrsti predmeta, kada se, pri poništavanju rješenja, predmet u pravilu vraća na ponovni postupak, pravdajući to prirodom upravne stvari te nužnošću neposrednog rješavanja i primjene slobodne ocjene čelnika tijela. No, stranci u svakome predmetu mora biti omogućena stvarna i efikasna kontrola, uz mogućnost preispitivanja zakonitosti i opravdanosti konkretnog postupanja, kroz žalbeni stadij upravnog postupka i kroz upravni spor. U protivnom je stranka prisiljena vrtjeti se u tzv. začaranome krugu. Stoga je tuženik ovdje bio ovlašten i dužan sam riješiti stvar. Tužiteljica predlaže da Sud poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje, te da sam riješi stvar, raspoređivanjem tužiteljice s danom 1. srpnja 2025. u Državni inspektorat, Područni ured Rijeka, Ispostavi Senj na neodređeno vrijeme na radno mjesto sanitarni inspektor-I. vrste (uz pripadajuću plaću),a kako je to tužiteljica precizirala u petitu tužbenog zahtjeva. Traži i naknadu troškova spora.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu zaprimljenim kod ovog Suda 19. siječnja 2026. ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Rješenje o rasporedu donosi se, između ostalog, pri donošenju novog Pravilnika o unutarnjem redu. Stoga je u konkretnom slučaju nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, koje jedino raspolaže nedvojbenim saznanjima o slobodnim radnim mjestima na koja službenici mogu biti raspoređeni, uz zadovoljavanje za to propisanih uvjeta. Upravo zbog prirode stvari, tuženik je, poništivši prvostupanjsko rješenje, predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje. Navedeni pravni stav tuženika potvrđen je i upravnosudskom praksom u predmetima iste činjenične i pravne osnove. Uz to, poništavanjem rješenja poništavaju se i sve pravne posljedice koje je to rješenje proizvelo (čl. 115. st. 5. ZUP-a). Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

5. U podnesku zaprimljenim kod ovog Suda 18. ožujka 2026. tužiteljica je ustrajala kod navoda iz tužbe i tužbenom zahtjevu.

6. U ovom upravnom sporu 19. ožujka 2026. održano je ročište za raspravu u prisutnosti zamjenice opunomoćenika tužiteljice, a u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, na temelju članka 91. stavka 3. u svezi s člankom 89. stavak 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24, u nastavku teksta: ZUS), čime je strankama u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/34, u nastavku teksta ZUS) dana mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima te činjeničnim i pravnim pitanjima odlučnim za rješavanje ovog upravnog spora.

7. Na istom ročištu za raspravu zamjenica opunomoćenika tužiteljice je u cijelosti ostala kod svih navoda iznesenih u tijeku upravnog spora. Sud nije izveo dokazne prijedloge tužiteljice predložene u tužbi, jer nisu nužni, a niti je izvođenje istih odlučno za rješavanje ovog upravnog spora, kraj činjeničnog stanja utvrđenog u postupku koji je prethodio ovom upravnom sporu, odnosno iz niže obrazloženih razloga, što će u nastavku presude biti detaljnije obrazloženo pa je izveden dokaz uvidom u dokumentaciju koja prileži spisu predmeta upravnog spora, kao i u onu koja prileži spisu predmeta upravnog postupka te je rasprava zaključena.

8. Nakon razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, ovaj Sud je utvrdio, da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

9. U osporavanim rješenjima citirane su mjerodavne odredbe Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12 – proč. tekst, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19 i 98/19). Te su odredbe tužiteljici, stoga, poznate.

10. Odredbe članka 117. stavaka 1. i 2. ZUP-a glase: „(1) Drugostupanjsko

tijelo poništit će rješenje i samo riješiti stvar ako utvrdi: 1. da su u prvostupanjskom

postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene,

2. da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješavanje stvari,

3. da je izreka pobijanog rješenja nejasna ili je u proturječnosti s obrazloženjem,

4. da je pogrešno primijenjen pravni propis na temelju kojega se rješava stvar. (2) Kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom

tijelu.“

11. Odredbom članka 140. stavak 1., 2 i 3. ZDS-a propisano je, kada se donese pravilnik o unutarnjem redu na temelju novog akta o unutarnjem ustrojstvu, državni službenici raspoređuju se na radna mjesta iz tog pravilnika prema potrebama službe i stručnom znanju. Državni službenik mora ispunjavati uvjete za raspored na radno mjesto.

(2) Državnog službenika se prilikom rasporeda iz stavka 1. ovoga članka ne može bez njegove suglasnosti rasporediti u drugo mjesto rada, koje je udaljeno više od 50 kilometara od mjesta njegova stanovanja ako bi se premještajem bitno pogoršale njegove obiteljske prilike.

(3) Ako se u skladu s uredbom o unutarnjem ustrojstvu državnog tijela ukidaju pojedine ustrojstvene jedinice tog tijela, pojedina radna mjesta u državnom tijelu ili se smanjuje potreban broj izvršitelja na pojedinim radnim mjestima, državni službenici koji su do tada bili raspoređeni na ta radna mjesta odnosno u ustrojstvene jedinice koje se ukidaju raspoređuju se na druga radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete.

12. Prijelazne odredbe sadržane u članku 132. Zakona o državnom inspektoratu glase:

„(1) Inspektori i drugi državni službenici koji su na dan stupanja na snagu ovoga Zakona zatečeni u obavljanju poslova u odgovarajućem području iz članaka 5.

- 28. ovoga Zakona nastavljaju obavljati te poslove i mogu biti raspoređeni na poslove iz članaka 34. - 52. u odgovarajućem području i u slučaju neispunjavanja uvjeta u pogledu vrste i stupnja obrazovanja te vozačkog ispita prema odredbama ovoga Zakona.

(2) Viši inspektor koji obavlja inspekcijske poslove u jednom od područja iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona može biti raspoređen na inspekcijske poslove višeg inspektora u drugom području iz članaka 5. - 28. ovoga Zakona ako ispunjava uvjete u pogledu vrste i stupnja obrazovanja i položi posebni stručni ispit za to područje u skladu s posebnim propisom.

(3) Državni službenici zatečeni na radnim mjestima s ovlastima građevinskih inspektora u ministarstvu nadležnom za graditeljstvo i prostorno uređenje, preuzeti na rad u Državnom inspektoratu, danom stupanja na snagu ovoga Zakona smatraju se građevinskim inspektorima u smislu ovoga Zakona.“

13. Upravna stvar raspoređivanja službenika na radno mjesto rješava se primjenom slobodne (diskrecijske) ocjene. Upravni sud nije ovlašten primijeniti slobodnu ocjenu umjesto nadležnog javnopravnog tijela sukladno važećim odredbama ZUS-a, kao i ranije važećim odredbama (čl. 4. st. 2. te čl. 58. st. 1. i 3. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS). Drugostupanjsko tijelo u upravnom postupku načelno je ovlašteno primijeniti slobodnu ocjenu drukčije od prvostupanjskog tijela (čl. 107. st. 2., čl. 115. st. 4. i čl. 117. st. 1. ZUP-a). Kada utvrdi da je, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, drugostupanjsko će tijelo, pri poništavanju prvostupanjskog rješenja, prvostupanjskom tijelu prepustiti i primjenu slobodne ocjene (čl. 117. st. 2. ZUP-a). Drugostupanjskom tijelu pritom pripada razmjerno široka margina procjene. S druge strane, ovlast drugostupanjskog tijela da primjenjuje članak 117. stavak 2. ZUP-a nije neograničena i podliježe ocjeni zakonitosti u upravnom sporu.

14. Nadalje, nesporno je da je tužiteljica ulazila u krug državnih službenika na koje se odnosi članak 132. Zakona o državnom inspektoratu. No, odredbe sadržane u tom zakonskom članku ne razumijevaju subjektivno pravo navedenih zatečenih službenika da budu raspoređeni na radno mjesto za koje ne ispunjavaju uvjete prema novim ustrojstvenim propisima, niti razumijevaju dužnost javnopravnog tijela da svojim pravilnikom o unutarnjem redu sistematizira radna mjesta radi omogućavanja primjene tih odredaba u odnosu na sve državne službenike koji ulaze u doseg članka 132. Zakona o državnom inspektoratu. Nasuprot tomu, riječ je o ovlasti poslodavca da primijeni navedene odredbe, kada to ocijeni potrebnim i opravdanim. U prilog tužiteljičinom stajalištu da je riječ o odredbama usmjerenima na zaštitu zatečenih službenika od šikaniranja ne idu ni obrazloženja Prijedloga Zakona o državnom inspektoratu, odnosno Konačnog prijedloga toga Zakona, kao ni odgovori predlagatelja zakona na primjedbe iznesene u postupku savjetovanja s javnošću (riječ je materijalima iz parlamentarne procedure donošenja Zakona o državnom inspektoratu, opće dostupnima putem službene mrežne stranice Hrvatskog sabora). Ni spomenuti materijali ne daju podlogu za zaključak da se člankom 132. Zakona o državnom inspektoratu konstituira neko subjektivno pravo rečene kategorije državnih službenika.

15.K tomu:

15.1. državni službenik ne može biti raspoređen na radno mjesto koje nije sistematizirano važećim pravilnikom o unutarnjem redu;

15.2. raniji rasporedi državnih službenika, niti s time povezani statusi i plaća, nemaju bitna obilježja stečenog prava;

15.3. načelo primjene za radnika najpovoljnijeg prava (čl. 9. st. 3. Zakona o radu, „Narodne novine“, broj 93/14 i 127/17 i 98/19, vezano uz čl. 4. st. 2. Zakona o državnim službenicima), primjenjuje se pri normativnoj konkurenciji, koje ovdje nema, jer prava tužiteljice nisu različito uređena različitim pravnim izvorima (povezano s time, Sud podsjeća da odredbe čl. 132. Zakona o Državnom inspektoratu ne konstituiraju subjektivno pravo državnih službenika).

16. Imajući na umu netom izneseno u točkama 11. i 12. ovog obrazloženja, da bi tuženik u konkretnom slučaju mogao primijeniti svoju ovlast iz članka 117. stavka 1. ZUP-a, morao bi, u vrijeme odlučivanja o žalbi, raspolagati pouzdanim podacima o svim elementima mjerodavnima za novi raspored tužiteljice. Usto, žalbeni navodi tužiteljice ne daju tuženiku pouzdanu podlogu da upravo tužiteljica, u skladu s propisanim kriterijima, treba biti raspoređena na radno mjesto sanitarnog inspektora I. vrste. Pri tome nisu od utjecaja navodi i prijedlozi koje je tužiteljica iznijela u upravnom sporu, već su mjerodavne činjenice kojima je tuženik raspolagao, odnosno mogao raspolagati, pri rješavanju tužiteljičine žalbe, koja je sadržajno jednaka tužbenim navodima.

17. Na koncu, možebitno ne postupanje prvostupanjskog tijela po uputama tuženika u ranijim postupcima, kada je prvostupanjsko tijelo donosilo rješenja o rasporedu tužiteljice po donošenju Pravilnika o unutarnjem redu Državnog inspektorata KLASA: 011-02/19-01/4, URBROJ: 443/10-19-5 od 10. srpnja 2019.g. i Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Državnog inspektorata KLASA: 011-02/19-01/4, URBROJ: 443/10-16-02/01-20-11 od 27. travnja 2020.g. te Pravilnika o unutarnjem redu Državnog inspektorata KLASA: 011- 01/20-01/26, URBROJ: 443-01-02-02/1-20-11 od 15. prosinca 2020.g. sâmo po sebi ne omogućuje drugostupanjskom tijelu da samo riješi stvar, ako za to nema potpunu i pouzdanu činjeničnu osnovu, niti takvo možebitno ne postupanje prvostupanjskog tijela konstituira pravo stranke na meritornu favorabilnu odluku drugostupanjskog tijela.

18. Pri takvom stanju stvari, Sud ne nalazi valjanu pravnu osnovu za poništenje tuženikova drugostupanjskog rješenja samo zato jer tuženik, odlučujući o žalbi tužiteljice, nije sam riješio predmetnu upravnu stvar. Pri stanju spisa predmeta upravnog postupka kojim je raspolagao, te imajući na umu dosad izneseno u ovom obrazloženju, tuženik je, pri prvom poništenju prvostupanjskog rješenja, utemeljeno dostavio predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu, uz osnovane i logične upute prvostupanjskom tijelu, jer prvostupanjsko rješenje ne sadržava obrazloženje o razlozima rasporeda žaliteljice na radno mjesto iz izreke rješenja sukladno odredbama članka 98. stavka 5. ZUP-a i članka 140. stavka 1 . i 3. ZDS-a na koji se poziva prvostupanjsko tijelo u obrazloženju. Iz obrazloženja nije vidljivo je li tužiteljica raspoređena na radno mjesto prema potrebama službe i stručnom znanju, odnosno nije utvrdilo činjenice i okolnosti za koje zakon propisuje da su od utjecaja na raspored tužiteljice. Budući da se službenici raspoređuju na radna mjesta prema potrebama službe, ista mora biti jasno obrazložena u odnosu na raspored konkretnog službenika, a obrazloženje ne smije biti općenito i primjenjivo na bilo koju osobu već točno konkretizirano i jasno upućivati na nužnost rasporeda upravo odabranog službenika. Bez valjanog obrazloženja rješenja tužiteljica ne može ostvariti pravo na učinkovitu zaštitu svojih prava u postupku.

19. Dosad izneseno dovoljno je za odbijanje tužbenog zahtjeva u ovome sporu.

20. Uzgredno i bez utjecaja na rješavanje ovog spora, Sud dodaje sljedeće. Premda raspoređivanje državnih službenika ima neke zbiljske elemente konkurencijskog postupka, ustaljeno je pravno tumačenje prema kojem se o rasporedu svakog službenika odlučuje u zasebnom, jednostranačkom postupku. Zbog toga u ovom predmetu ne može biti odlučivano o rasporedu drugih državnih službenika. Pored toga, postrožavanje kvalifikacijskih uvjeta za obavljanje pojedinih reguliranih poslova kontinuirano je prisutno u raznim područjima, prateći poboljšanje obrazovne strukture, te sve veću profesionalnu specijalizaciju. Osobe koje pravodobno ne prate taj razvitak, npr. propuštanjem kasnijeg stjecanja višeg stupnja obrazovanja od postojećega, izlažu se povećanom riziku da promjene propisa do kojih vremenom dolazi idu na njihovu štetu. U autonomiju zakonodavca pri tome ulazi hoće li, na kojim područjima i pod kojim pretpostavkama prijelazno propisati, primjerice, povoljnije uvjete za osobe zatečene na odnosnoj dužnosti, uz njihovu privremenu ili trajnu primjenu. Više propisa, poput Zakona o državnom inspektoratu, sadržava prijelazne odredbe koje omogućuju povoljniji statusni tretman zatečenih službenika koji (više) ne ispunjavaju uvjete za raspored na više rangirano radno mjesto, ali to ne čine priznavanjem subjektivnog prava na takav raspored. Štoviše, postoje i propisi kojima uopće nije predviđena takva pogodnost, već su usmjereni samo na službenike koji u konkretnom razdoblju ispunjavaju uvjete za raspored na radno mjesto (uključujući one službenike koji su tijekom radnog vijeka uložili dodatan napor steći viši stupanj obrazovanja).

21. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a, vezano uz članak 147. i 148. stavak 1. ZUS-a, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

22. Iako je donesena presuda kojom je tužbeni zahtjev odbijen, tužiteljica nije pozvana na plaćanje pristojbe za tužbu i presudu, jer je oslobođena plaćanja pristojbe na temelju odredbe članka 11. stavka 1. točke 4., u vezi sa člankom 22. stavkom 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine“, broj 118/18, 51/23).

U Rijeci 23. ožujka 2026.

S u t k i nj a

Marija Renner Jakovljević

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Opunomoćeniku tužiteljice, odvjetniku Petru Tomljanoviću, Senj, S. S. Kranjčevića 3/d

- Tuženiku Odboru za državnu službu, Zagreb, Palmotićeva 5