REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-532/2025-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Branke Crnogorac, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice RT iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 17. ožujka 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-511-06/25-014/2, URBROJ: 251-02-01/001-25-3 od 7. siječnja 2025. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu zaštitu, Odjela za podršku djeci i obiteljima, Odsjeka za obiteljske potpore, KLASA: UP/I-551-06/24- 014/515, URBROJ: 251-09-14-2/004-24-3 od 2. prosinca 2024.
II. Odbija se tužiteljičin zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-511-06/25-014/2, URBROJ: 251-02-01/001-25-3 od 7. siječnja 2025., odbijena je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu zaštitu, Odjela za podršku djeci i obiteljima, Odsjeka za obiteljske potpore, KLASA: UP/I-551-06/24-014/515, URBROJ: 251-09-14-2/004-24-3 od 2. prosinca 2024., kojim je tužiteljici, roditelju ST, prestala novčana pomoć za roditelja odgajatelja s danom 30. studenoga 2024.
2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da prvostupanjsko rješenje nije donijelo nadležno gradsko upravno tijelo te da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti bez zahtjeva stranke. U opsežnom obrazloženju tužiteljica razrađuje pitanje nadležnosti tijela Grada Zagreba. Poziva se na Statut Grada Zagreba, Odluku o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela (2021.) te Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom (2022.). Tužiteljica navodi da je Ured za demografiju ukinut 2021. godine, a njegove su nadležnosti prešle na novi Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, ali do svibnja 2022. taj novi Ured nije imao ustrojene unutarnje jedinice (sektore, odjele i odsjeke), pa nije postojao donositelj koji bi mogao zakonito donositi upravne akte. Ukazuje da je Pravilnikom iz svibnja 2022. ustrojen Sektor za socijalnu politiku s Odjelom za demografski razvoj i Odsjekom za pronatalitetnu politiku, ali te jedinice prema pravilniku obavljaju samo stručne, a ne upravne poslove. Nadalje, ističe da djelokrug tih jedinica odnosi se na ostvarivanje i provedbu poticajnih mjera (poput novčane pomoći), a ne na njihov prestanak ili donošenje rješenja po službenoj dužnosti. Tužiteljica smatra da donositelj prvostupanjskog rješenja nije bio nadležno upravno tijelo, niti su službenici imali ovlast pokretati i voditi upravni postupak po službenoj dužnosti, da Odluka/22 nije bila valjana pravna osnova za prestanak prava jer djelokrug tijela nije bio prilagođen novim odredbama, pa smatra da su time počinjene bitne povrede pravila postupka i povreda načela zakonitosti. Ističe da drugostupanjsko rješenje nije vlastoručno potpisano, odnosno potpis ne sadrži čitljiva slova ni ime donositelja (gradonačelnika), što ga čini nezakonitim per se, jer nedostaje bitan element akta. Smatra da gradonačelnik nije nadležan odlučivati o žalbama u upravnim stvarima jer prema Statutu Grada Zagreba o njima odlučuje ministarstvo, a gradonačelnik može odlučivati samo o prigovorima u neupravnim stvarima. Ističe da je Odluka iz 2022. imala je privremeno važenje do 31. prosinca 2022., pa su sve kasnije odluke nezakonite jer su donesene bez ovlasti. Smatra da prvostupanjsko tijelo nije imalo ovlast pokrenuti postupak po službenoj dužnosti prema čl. 42. ZUP-a i čl. 16. Pravilnika Ureda, već je moglo postupati samo po zahtjevu stranke. Ističe da stranci nije omogućeno izjašnjavanje (čl. 30. ZUP-a), uvid u spis ni sudjelovanje, što krši načelo saslušanja i pravo na pravično suđenje. Ukazuje da je pravo stekla prema ranijoj Odluci/16, pa smatra da novo propisivanje ne može retroaktivno ukinuti njezino pravo te da se radi o različitim mjerama s drukčijim korisnicima, uvjetima i postupkom. Navodi da prvostupanjsko rješenje ne sadrži identifikacijske podatke, iznos, osnovu niti jasno određuje što prestaje. Time je neprovedivo i predstavlja prekomjeran teret za stranku. Smatra da je tuženik nakon više od godinu dana od pravomoćnosti akta nezakonito ukinuo stečeno pravo, protivno čl. 131. st. 2. i čl. 13. ZUP-a. Smatra da je drugostupanjsko rješenje nezakonito i u dijelu kojim je odbijen zahtjev za naknadu troškova, jer ih je prouzročio tuženik. Predlaže se poništenje prvostupanjskog i drugostupanjskog rješenja te dosuda troškova s kamatama,
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava sve tužbene navode te predlaže odbiti tužbeni zahtjev i zahtjev za naknadu troška. Ističe da je tužba nepravodobna (prigovor prekluzije) i u cijelosti neosnovana. U pogledu nadležnosti, tuženik navodi da su Gradski ured i njegov unutarnji ustroj (Odluka 17/21; Pravilnik 13/22 i 31/22) ovlašteni rješavati u upravnim stvarima vezanim uz novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, uključujući donošenje pojedinačnih akata. Poziva se na praksu VUSRH (Usoz-8/22) koja potvrđuje da akti doneseni na temelju Odluke imaju narav upravnih akata te da je postupanje prvostupanjskog tijela zakonito i u okviru nadležnosti ovlaštenog službenika. Tuženik ističe da je postupak pokrenut po službenoj dužnosti temeljem članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke, a zakonitost iste Odluke – uključujući pravo Grada da mjeru mijenja i ukida – potvrđena je presudama VUSRH (Usoz-8/22; Usoz-143/22) i odlukom Ustavnog suda (U-III-1744/2023 i dr.). Novčana pomoć za roditelja odgojitelja nije subjektivno pravo trajnog karaktera, već oblik financijske pomoći čije normativno uređenje može biti izmijenjeno. Navod tužiteljice o nevaljanosti potpisa gradonačelnika tuženik ocjenjuje neosnovanim, ističući da ne postoji propis koji određuje formu ili izgled vlastoručnog potpisa. Dodatno upozorava da bi prihvaćanje tužbeni(ih) teza dovelo do osporavanja potpisa i drugih procesnih radnji, uključujući potpis punomoćnika tužiteljice. Po potrebi predlaže usporedbu iz javnih isprava. Tuženik smatra neosnovanim navode o nezakonitosti drugostupanjskog rješenja zbog odlučivanja od strane gradonačelnika. Poziva se na presudu VUSRH (Usoz-254/2023) kojom je potvrđena zakonitost odredbe Odluke koja propisuje prigovor kao pravni lijek te utvrđeno da je pravo na pristup sudu osigurano kroz upravni spor, dok pravo na žalbu u upravno-sudskom postupku nije konvencijsko ni ustavno pravo. U odnosu na rok iz članka 6. Odluke, tuženik navodi da se radi o instruktivnom, a ne obvezujućem roku, čije propuštanje nema utjecaja na zakonitost rješenja. Daljnji navodi tužiteljice o povredi prava na prethodno izjašnjenje i nepravilnostima ispitnog postupka ocjenjuju se neosnovanima. Tuženik upućuje na članak 49. stavak 1. ZUP-a prema kojem se stvar može riješiti neposredno kada je činjenično stanje utvrdivo iz službenih evidencija, što je ovdje slučaj jer je prestanak prava vezan uz datum navršavanja djetetove sedme godine. Tuženik odbacuje i prigovore da je postupak vođen po pogrešnoj Odluci ili da se radi o različitim mjerama. Navodi da sve verzije Odluke uređuju istu mjeru te da je tužiteljica kontinuirano bila korisnica iste novčane pomoći. U pogledu navoda o neispitivosti prvostupanjskog rješenja, tuženik navodi da rješenje u cijelosti udovoljava članku 98. ZUP-a te da je kratko zbog jednostavnosti pravne situacije i odlučivanja po službenoj dužnosti. Prigovor o izostanku OIB [osobni identifikacijski broj]a u izreci smatra neosnovanim jer je OIB propisan samo za uvod rješenja. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev i zahtjev za trošak postupka.
4. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je pregledao sudski spis i spis tuženika te je 17. ožujka 2026. održao raspravu.
4.1. Opunomoćenik tužitelja ostaje kod tužbe i svih ranijih navoda te ističe da je tužitelj pravo na mjeru roditelj-odgojitelj stekao temeljem Odluke/16, pri čemu su prijelazne odredbe Odluke/18 predviđale dovršetak započetih postupaka prema toj odluci, dok Odluka/22 nije dirala u Odluku/16 nego je izmijenila samo Odluku/18. Smatra da ukidanje mjere predstavlja povredu stečenog prava i legitimnih očekivanja, te povredu članka 8. i 14. Europske konvencije o ljudskim pravima jer bi tužitelj bio diskriminiran i lišen prava koje je već stekao. Poziva se na praksu Europskog suda za ljudska prava (Beller protiv Švicarske, Moscal protiv Poljske) te na postupak Golomejić protiv Hrvatske, iz kojeg proizlazi da je trebalo primijeniti članak 130. ZUP- a i zaštititi legitimna očekivanja. Tvrdi da je tužiteljica stekla imovinsko pravo i organizirala svoj obiteljski život oslanjajući se na tu mjeru, pa njezino ukidanje predstavlja nerazmjerno zadiranje u pravo vlasništva i pravo na privatni i obiteljski život. Predlaže saslušanje tužiteljice radi utvrđenja njezinih individualnih socioekonomskih okolnosti te eventualno pribavljanje spisa predmeta Golomejić pred ESLJP-om. Također tvrdi da je upravni postupak pokrenut bez zakonske osnove (ultra vires) jer zakon ne predviđa pokretanje postupka po službenoj dužnosti. Nadalje, smatra da je izmjenom članka 7. Odluke/18 kroz Odluku/22, kojom pravo prestaje kada dijete navrši sedam godina, došlo do diskriminacije među korisnicima prema dobi djece, pa predlaže i upućivanje prethodnog pitanja Sudu Europske unije radi ocjene usklađenosti s načelom nediskriminacije (R, C-144/04). Tužitelj smatra praksu Visokog upravnog suda irelevantnom te se dodatno poziva na doktrinu o zaštiti legitimnih očekivanja (S), tvrdeći da je postupanje tuženika protivno temeljnim načelima pravne sigurnosti i dobrog upravljanja.
4.2. Opunomoćenica tuženika ostaje kod odgovora na tužbu, protivi se dokaznim prijedlozima i ističe da je pravomoćnom presudom Visokog upravnog suda već otklonjena argumentacija tužitelja.
5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
6. U postupku koji je prethodio donošenju osporavanog rješenja utvrđeno je:
- da je rješenjem Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-
06/18-013/186, URBROJ: 251-21-01-18-3 od 6. ožujka 2018., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja za dijete ST;
- da je dijete ĐT dana 23. studenoga 2024., navršilo 7 godina.
7. Prvostupanjskim rješenjem tužiteljici je prestalo pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. studenoga 2024.
8. Prema odredbi članka 7. stavka 1. alineje 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 10/18., 20/21. i 25/22. - dalje u tekstu: Odluka), novčana pomoć prestaje posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.
8.1. Prema odredbi članka 7. stavak 2. Odluke propisano je da će nadležno gradsko upravno tijelo o prestanku novčane pomoći odlučiti po službenoj dužnosti.
9. Presudom Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj Us I-2954/2023-9 od 4. srpnja 2025. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/875, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 2. lipnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/1990, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 23. ožujka 2023.
9.1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/875, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 2. lipnja 2023. odbijen je tužiteljičin prigovor podnesen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551- 06/22-013/1990, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 23. ožujka 2023.
9.2. Rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22- 013/1990, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-2 od 23. ožujka 2023., zamijenjeno je rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-06/18-013/186, URBROJ: 251-21-01-18-3 od 6. ožujka 2018., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.
10. U ovom upravnom sporu ne mogu biti predmetom ocjene prigovori kojima tužiteljica osporava zakonitost ranijeg rješenja od 23. ožujka 2023. Ti se navodi odnose na drugu upravnu stvar te ih nije dopušteno ponovno otvarati u sporu protiv kasnijeg rješenja o prestanku prava. Predmet ocjene u ovom sporu može biti samo zakonitost konkretnog rješenja kojim je utvrđen prestanak novčane pomoći u primjeni već izvršno usklađenog pravnog režima.
11. Suprotno tvrdnjama tužiteljice, prvostupanjsko rješenje udovoljava zahtjevima iz članka 98. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje: ZUP), jer sadržava propisane sastavne dijelove rješenja. Navođenje osobnog identifikacijskog broja stranke nije zakonski obvezan sadržaj izreke, već se identifikacijski podaci stranke navode u uvodu rješenja, što je u konkretnom slučaju učinjeno. Izreka prvostupanjskog rješenja je određena, jasna i razumljiva, jer iz nje nedvojbeno proizlazi kojoj osobi prestaje koje pravo i s kojim datumom. Stoga sud ne prihvaća navod tužiteljice da je riječ o nejasnom, neprovedivom ili pravno manjkavom aktu.
12. Neosnovan je i tužbeni navod da prvostupanjsko tijelo nije bilo ovlašteno pokrenuti i voditi postupak po službenoj dužnosti.
12.1. Naime, člankom 7. stavkom 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da će nadležno gradsko upravno tijelo o prestanku novčane pomoći odlučiti po službenoj dužnosti. Navedena odredba dio je normativnog uređenja iste mjere iz koje proizlaze i pretpostavke za priznanje prava i razlozi za njegov prestanak.
12.2. U konkretnom slučaju riječ je o novčanoj pomoći koja nije uređena zakonom kao subjektivno javno pravo opće naravi, nego općim aktom jedinice lokalne samouprave, kojim su uređeni i uvjeti stjecanja i uvjeti prestanka toga prava. Budući da je zakonitost toga općeg akta, uključujući izmjene kojima je uređen prestanak prava, već bila predmetom ocjene u objektivnom upravnom sporu, a ta je zakonitost potvrđena u sudskoj i ustavnosudskoj kontroli, nema osnove zaključiti da bi odluka nadležnog gradskog upravnog tijela donesena po službenoj dužnosti sama po sebi bila protivna ZUP-u.
12.3. Stoga sud ocjenjuje da je u okolnostima ovog predmeta postojala valjana normativna osnova da nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti odluči o prestanku novčane pomoći, kada su za to nastupile Odlukom propisane pretpostavke.
12.4. Navod tužiteljice da je članak 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22., dalje: Odluka/22) imao samo vremenski ograničeno važenje nije od utjecaja na drukčiju odluku u ovoj stvari. Naime, predmet ovoga spora nije usklađivanje visine i trajanja prethodno priznate pomoći, nego prestanak prava temeljem članka 7. stavka 1. i 2. Odluke, pa prigovori usmjereni na doseg i trajanje primjene članka 6. Odluke/22 nisu odlučni za ocjenu zakonitosti osporenih rješenja.
13. Sud ne prihvaća ni tužbeni navod da je prvostupanjsko rješenje doneseno od nenadležnog tijela, odnosno od neovlaštene službene osobe.
13.1. Prema članku 15. Odluke o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 17/21., 24/21., 24/23. i 7/24.), Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom obavlja poslove koordinacije i provedbe mjera populacijske politike. Nadalje, Pravilnikom o unutarnjem redu toga Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 6/24., dalje: Pravilnik) propisano je da Odsjek za obiteljske potpore obavlja poslove provedbe i praćenja provedbe gradskih odluka o obiteljskim potporama (novčana pomoć za roditelja odgojitelja i novčana pomoć za opremu novorođenog djeteta), rješavanje upravnih i neupravnih postupaka u prvom stupnju po gradskim odlukama o obiteljskim potporama.
13.2. Iz sadržaja Pravilnika također proizlazi da su na pojedinim radnim mjestima unutar navedenog ustrojstvenog dijela predviđeni poslovi rješavanja upravnih stvari u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (voditelj odsjeka za obiteljske potpore, viši stručni savjetnik za demografsku politiku, stručni savjetnik za provedbu i kontrolu mjera demografske politike, viši stručnog suradnika za provedbu mjera demografske politike). Time je osigurana unutarnja organizacijska i funkcionalna osnova za donošenje pojedinačnih upravnih akata u predmetima ove vrste.
13.3. Sud pritom ocjenjuje da nije bilo potrebno izvoditi dokaz pribavljanjem pojedinačnog rješenja o rasporedu službenice koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Tužiteljica nije iznijela konkretne činjenice iz kojih bi proizlazilo ili barem činilo vjerojatnim da navedena službena osoba nije bila raspoređena na radno mjesto s odgovarajućim ovlastima za rješavanje u upravnim stvarima ove vrste. Sama općenita osporavanja ustrojstva upravnog tijela i ovlasti njegovih unutarnjih jedinica nisu dostatna za zaključak da je konkretni akt donijela neovlaštena službena osoba.
13.4. Slijedom navedenoga, sud utvrđuje da je prvostupanjsko tijelo imalo propisanu stvarnu nadležnost za rješavanje o prestanku prava, kao i ovlast za vođenje postupka po službenoj dužnosti u predmetima ove vrste.
14. Prvostupanjsko tijelo pravilno je postupilo kada je donijelo prvostupanjsko rješenje primjenom odredbe članka 30. stavka 2. ZUP-a kojom je propisano da se bez prethodnog izjašnjavanja stranke postupak može provesti kad je tako propisano zakonom u vezi odredbe članka 49. točka 1. ZUP-a, kojom je propisano da službena osoba može neposredno riješiti upravnu stvar u postupku koji je pokrenut po službenoj dužnosti, ako se pravo stanje stvari može utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela, a nije potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. U konkretnom slučaju, prvostupanjsko tijelo raspolagalo službenim podacima o datumu kada je tužiteljičino dijete rođeno, čime je pravno stanje bilo nedvojbeno i jasno. Neosnovani su navodi tužiteljice da joj nije omogućeno izjašnjavanje, jer u situaciji kada su odlučne činjenice nedvojbene i dostupne službenim podacima, nije nužno provoditi ispitni postupak. Tužiteljica nije niti u upravnom postupku pred drugostupanjskim tijelom niti pred sudom konkretizirala činjenice koje bi zahtijevale dodatno razjašnjenje pravog stanja.
15. Ovaj Sud ne prihvaća tvrdnje da je prekršena zabrana retroaktivnosti s obzirom na izreku o prestanku novčane pomoći s danom 30. studenoga 2024. u prvostupanjskom rješenju od 2. prosinca 2024. Nije riječ o retroaktivnom djelovanju konstitutivnog akta, budući da sukladno izreci rješenja od 23. ožujka 2023. te članku 7. stavku 1. Odluke prestanak novčane pomoći nastupa neposredno s posljednjim danom u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina. Kad javnopravno tijelo naknadno donese rješenje kojim utvrđuje da je do prestanka došlo, to rješenje ima deklaratornu narav. Deklaratorni akti po pravilu utvrđuju nastup učinaka za razdoblje prije njihova donošenja (djelovanje ex tunc), odnosno u ovom slučaju konstatiraju datum kada je pravna posljedica objektivno nastupila. Stoga se u konkretnom slučaju ne može govoriti o povredi zabrane retroaktivnog djelovanja.
16. Sud ne prihvaća navod tužiteljice da je osporeno rješenje nezakonito zato što je pravo na novčanu pomoć izvorno stekla prema Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz 2016. godine (dalje: Odluka/16), a da Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz 2018. godine, zajedno s kasnijim izmjenama, nije mogla zadirati u tako stečeno pravo. Naime, iz spisa proizlazi da je ranije priznato pravo tužiteljice usklađeno s važećim normativnim režimom propisanim Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 25/22.; dalje: Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći. Zakonitost tog rješenja bila je predmet posebnog upravnog spora. Slijedom toga, u ovom se sporu ne može ponovno otvarati pitanje je li tužiteljičino pravo i nadalje trebalo ostati pod isključivim režimom Odluke/16, jer je to pitanje već bilo obuhvaćeno ranijim postupkom. Predmet ovog spora može biti samo zakonitost rješenja kojim je, u okviru usklađenog pravnog režima, utvrđen prestanak novčane pomoći zbog nastupa Odlukom propisane činjenice.
17. Sud ne prihvaća ni navode tužiteljice kojima tvrdi da je u konkretnom slučaju trebalo primijeniti odredbe ZUP-a o ukidanju ili poništavanju pravomoćnog rješenja, osobito članak 130. ZUP-a. U konkretnom slučaju osporenim rješenjem nije ukinuto niti poništeno ranije pravomoćno rješenje kojim je pravo priznato, niti je javnopravno tijelo interveniralo u to rješenje primjenom izvanrednih pravnih sredstava. Osporeno rješenje doneseno je na temelju Odluke, kojom je propisano da novčana pomoć prestaje po samom normativnom režimu kada nastupi općim aktom određena činjenica, te da će nadležno gradsko upravno tijelo o tome odlučiti po službenoj dužnosti. Stoga se ne radi o situaciji primjene članka 130. ZUP-a, nego o donošenju posebnog deklaratornog akta kojim se utvrđuje da su nastupile pretpostavke za prestanak prava po važećem općem aktu.
18. Sud je razmotrio i navode tužiteljice o povredi prava vlasništva, legitimnih očekivanja te prava na poštovanje privatnog i obiteljskog života, na koje se poziva u smislu članka 8. i 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Međutim, u okolnostima ovog predmeta sud ne nalazi da bi osporenim rješenjem bila povrijeđena navedena prava na način koji bi doveo do njegove nezakonitosti. Naime, prestanak novčane pomoći je posljedica primjene općeg akta kojim je za sve korisnike mjere unaprijed uređen prestanak prava uz nastup propisanih pretpostavki. Sud pritom ima u vidu da tužiteljica novčanu pomoć nije ostvarivala kao pravo apsolutne nepromjenjivosti sadržaja ili trajanja, nego u okviru mjere socijalne politike koja je uređena općim aktom jedinice lokalne samouprave i podložna je izmjenama pod uvjetima i na način propisan tim aktom.
19. U odnosu na istaknuta legitimna očekivanja, sud ocjenjuje da tužiteljica nije mogla osnovano očekivati da će pravo trajati neovisno o kasnijim izmjenama općeg akta kojim je ta mjera uređena, osobito nakon što je ranijim rješenjem njezino pravo već bilo usklađeno s Odlukom/22 u pogledu trajanja i visine pomoći. Stoga se navodi o legitimnim očekivanjima, kao i pozivanje na stručnu literaturu i pojedine odluke Europskog suda za ljudska prava, ne mogu prihvatiti kao odlučni za drukčiju odluku u ovoj stvari. Presude na koje se tužiteljica poziva donesene su u drukčijim činjeničnim i pravnim okolnostima te same po sebi ne dovode u pitanje zakonitost osporenog rješenja donesenog u okviru važećeg i prethodno sudski ispitanog normativnog režima. Pri tome sud ima u vidu i da je normativni okvir na kojem se temelji osporeno rješenje već bio predmet objektivne sudske kontrole, pri čemu nije utvrđena njegova nezakonitost.
20. Sud ne prihvaća ni navod tužiteljice da je osporenim rješenjem počinjena diskriminacija protivna članku 14. Konvencije, odnosno općem načelu jednakosti, zato što pojedini korisnici gube pravo ranije, a pojedini kasnije, ovisno o dobi djeteta. Razlikovanje među korisnicima u konkretnom slučaju proizlazi neposredno iz opće i jednako primjenjive norme koja pravo veže uz objektivnu okolnost – dob djeteta za koje je pomoć ostvarena. Sama činjenica da pravna posljedica za pojedine korisnike nastupa u različito vrijeme ne znači da je riječ o diskriminaciji, nego o različitoj primjeni istog pravila ovisno o vremenu nastupa činjenice predviđene općim aktom. Sud ne nalazi da je tužiteljica učinila vjerojatnim postojanje nejednakog postupanja prema osobama u usporedivoj pravnoj situaciji bez objektivnog i razumnog opravdanja.
20.1. Slijedom navedenog, sud nije našao osnovanim ni prijedlog tužiteljice za upućivanje prethodnog pitanja Sudu Europske unije. Sud ocjenjuje da predmet ove upravne stvari ne ulazi u područje primjene prava Europske unije, nego se odnosi na lokalnu mjeru socijalne politike uređenu općim aktom jedinice lokalne samouprave, zbog čega tumačenje prava Unije nije potrebno za donošenje odluke u ovom sporu. Pozivanje na opća načela prava Europske unije i na presudu u predmetu Mangold ne čini samo po sebi ovaj spor sporom iz područja primjene prava Europske unije niti nameće obvezu upućivanja prethodnog pitanja.
21. Sud nije prihvatio ni dokazni prijedlog za saslušanje tužiteljice na okolnosti njezina individualnog socioekonomskog statusa, organizacije obiteljskog života i posljedica prestanka prava. Naime, predmet ovog upravnog spora je ocjena zakonitosti osporenog pojedinačnog akta donesenog na temelju unaprijed propisanih uvjeta prestanka prava. Kako su odlučne činjenice u ovom predmetu nesporne, a to su postojanje ranije priznatog prava, njegovo pravomoćno usklađenje s Odlukom/22 te činjenica kada je dijete tužiteljice navršilo sedam godina, saslušanje tužiteljice ne bi moglo utjecati na drukčiju odluku suda. Iz istih razloga sud odbija i dokazni prijedlog za pribavljanje spisa predmeta Golomejić protiv Republike Hrvatske, jer sadržaj toga predmeta, uključujući eventualna pitanja upućena Republici Hrvatskoj, ne predstavlja odlučnu činjenicu za ocjenu zakonitosti osporenog pojedinačnog akta u ovom upravnom sporu.
22. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja, sud ocjenjuje kao neosnovan.
22.1. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni element rješenja, ali zakonom nije propisana forma potpisa, niti se zahtijeva čitljivost slova, ispis imena i prezimena niti grafička identičnost s ranije deponiranim potpisnim uzorcima. Bitna funkcija potpisa jest identifikacija donositelja akta. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje jasno označava gradonačelnika Grada Zagreba kao donositelja akta, a potpis, iako grafički pojednostavljen, na aktu postoji. Gradonačelnik nije osporio da je akt donio niti je doveo u pitanje vlastiti identitet kao donositelja, već tuženik kao javnopravno tijelo drugostupanjsko rješenje prihvaća, brani i smatra valjanim. U situaciji kada samo javnopravno tijelo koje je navodno potpisnik ne dovodi u pitanje autentičnost akta, a tužiteljica iznosi hipotetična razmatranja o mogućnosti fizičkog potpisivanja većeg broja predmeta, ne postoji pravna sumnja koja bi opravdala provođenje dokaznog postupka. Dakle, nema procesne potrebe za provođenjem predloženih dokaza poput grafološkog vještačenja ili saslušanja službenika. Budući da tuženik ne osporava potpis niti postojanje volje gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja, sud prihvaća da je potpis na aktu izraz volje nadležnog donositelja u smislu članka 98. ZUP-a.
22.2. Navodi o postojanju „tri potpisa“ i o kolegijalnom odlučivanju nisu pravno relevantni, jer prisutnost više parafa na izvorniku ne znači da je akt donijelo kolegijalno tijelo. Parafi mogu označavati faze interne kontrole, ali ne mijenjaju činjenicu da je drugostupanjsko rješenje formalno doneseno kao akt gradonačelnika.
22.3. Slijedom navedenoga, sud odbija tužbeni navod o nepostojanju vlastoručnog potpisa kao neosnovan, a dokazni prijedlozi tužiteljice u tom pogledu odbijaju se kao nepotrebni.
23. Sud ne prihvaća tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito zbog stvarne nenadležnosti gradonačelnika. Kako je utvrđeno u presudi Visokog upravnog suda, broj Usoz-254/2023, od 19. prosinca 2023., odredba članka 10. Odluke kojom je propisan prigovor gradonačelniku kao pravni lijek protiv prvostupanjskog upravnog akta je zakonita. Prigovor predstavlja sui generis pravni lijek koji ne narušava pravo na sudsku kontrolu, naprotiv, omogućava pristup upravnom sporu. Čak i hipotetsko postojanje procesne nepravilnosti u nadležnosti drugostupanjskog tijela ne bi vodilo poništenju prvostupanjskog rješenja, budući da upravni sud u sporu pune jurisdikcije može poništiti drugostupanjsko rješenje i odbiti prigovor kao neosnovan, ostavljajući prvostupanjsko rješenje na snazi.
24. Sud također ne prihvaća tužbeni navod da je drugostupanjsko rješenje nezakonito u dijelu kojim je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog postupka. Prema pravilima upravnog postupka, stranka ima pravo na naknadu troškova upravnog postupka pokrenutog po službenoj dužnosti samo u slučaju kada u postupku uspije. Budući da je u konkretnom slučaju prigovor tužiteljice odbijen kao neosnovan, nije bilo zakonske osnove za priznanje troškova upravnog postupka. Stoga je drugostupanjsko tijelo pravilno odbilo zahtjev tužiteljice za naknadu troškova tog postupka.
25. Slijedom navedenog, ovaj Sud je utvrdio da su osporavana rješenja zakonita.
26. S obzirom na sve naprijed navedeno Sud je odlučio kao u točki I. izreke ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS).
27. O troškovima upravnog spora, Sud je odlučio na temelju odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njenom zahtjevu za nadoknadu troškova upravnog spora. Stoga je Sud odlučio kao u točki II. izreke.
U Zagrebu, 17. ožujka 2026.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Martin Sherri – elektroničkim putem
2. Grad Zagreb – elektroničkim putem
3. U spis
