Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1666/2024-14

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu po sutkinji Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Spomenke Đurđević, u upravnom sporu tužiteljice BF iz [adresa], OIB [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB 61817894937, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 12. ožujka 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev tužiteljice za poništavanje rješenja tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/24-014/128, URBROJ: 251-02- 01/001-24-3 od 24. siječnja 2024.

Obrazloženje

1.Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/23-014/498, Ur. broj: 251-09- 22-1/003-23-3 od 26. listopada 2023. kao neosnovan.

2.Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da se rješenje ne može ispitati, da činjenično stanje nije pravilno utvrđeno, da su počinjene povrede upravnog postupka, da prigovor nije propisan kao pravni lijek, da joj nije omogućeno pravo na žalbu, da nije jasno da li je prvostupanjsko rješenje donijela ovlaštena i nadležna osoba, prvostupanjsko rješenje je preuranjeno, povrijeđeno joj je pravo na legitimno očekivanje. U nastavku tužbe opisuje svoje teško imovno i obiteljsko stanje. Zahtijeva poništavanje osporavanog rješenja.

3.Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Poziva se na pravomoćnu i ustavnopravnu presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj:

Usoz-143/22 od 27. 02. 2023. i ističe da su istom u cijelosti otklonjeni gotovo svi ovdje navedeni sporni tužbeni razlozi i to na slijedeći način. Dakle, člancima 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama/22 ostvareno je pravo na samoupravni djelokrug Grada Zagreba, kao neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, o čemu se ovaj Sud izjasnio u presudi Poslovni broj: Usoz- 8/22 od 5. 07. 2022. Također naglašava kako novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti (a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti), zbog čega nema legitimnog prava očekivanju trajne nepromjenjivosti pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja, a nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale osporavanom Odlukom, prema ocjeni ovog Suda, odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom. Ukazuje i na pravno shvaćanje ovog Suda da javna vlast, u slučaju kao što je konkretan, ima vrlo široku slobodu procjene, što uključuje slobodan odabir modela provođenja vlastite politike. Poziva se na pravo Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja, posebno na pravo na donošenje pojedinačnih akata radi usklađenja (članaka 6. Odluke o izmjenama/22). Budući da se ovdje radi o pravu utvrđenom gradskom odlukom, a ne zakonom, za prava roditelja odgojitelja se u smislu ZUP-a predmetnu gradsku odluku treba vrednovati (svrhovito analogno primjenjivati kao zakon (lokalni zakon). Ne prihvati li se takvo percipiranje Odluke, koncept hijerarhije pravnih akata koji se iskazuje kroz načelo zakonitosti bio bi doveden do apsurda, jer kad se gradska odluka u ovom slučaju ne bi vrednovala (svrhovito analogno primjenjivala) kao zakon (lokalni zakon), pojedinačni akti doneseni na temelju iste se niti u jednom slučaju ne bi mogli izmijeniti, jer niti jedan zakon ne regulira niti treba regulirati to pravo. Slijedom navedenog, pravo utvrđeno gradskom odlukom mora se moći gradskom odlukom (aktom iste pravne snage donesenim od istog tijela Gradske skupštine Grada Zagreba) izmijeniti, kako to u točki 141. presude Poslovni broj: Usoz - 8/22 od 5. 07. 2022. potvrđuje i Visoki upravi sud Republike Hrvatske. Iz tog razloga se zakoniti pojedinačni akti doneseni na temelju gradske odluke mogu i moraju moći izmijeniti u cijelosti ili djelomično kako je to dopušteno člancima 3., 4. i 6., Odluke o izmjenama/22. Stoga ne stoji tužbeni navod kako rješenje o prestanku novčane pomoći ne udovoljava ni minimumu pravne sigurnosti niti zakonitosti. Tako je nadležno upravno tijelo u konkretnom slučaju, sukladno odredbama članka 4. Odluke o izmjenama/22 po službenoj dužnosti odlučilo o prestanku novčane pomoći, budući da su za to postojali uvjeti (navršena 7. godina života djeteta do 30. 09. 2023. – dan prestanka). U odnosu na tužbeni navod kojim se osporava prigovor kao relevantni pravni lijek koji se podnosi tuženiku kao drugostupanjskom tijelu ističemo. Odlukom Visokog upravnog suda RH, Poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. 12. 2023. ocijenjen je zakonitim članak 10. Odluke/18 te isti integralno glasi: Prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi se gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna. Pravno pitanje zakonitosti vrste pravnog lijeka koji se podnosi protiv prvostupanjskih rješenja u konkretnom i oglednim slučajevima kao i tijela nadležnog za odlučivanje o istome nesporno je riješeno kako citiranom presudom tako i presudama VUS-a RH, Poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. 02. 2023. te presudom Ustavnog suda Republike Hrvatske (odluka i rješenje, broj: U-III- 1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Stoga i taj tužbeni navod odbacuje te ističe i da „sporni pravni lijek“ – prigovor ne onemogućuje sudsku zaštitu jer nakon odluke o prigovoru može se pokrenuti upravni spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima moguće je izjaviti žalbu pred tim sudom, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga nema govora da je prigovorom kao pravnim lijekom tužiteljici povrijeđeno ustavno pravo na djelotvoran pravni lijek. Obzirom da je o prigovoru nadležan odlučivati gradonačelnik, kao tijelo drugog stupnja, a koje je pravno pitanje također nesporno otklonjeno te je i u tom dijelu Odluka o novčanoj pomoći za roditelje odgojitelje („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 10/18, 20/21 i 25/22) zakonita, smatra da nema mjesta osobnom saslušanju gradonačelnika Grada Zagreba, a kao se to u tužbi traži. U odnosu na tužbeni navod da ostaje nepoznato je li rješenje prvog stupnja donijela ovlaštena osoba ističe slijedeće. Smatra kako je prvostupanjsko rješenje o prestanku prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja doneseno od strane službenice koja je imala puno ovlaštenje za donošenje istoga. Naime odredbom članka 23. Zakona o općem upravnom postupku (N.N., broj 49/09 i 110/21) - u daljnjem tekstu ZUP propisano je: (1) U upravnom postupku postupa službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje o upravnim stvarima, sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. (2) U javnopravnim tijelima službena osoba koja vodi postupak ili rješava o upravnim stvarima mora imati odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit. (3) Ako u javnopravnom tijelu nema osobe ovlaštene za rješavanje o upravnoj stvari, rješenje donosi čelnik tijela. Dakle, uvidom u prvostupanjsko rješenje vidljivo je da je isto doneseno i potpisano od strane službenice zaposlene na radnom mjestu stručne savjetnice za provedbu mjera pronatalitetne politike. Pravilnikom o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj 13/22, 31/22 i 26/23) u opis poslova navedenog radnog mjesta, među ostalim spada i rješavanje u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju, sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Stoga smatra da je donositeljica i potpisnica rješenja službena osoba u smislu članka 23. stavka 1., 2. i 3. ZUP-a. U odnosu na tužbeni navod da su ukidanjem mjere povrijeđena prava zaštite legitimnih očekivanja adresata predmetne mjere, odnosno da je time i povrijeđeno pravo vlasništva na ukinutim novčanim sredstvima ističe da zbog prirode same mjere nema legitimnog očekivanja trajne nepromjenjivosti pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja jer predmetna novčana pomoć nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, budući da se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti. Ovakvo stajalište ujedno je i potvrđeno presudama Visokog upravnog suda RH, Poslovni broj: Usoz - 8/22 od 5. 07. 2022., Poslovni broj: Usoz - 143/22 od 27. 02. 2023 te konačno i presudom Visokog upravnog suda RH, Poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. 12. 2023. Stoga smatrajući Odluku o izmjenama/22 zakonitom iz gore navedenih razloga (mogućnost ukidanja mjere zbog pravne prirode iste) odbacuje predmetni tužbeni navod, a osobito da je ukidanjem mjere roditelj odgojitelj povrijeđeno ustavom i konvencijom zaštićeno pravo vlasništva na ukinutim novčanim sredstvima, budući da nema legitimnog očekivanja obzirom na status roditelj odgojitelj. Protivi se i tužbenom navodu da je pomoć i status roditelja odgojitelja u konkretnom slučaju prestao bez ijedne kompenzacijske mjere, budući da je Grad Zagreb, sukladno presudi Visokog upravnog suda RH, Poslovni broj: Usoz - 8/22 od 5. 07. 2022. u rujnu 2022. najavio i pripremio četiri kompenzacijske mjere: Kompenzacijska mjera Uključivanje u edukativno-mentorski program "Postajem poduzetnik" Zagrebačkog inovacijskog centra d.o.o., Kompenzacijska mjera Uključivanje u obrazovne programe prekvalifikacije i osposobljavanja, Kompenzacijska mjera Potpore za očuvanje i razvoj obrtničkih djelatnosti te Kompenzacijska mjera Potpore za samozapošljavanje

. Sukladno tome Grad Zagreb je i otvorio prijave za programe edukacija u sklopu kompenzacijskih mjera za korisnike mjere roditelj odgojitelj. Tužbenom navodu da je tužiteljica dovedena u položaj pravne nesigurnosti kao i da smatra da je svime istaknutim narušeno načelo vladavine prava, a na kojem počiva ustavnopravni poredak Republike Hrvatske se protivimo, budući da je zakonitost Odluke o izmjenama/2022 potvrđena prvenstveno pravomoćnom presudom VUS-a RH, Poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. 02. 2023., koju je ujedno Ustavni sud RH ocijenio i ustavnopravnom, i to odlukom i rješenjem, broj: U-III- 1744/2023 od 14. 11. 2023. Dakle, predmetna Odluka je zakonita i ustavnopravna. Stoga nema mjesta tvrdnji da je narušeno načelo vladavine prava, budući da je Ustavni sud RH ocijenio legitimitet i legalitet predmetne gradske odluke kao i s tim u svezi legitimitet i legalitet postupanja gradskih tijela koja ju primjenjuju, prilikom čega zakonitost nije dovedena u pitanje. Obzirom da su presudama Visokog upravnog suda RH, Poslovni broj: Usoz-143/22 od 27. 02. 2023. i Poslovni broj: Usoz-254/2023 od 19. 12. 2023., sva sporna pitanja zakonitosti odredaba Odluke o izmjenama/2022 otklonjena, a osobito ona koja se tiču zakonitosti članaka 3., 4. i 6. iste, kao i članka 10. Odluke/2018., istu - Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Sl. glasnik Grada Zagreba, broj 10/18, 20/21 i 25/22) u cijelosti smatra zakonitom i ustavnopravnom kao i zakonitim sve upravne akte donesene na temelju iste, kao i one o prestanku o čemu je u konkretnom slučaju riječ. Stoga cijeneći sve tužbene navode neutemeljenima predlaže Sudu odbiti tužbu i tužbeni zahtjev kao neosnovan.

4. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu.

5. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS) dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.

7. Prema podacima spisa predmeta, dostavljenog ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem, donesenim po službenoj dužnosti, tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 30. rujna 2023. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22).

8. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do

30. rujna 2023. navršiti 7 godina.

9. Prema ocijeni ovoga Suda, tužiteljica neosnovano ističe da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se odnose na Grad Zagreb.

10. Svi izneseni prigovori tužiteljice nemaju utjecaja na činjenicu da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenio zakonitom, te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.

11. Visoki upravni sud Republike Hrvatske u točci 124. presude istakao je da Odluka tuženika iz 2022. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, te da se odredbama Odluke iz 2022. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.

12. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje navode ovaj Sud neće ponavljati, pravilno je tuženik utvrdio činjenicu da je dijete tužiteljice za koje je tužiteljica ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, te navedenu činjenicu tužiteljica ne osporava niti u upravnom postupku niti u upravnom sporu, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u presudi od 27. veljače 2023.

13. Za napomenuti je također da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj:

Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.

14. Naime, u konkretnom slučaju, kao što je to već ocijenio Visoki upravni sud Republike Hrvatske, nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, i, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave.

15. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.

16. Uvidom u Sistematizaciju radnih mjesta u uredu (članak 74.), koji je Prilog Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom ( Službeni glasnik Grada Zagreba, broj:13/22 i 31/22), članak 5. podtočka 2.2.1., razvidno je da je u opisu poslova i zadataka stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Dakle, prvostupanjsko rješenje donijela je ovlaštena službena osoba.

17. Osim toga, ovaj Sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku, jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

18. Tužiteljici se napominje da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa je nesvrsishodan dokazni prijedlog tužiteljice za njezinim saslušanjem na okolnost utjecaja predmetne odluke na njen obiteljski život, a iz kojeg razloga nema mjesta niti prigovoru o povredi primjene načela razmjernosti, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljici bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima.

19. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u točki I izreke presude.

Zagreb, 12. ožujka 2026.

Sutkinja

Janja Topol

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. Tužiteljica

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik

3. U spis