REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-3202/24-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Spomenke Đurđević kao zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja: MO iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupana po opunomoćeniku Nikoli Pleši, odvjetniku iz Zagreba, Ulica kralja Držislava 4, protiv tuženika: Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi poništavanja rješenja, 13. ožujka 2026. godine

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551-06/24-014/221, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 03. lipnja 2024. godine i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/24-014/144, URBROJ: 251-09-14-3/003-24-3 od 30. travnja 2024. godine, kao i zahtjev tužitelja za naknadu troška.

Obrazloženje

Tužitelj tužbom osporava drugostupanjsko rješenje gradonačelnika Grada Zagreba od 03. lipnja 2024. godine, kojim je odbijen prigovor tužitelja protiv prvostupanjskog rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom od 30. travnja 2024. godine. Ujedno tužitelj osporava i to prvostupanjsko rješenje, kojim mu je određen prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, s datumom 30. travnja 2024. godine. Tužitelj u tužbi navodi da su korisnici prava na novčanu pomoć to pravo stekli na temelju pravomoćnog upravnog akta koji ničim nije zamijenjen i u odnosu na kojeg redovan pravni lijek mora biti žalba, a ne prigovor, pa je opravdana legitimnost njihovog očekivanja da se taj pravomoćni akt (a onda i prava priznata tim aktom) može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom, dok u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo svoju nadležnost, odnosno pravo mijenjanja pravomoćnog upravnog akta temelji na čl. 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 25/22 - Odluka 22), dakle na temelju podzakonskog akta. Tužitelj potvrđuje da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti spomenutog općeg akta provodio test razmjernosti, ali smatra da to ne može javnopravno tijelo osloboditi od obveze da ispita je li miješanje u njegovo pravo na mirno uživanje vlasništva u specifičnim okolnostima konkretnog slučaja u skladu sa zakonom i predviđeno zakonom, je li u skladu s općim interesom i je li ono razmjerno, jer se postupak ocjene zakonitosti općeg akta (objektivni upravni spor) razlikuje od postupka ocjene zakonitosti pojedinačnog akta. Ukazuje na to da prethodni pojedinačni akt o usklađivanju iznosâ novčane pomoći i o razlozima prestanka novčane pomoći na temelju čl. 6. Odluke 22 nije pravomoćan niti je utvrđeno je li uopće donesen. Nadalje ističe da nisu postojali uvjeti za donošenje drugostupanjskog rješenja, jer prije donošenja odluke o prigovoru tužitelja nije donesena odluka o zahtjevu za izuzeće gradonačelnika i jer mu prije donošenja prvostupanjskog rješenja nije omogućeno podnijeti zahtjev za izuzeće službene osobe prvostupanjskog tijela. U odnosu na izuzeće gradonačelnika, tužitelj navodi da je gradonačelnik taj koji je inicirao ukidanje prava na novčanu pomoć te da je upravo po njegovom prijedlogu došlo do donošenja Odluke 22 kao općeg akta kojim je propisano smanjenje iznosa novčane pomoći, kao i skraćivanje vremenskog perioda unutar kojeg tužitelj može koristiti pravo na novčanu pomoć, iz čega je jasno vidljivo stajalište gradonačelnika vezano uz pravo na novčanu pomoć. Uz navedeno, tužitelj ukazuje i na to da je gradonačelnik više puta javno istupao u medijima te da je u navedenim istupima govorio o potrebi ukidanja novčane pomoći i o štetnosti daljnjeg ostvarivanja tog prava. U odnosu na izuzeće službenika tužitelj navodi da je zbog unutarnjeg ustrojstva, načina rada i hijerarhije odnosa u Gradu Zagrebu službena osoba podložna utjecaju gradonačelnika. Smatra da mu je neodlučivanjem o zahtjevu za izuzeće povrijeđeno pravo na pravni lijek. Ističe da u konkretnom predmetu prvostupanjsko tijelo nije moglo pokrenuti upravni postupak po službenoj dužnosti samo na temelju Odluke 22, a onda niti donijeti prvostupanjsko rješenje, te da u konkretnom predmetu nije proveden ispitni postupak, odnosno da nisu utvrđene činjenice i okolnosti bitne za razjašnjenje pravog stanja stvari, niti mu je omogućeno ostvarenje i zaštita njegovih prava i pravnih interesa. Ukazuje na to da je tuženik u skladu s čl. 6. Odluke 22 bio dužan donijeti pojedinačne akte radi usklađenja novčane pomoći s odredbama tog općeg akta do 31. prosinca 2022. godine. Tužitelj osporava potpis gradonačelnika Grada Zagreba na osporavanom drugostupanjskom rješenju. Zaključno, tužitelj ističe da su mu ugrožena legitimna očekivanja te da je povrijeđeno načelo razmjernosti i predvidljivosti propisa, odnosno da mu je ugroženo pravo vlasništva i pravo na privatni i obiteljski život. Smatra da mu je trebalo priznati pravo na naknadu troška upravnog postupka, a traži i spajanje ovog predmeta s predmetom u kojem se osporava prethodni pojedinačni akt o usklađivanju novčane pomoći, donesen na temelju čl. 6. Odluke 22.

Tuženik je u odgovoru na tužbu u cijelosti osporio i tužbu i tužbeni zahtjev. Sud je održao raspravu te je u dokaznom postupku pročitao dokumentaciju iz sudskog spisa i iz priloženog spisa upravnog predmeta.

Tužbeni zahtjev je neosnovan.

Prvostupanjskim rješenjem od 30. travnja 2024. godine je tužitelju s danom 30. travnja 2024. godine određen prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja.

Takvo rješenje je doneseno na temelju čl. 4. Odluke 22, u kojem je propisano da - između ostalog - novčana pomoć za roditelja odgojitelja prestaje posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo sedam godina. Prvostupanjsko rješenje je u cijelosti u skladu s navedenom odredbom čl. 4. Odluke 22, jer tužitelj ni ne osporava da je njegovo dijete u travnju 2024. godine navršilo sedam godina. U tom smislu je pravilno primijenjena relevantna materijalnopravna odredba čl. 4. Odluke 22.

Odluka 22 je bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je presudom tog suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. godine ocijenjena zakonitom. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u povodu te presude. Stoga se ne mogu prihvatiti navodi tužitelja kojima osporava načelnu mogućnost primjene Odluke 22, kao niti navodi da se prethodno pravomoćno priznavanje prava ne može ukidati Odlukom 22 kao općim aktom, odnosno njegovi navodi o narušavanju načela legitimnih očekivanja, razmjernosti, mirnog uživanja vlasništva i prava na privatni i obiteljski život. Naime, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je u spomenutoj presudi naveo da novi opći akt (Odluka 22) ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njegovog stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da novi opći akt djeluje samo na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, pri čemu je poštovano načelo razmjernosti, a uvedenim kompenzacijskim mjerama je uspostavljena ravnoteža između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja. Nadalje, odredbom čl. 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22 - Odluka) je propisano da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju tog općeg akta podnosi gradonačelniku Grada Zagreba te da je gradonačelnikova odluka o prigovoru konačna.

Navedena odredba čl. 10. Odluke je bila predmet posebne ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, koji je presudom M 254/23 od 19. prosinca 2023. godine potvrdio njenu zakonitost (zahtjev za obnovu tog objektivnog upravnog spora je u međuvremenu odbačen). Stoga je neupitna drugostupanjska nadležnost gradonačelnika Grada Zagreba u konkretnom upravnom postupku, kao i mogućnost da se u drugostupanjskom upravnom postupku postupa na temelju prigovora kao redovnog pravnog lijeka. Time što je u čl. 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane upravnog suda kao suda pune jurisdikcije.

Neosnovan je i prigovor o tome da je prvostupanjsko rješenje trebalo biti doneseno do 31. prosinca 2022. godine, u skladu s čl. 6. Odluke 22. Naime, po mišljenju ovog suda ne radi se o roku koji se određuje unutar upravnog postupka i na temelju Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09 i 110/21 - ZOUP) - kako tvrdi tužitelj - već o instruktivnom roku propisanom u općem aktu za donošenje pojedinačne odluke na temelju tog akta (primjerice - kao i u slučaju propisanih rokova za donošenje odlukâ o prevođenju prava na osobnu invalidninu u pravo na inkluzivni dodatak). Protekom tog roka ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke po Odluci 22, a takva procesna posljedica nigdje niti nije propisana. Tužitelju se napominje da njegovo ranije priznato pravo nije dovedeno u pitanje (tek) ovdje osporavanim pojedinačnim odlukama (donesenim nakon proteka instruktivnog roka propisanog u općem aktu), nego još (već) zakonitim općim aktom na temelju kojeg su te odluke donesene.

Sud ističe ovaj načelni stav, čak i bez obzira na to što je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. godine bio obustavio od izvršenja Odluku 22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta (a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. godine), što znači da za vrijeme obustave izvršenja Odluke 22 nadležno gradsko upravno tijelo nije ni smjelo postupati po njoj, odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.

Osim svega navedenog, čl. 6. Odluke 22 se uopće ni ne odnosi na odluku o konkretnom datumu prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, nego na (prethodnu) odluku kojom su tužitelju u izmijenjenom obliku priznati iznosi novčane pomoći i utvrđeno na koji će način ta novčana pomoć u budućnosti prestati (prethodna odluka o usklađivanju prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, koja nije predmet ocjene zakonitosti u ovom upravnom sporu). Suprotno navodu tužbe, to prethodno rješenje o usklađivanju iznosâ novčane pomoći i o razlozima prestanka novčane pomoći je zamijenilo još ranije rješenje o priznavanju prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (upravo na temelju čl. 6. Odluke 22), a to rješenje o usklađenju je itekako doneseno (također suprotno navodu tužbe), jer uostalom i sâm tužitelj potvrđuje u tužbi da je protiv njega pokrenuo poseban upravni spor pa stoga ovdje i traži spajanje s tim upravnosudskim predmetom.

Sud je odbio taj prijedlog za spajanje, jer se osporavane odluke u ovoj pravnoj stvari neposredno temelje na čl. 4. Odluke 22 kao općeg akta i stoga ni na koji način ne ovise o pravomoćnosti prethodne odluke o usklađivanju iznosâ novčane pomoći i o razlozima prestanka novčane pomoći, koja se temeljila na čl. 6. Odluke 22. Ovlaštenje prvostupanjskog tijela da po službenoj dužnosti odluči o prestanku prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja je izričito propisano u čl. 4. st. 2. Odluke 22.

U odnosu na prigovor izuzeća gradonačelnika, po mišljenju ovog suda ne postoji zakonska osnova za to. Mogućnost izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela nije propisana niti jednom zakonskom odredbom.

Nadalje, razlozi izuzeća koje navodi tužitelj su po ocjeni ovog suda paušalni i neosnovani, jer je Odluka 22 kao opći akt donesena u skladu sa zakonskim ovlastima predstavničkog tijela Grada Zagreba i gradonačelnika Grada Zagreba. Odluka 22 je osim toga bila i predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je presudom tog suda Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. godine ocijenjena zakonitom. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023. godine odbio ustavnu tužbu podnesenu u povodu te presude. Također je u upravnom sporu kao sporu pune jurisdikcije ionako u dva stupnja osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja i prvostupanjskog tijela i gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela.

Tužitelj ne može osporavati potpis navedenog donositelja drugostupanjskog rješenja, u situaciji u kojoj sâmom donositelju tog rješenja taj njegov potpis uopće nije sporan u ovom upravnom sporu.

Sud nadalje smatra da su u konkretnom slučaju postojali uvjeti za neposredno rješavanje upravne stvari (čl. 49. st. 1. ZOUP-a), jer se činjenično stanje moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže upravno tijelo te nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebno u situaciji kada upravno tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

Stoga je ujedno odbijen dokazni prijedlog za saslušanje tužitelja u ovom upravnom sporu. Isto tako, zbog svega navedenog sud nije smatrao potrebnim saslušavati službenu osobu koja je donijela prvostupanjsko rješenje, pribavljati od tuženika isprave iz kojih bi bilo vidljivo gdje su usmjerena sredstva koja je radi provedbe Odluke 22 tuženik uskratio tužitelju, vršiti uvid u video isječak, u snimku od Z1 televizije i u prijavu potpisa gradonačelnika - ocijenivši te dokazne prijedloge potpuno nesvrsishodnim i nepotrebnim.

Tužitelju se u osporavanom drugostupanjskom rješenju nije moglo priznati pravo na naknadu troška upravnog postupka, već i zbog činjenice da nije uspio sa svojim pravnim lijekom u tom postupku.

Opunomoćeniku tužitelja je na raspravnom ročištu 09. ožujka 2026. godine onemogućena predaja u spis novog, opširnog podneska. Sud je pritom imao u vidu da je opunomoćenik tužitelja poziv na to ročište - zajedno s tuženikovim odgovorom na tužbu - primio još 06. listopada 2025. godine (dakle, pet mjeseci ranije). U takvoj situaciji je eventualno novo očitovanje s novim dokaznim prijedlozima trebalo biti dostavljeno sudu na vrijeme radi prosljeđivanja suprotnoj strani u sporu, i to isključivo putem e-komunikacije (s obzirom na to da je opunomoćenik tužitelja odvjetnik). Opunomoćenik tužitelja je odmah u realnom vremenu na sve to bio zapisnički upozoren na raspravnom ročištu.

Stoga je neprihvatljiv nastavni navod opunomoćenika tužitelja na raspravnom ročištu da je na ovaj način uskraćeno pravo na pristup sudu jer je u podnesku htio „predložiti izvođenje daljnjih dokaza“. Naime, opunomoćenik tužitelja ničim nije bio ograničen ili onemogućen da usmeno na zapisnik (umjesto iznesene tvrdnje) predloži izvođenje onih dokaza čije je izvođenje bilo predloženo u podnesku - ili izvođenje bilo kojih drugih dokaza. Međutim, on to uopće nije bio učinio.

Isto tako je potpuno neosnovan daljnji zapisnički navod opunomoćenika tužitelja da je pravo na pristup sudu i raspravljanje pred sudom onemogućeno i time što tužitelju nije bio dostavljen spis upravnog predmeta niti omogućen uvid u isprave u tom spisu. Naime, spis upravnog predmeta (koji u pravilu u sudski spis dostavlja tuženik kao javnopravno tijelo - nositelj upravnog postupka) nije podnesak, te se kao takav nikada ni ne dostavlja tužitelju. Tužitelj je bio sudionik upravnog postupka te je kao takav uvijek mogao izvršiti uvid u spis upravnog predmeta za vrijeme trajanja tog postupka, a osim toga je neograničen uvid u sudski spis - pa time i u priloženi spis upravnog predmeta i sve njegove isprave - mogao uvijek na traženje ostvariti i za vrijeme trajanja ovog upravnog spora. Međutim, tužitelj ni u jednom trenutku to nije bio zatražio. Zbog svega navedenog sud ocjenjuje da su oba rješenja iz upravnog postupka u cijelosti pravilna i zakonita pa je tužbeni zahtjev za njihovo poništavanje kao neosnovan odbijen, na temelju čl. 116. st. 1. Zakona o upravnim sporovima (ZUS). Tužitelj je izgubio ovaj upravni spor pa je na temelju čl. 147. st. 1. ZUS-a odbijen i njegov zahtjev za naknadu troška tog spora.

U Zagrebu, 13. ožujka 2026. godine.

Sudac:

Bojan Bugarin

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se izjavljuje putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. odvj. Nikola Pleša

2. Grad Zagreb, Trg Stjepana Radića 1