REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] T 5

Poslovni broj: Us I-414/2025-15

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dariji Pugel, uz sudjelovanje zapisničarke Ljiljane Vasiljević, u upravnom sporu tužitelja Općine Kostrena, OIB 32131316182, Kostrena, Sv. Lucija 38, protiv tuženika Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, OIB 95093210687, Zagreb, Ulica Republike Austrije 20, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Zidar d.o.o., OIB 85272274160, Rijeka, J. P. Kamova 85, kojeg zastupa opunomoćenik Zoran Vukić, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Vukić i partneri, Rijeka, Nikole Tesle 9/V-VI, radi građevinske dozvole, 12. ožujka 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine KLASA: UP/II-361-03/24-02/632, URBROJ: 531-03-25-2 od 4. ožujka 2025.

II. Poništava se rješenje - građevinska dozvola Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, KLASA: UP/I- 361-03/19-06/352, URBROJ: 2170-03-01/2-24-15 od 17. listopada 2024.

III. Odbija se žalba zainteresirane osobe Zidar d.o.o. Rijeka protiv rješenja Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, KLASA: UP/I-361-03/15-06/158, URBROJ: 2170/1-03-01/15-18-3 od 13. rujna 2018.

IV. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša KLASA: UP/I-361-03/15-06/158, URBROJ: 2170/1-03-01/15-18-3 od 13. ožujka 2018. odbijen je zahtjev ovdje zainteresirane osobe za izdavanje građevinske dozvole za građenje višestambene građevine na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]-Lucija (dalje: rješenje od 13. ožujka 2018.).

2. Postupajući po žalbi zainteresirane osobe, prvostupanjsko tijelo je rješenjem – građevinskom dozvolom KLASA: UP/I-361-03/19-06/352, URBROJ: 2170-03-01/2-24- 15 od 17. listopada 2024., u cijelosti zamijenilo rješenje od 13. ožujka 2018. (u rješenju se pogrešno navodi da se mijenja rješenje od 13. rujna 2018.) tim novim rješenjem – građevinskom dozvolom, kojom se zainteresiranoj osobi dozvoljava gradnja višestambene građevine na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]-Lucija, s detaljima kao u izreci tog rješenja.

3. Tuženik je pobijanim rješenjem KLASA: UP/II-361-03/24-02/632, URBROJ: 531-03-25-2 od 4. ožujka 2025. odbio žalbu tužitelja protiv rješenja – građevinske dozvole od 17. listopada 2024.

4. Osporavajući zakonitost pobijanog rješenja tuženika i izdane građevinske dozvole, tužitelj u tužbi i kasnijem tijeku spora ističe da su u postupku počinjene bitne povrede pravila postupka, pogrešno je utvrđeno činjenično stanje te pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Navodi da je zainteresirana osoba još 7. prosinca 2015. podnijela "bjanko" zahtjev za izdavanje građevinske dozvole bez potrebne dokumentacije, a koji je zahtjev prvostupanjsko tijelo, nakon višegodišnjeg zastoja, odbilo rješenjem od 13. ožujka 2018. jer zainteresirana osoba nije dopunila zahtjev i dostavila potrebnu dokumentaciju. Tužitelj ističe da je prvostupanjsko tijelo, postupajući po žalbi investitora iz ožujka 2018., povrijedilo odredbu čl. 113. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine" broj 47/09, 110/21, dalje: ZUP) jer žalbu nije dostavilo tužitelju na odgovor niti ju je bez odgode proslijedilo drugostupanjskom tijelu, već je nakon punih šest godina samostalno zamijenilo odbijajuće rješenje novim aktom - građevinskom dozvolom. Navodi da je o nepravilnostima očitovanjem od 30. kolovoza 2024. upozorio prvostupanjsko tijelo, ali da su proceduralne pogreške nastavljene. Nadalje, tužitelj ističe da se predmetnim zahvatom planira gradnja višestambene građevine s 40 stanova i katnosti Po1+Po2+P+4, što je u potpunoj suprotnosti s Izmjenama i dopunama Prostornog plana uređenja Općine Kostrena koje su stupile na snagu u travnju 2017. Prema važećem planu, na toj je lokaciji dopuštena gradnja najviše 15 stanova visine Po+3. Smatra da je prvostupanjsko tijelo nezakonito pogodovalo investitoru prihvaćanjem dokumentacije i potvrda javnopravnih tijela nastalih godinama nakon podnošenja žalbe (tijekom 2021., 2022., 2023. i 2024. godine), umjesto da je odlučivalo prema stanju spisa i propisima važećim u vrijeme podnošenja zahtjeva, odnosno žalbe. Navodi da nisu bili ispunjeni uvjeti za primjenu čl. 113. st. 5. ZUP-a, budući da se time dira u prava tužitelja kao treće osobe. Tužitelj naglašava da je obrazloženje pobijanog rješenja kontradiktorno jer tijelo navodi da je žalba investitora osnovana, dok istovremeno priznaje da dokumentacija uz nju nije bila potpuna. Također upozorava na zloupotrebu prava i kršenje načela razmjernosti te javnog interesa, ističući da projekt ne zadovoljava ni suvremene standarde parkirnih mjesta, što će dovesti do trajne devastacije prostora. Zaključno navodi da je ovakvim vođenjem postupka povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu zajamčeno odredbom čl. 129.a Ustava Republike Hrvatske. Tužbenim zahtjevom predlaže da Sud poništi pobijano rješenje tuženika.

5. Tuženik u odgovoru na tužbu ustraje kod navoda iz obrazloženja osporenog rješenja te predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva kao neosnovanog.

6. ZIDAR d.o.o., koji kao investitor u ovom sporu ima status zainteresirane osobe, u dostavljenom odgovoru na tužbu i kasnijem tijeku spora u cijelosti osporava osnovanost tužbenih navoda i tužbenog zahtjeva. Ističe da je pobijano rješenje doneseno u skladu sa zakonom te da je prvostupanjsko tijelo pravilno postupilo kada je temeljem članka 113. Zakona o općem upravnom postupku zamijenilo ranije rješenje od 13. ožujka 2018. godine novim rješenjem od 17. listopada 2024., pritom ne dirajući u prava trećih osoba, budući da ranijim odbijajućim rješenjem ni zainteresirana osoba ni tužitelj nisu stekli nikakva prava. Smatra neosnovanim navode tužitelja o dugotrajnosti upravnog postupka, ističući da trajanje postupka i instruktivni rokovi iz ZUP-a nisu od utjecaja na zakonitost samog rješenja. Naglašava da su Izmjene i dopune Prostornog plana Općine Kostrena iz 2017. godine irelevantne za konkretni predmet, jer se sukladno čl. 122. st. 4. Zakona o prostornom uređenju akt za provedbu prostornog plana izdaje prema planu koji je važio na dan podnošenja zahtjeva (7. prosinca 2015.), s kojim je glavni projekt u potpunosti usklađen. Također ističe kontradiktornost u postupanju tužitelja koji je i sam 6. travnja 2018. izdao potvrdu predmetnog glavnog projekta, čime je potvrdio njegovu sukladnost s propisima. Zainteresirana osoba ukazuje na obvezu zaštite legitimnih očekivanja i imovinskih prava, pozivajući se na praksu Ustavnog suda RH i Europskog suda za ljudska prava, budući da je zahtjev podnesen u skladu s uvjetima važećim u vrijeme podnošenja. Predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva kao neosnovanog, uz obvezivanje tužitelja na naknadu troškova upravnog spora zainteresiranoj osobi.

7. U tijeku spora održana je rasprava na ročištu održanom 19. veljače 2026., u prisutnosti opunomoćenika tužitelja te opunomoćenice zainteresirane osobe, a na temelju čl. 91. st. 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj 36/24, dalje: ZUS) u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, koji svoj izostanak nije opravdao, čime se smatra da je u smislu čl. 6. tog Zakona strankama dana mogućnost očitovanja o svim zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koje su predmet ovog upravnog spora. Na održanom ročištu za raspravu stranke su u bitnome ponovile ranije navode, iz kojeg razloga Sud nije prihvatio prijedlog zainteresirane osobe za odgodu ročišta radi dostave dodatnog očitovanja o navodima tužitelja, već je opunomoćenici omogućio prekid ročišta, koju je mogućnost ista otklonila.

8. Radi ocjene zakonitosti pobijanog rješenja tuženika izvršen je uvid u dokumentaciju koja prileži spisu upravnog spora te dostavljenom spisu upravnog postupka.

9. Razmatrajući sva sporna pitanja ovog spora, sud smatra da je tužbeni zahtjev osnovan.

10. Iz spisa upravnog postupka proizlazi da je zainteresirana osoba dana 7. prosinca 2015. prvostupanjskom tijelu podnijela zahtjev za izdavanje građevinske dozvole za građenje višestambene zgrade za k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] – Lucija. Uz navedeni zahtjev nisu dostavljeni nikakvi prilozi, te je prvostupanjsko tijelo zaključkom od 22. travnja 2016. pozvalo zainteresiranu osobu da u roku od 30 dana dopuni zahtjev dostavom dokumentacije, uz upozorenje da će u protivnom zahtjev biti odbijen. Navedeni zaključak zainteresirana osoba zaprimila je 29. travnja 2016. te po istome nije postupila. Prvostupanjsko je tijelo potom rješenjem od 13. ožujka 2018. odbilo zahtjev, pozivom na čl. 47. st. 4. ZUP-a, uz obrazloženje da zainteresirana osoba nije postupila po zaključku i dostavila dokumentaciju propisanu čl. 108. Zakona o gradnji ("Narodne novine" broj 153/13), a riječ je o dokumentaciji bez koje se zahtjevu ne može udovoljiti.

11. Iz spisa nastavno proizlazi da je zainteresirana osoba 30. ožujka 2018. podnijela žalbu, uz koju je dostavila dio dokumentacije iz čl. 108. Zakona o gradnji.

12. Postupajući po žalbi, prvostupanjsko tijelo istu nije proslijedilo na odlučivanje tuženiku kao drugostupanjskom tijelu, već je temeljem službene bilješke sačinjene 24. prosinca 2019. nastavilo postupati kao da je riječ o (uređenom) zahtjevu za izdavanje građevinske dozvole, pritom otvorivši novu KLASU predmeta.

13. U nastavku postupka prvostupanjsko tijelo je zainteresiranu osobu zaključkom od 6. ožujka 2023. pozvalo da dopuni dostavljenu dokumentaciju, a zainteresirana osoba je u četiri navrata dostavljala dopunu (17. srpnja 2023., 11. rujna 2023., 2. studenog 2023., 31. svibnja 2024.). U daljnjem tijeku postupka sudjelovao je i tužitelj, koji se protivio vođenju postupka i izdavanju građevinske dozvole, ističući, između ostaloga, da se (bjanko) zahtjev zainteresirane osobe temelji na prostornom planu koji je izmijenjen 2017., te da po prostornom planu koji je bio na snazi u trenutku podnošenja žalbe zainteresirane osobe, kao i kasnije kada je zainteresirana osoba dostavila glavni projekt i dokumentaciju, nije moguće udovoljiti zahtjevu i izdati traženu građevinsku dozvolu.

14. Prvostupanjsko tijelo je rješenjem od 17. listopada 2024., u cijelosti zamijenilo rješenje od 13. ožujka 2018. (u rješenju se pogrešno navodi da se mijenja rješenje od 13. rujna 2018.) tim novim rješenjem – građevinskom dozvolom, kojom se zainteresiranoj osobi dozvoljava gradnja višestambene građevine na k. č. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina]-Lucija. Tuženik je pobijanim rješenjem KLASA: UP/II-361-03/24-02/632, URBROJ: 531-03-25-2 od 4. ožujka 2025. odbio žalbu tužitelja protiv rješenja – građevinske dozvole od 17. listopada 2024.

15. Prvostupanjsko tijelo se prilikom donošenja rješenja od 17. listopada 2024. pozvalo na odredbu čl. 113. st. 5. ZUP-a, dok se tuženik dodatno pozvao i na načelo pomoći neukoj stranci iz čl. 7. ZUP-a.

16. Sud smatra da su upravna tijela ovakvim postupanjem povrijedila pravila upravnog postupka, te da nisu bili ispunjeni uvjeti za primjenu citiranih odredbi Zakona o općem upravnom postupku.

17. Odredbom čl. 113. ZUP-a uređen je postupak i ovlasti prvostupanjskog tijela u povodu žalbe.

18. Sukladno čl. 113. st. 2. ZUP-a, kad prvostupanjsko tijelo utvrdi da je žalba, dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, navodi žalbe razmotrit će se te ispitati zakonitost, odnosno ocijeniti svrhovitost rješenja koje se žalbom osporava.

19. Sukladno čl. 113. st. 5. ZUP-a, kad prvostupanjsko tijelo ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično, zamijenit će pobijano rješenjem novim ako se ne dira u prava trećih osoba.

20. Sukladno čl. 113. st. 6. ZUP-a, ako prvostupanjsko tijelo ne odbaci žalbu ili ne zamijeni pobijano rješenje novim, bez odgode će dostaviti žalbu sa spisom predmeta drugostupanjskom tijelu.

21. Načelo pomoći stranci sadržano je u odredbi čl. 7. ZUP-a. Navedenom odredbom propisano je da, kad ovlaštena službena osoba tijekom postupka sazna ili ocijeni da stranka ima osnovu za ostvarenje nekog prava, upozorit će je na to, kao i na posljedice njezinih radnji ili propuštanja, a brinut će se i da neznanje odnosno neukost stranke i drugih osoba koje sudjeluju u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju.

22. Odredba čl. 113. st. 5. ZUP-a može se primijeniti uz kumulativno ispunjenje dvaju uvjeta: da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično, te da se zamjenom rješenja novim ne dira u stečena prava trećim osoba.

23. U konkretnom slučaju, svakako barem prvi uvjet nije bio ispunjen, jer je prvostupanjskim rješenjem od 13. rujna 2018. zakonito odbijen zahtjev zainteresirane osobe za izdavanje građevinske dozvole, budući da ista niti uz zahtjev, a niti nakon što je na to pozvana zaključkom od 22. travnja 2016., nije dostavila dokumentaciju koja sukladno čl. 108. Zakona o gradnji čini obvezan prilog zahtjevu za izdavanje građevinske dozvole.

24. Pritom je zainteresirana osoba navedenim zaključkom detaljno upoznata s nedostajućom dokumentacijom koju je potrebno dostaviti (t. I. zaključka), te upozorena na posljedice propuštanja (t. II. zaključka), te iako je zaključak uredno zaprimila 29. travnja 2016., sve do donošenja odbijajućeg rješenja od 13. ožujka 2018. (gotovo dvije godine kasnije), nije niti djelomično postupila po tom zaključku, a niti je tražila produljenje roka.

25. Stoga je po stavu ovoga Suda prvostupanjsko tijelo rješenjem od 13. ožujka 2018. osnovano i zakonito odbilo zahtjev zainteresirane osobe, pritom se zakonito pozvavši na odredbu čl. 47. st. 4. ZUP-a. Navedenom odredbom propisano je da, kad stranka u ostavljenom roku nije dostavila zatražene dokaze, a postupak je pokrenut na zahtjev stranke, službena osoba ocijeniti od kakve je to važnosti za rješavanje upravne stvari; pa ako se bez tih dokaza ne može udovoljiti zahtjevu stranke, zahtjev će se rješenjem odbiti.

26. Budući da se nedvojbeno bez zakonskih priloga iz čl. 108. Zakona o gradnji (glavnog projekta, potvrda javnopravnih tijela, dokaza pravnog interesa itd.) ne može udovoljiti zahtjevu stranke i izdati građevinsku dozvolu, a zahtjev koji je zainteresirana osoba dostavila bio je lišen ikakvih priloga, to je rješenjem od 13. ožujka 2018. zahtjev zakonito odbijen kao neosnovan.

27. Pritom u konkretnom slučaju nema mjesta primjeni odredbe čl. 7. ZUP-a, na koju se tuženik neosnovano poziva. Naime, ovdje se ne radi o neukoj stranci, već trgovačkom društvu – Zidar d.o.o. za graditeljstvo – čija je glavna djelatnost navedena već u nazivu (tvrtki) tog društva, a radi se upravo o graditeljstvu. Stoga se ista ne bi mogla s uspjehom pozvati na neukost i nepoznavanje odredaba Zakona o gradnji (tim više što je zaključkom bila upozorena na posljedice propuštanja), kao što se uostalom i nije pozvala.

28. Dapače, jedini žalbeni razlog koji zainteresirana osoba navodi u žalbi protiv rješenja od 13. ožujka 2018., jest da zahtjev nije pravovremeno dopunila zbog kašnjenja u izradi glavnog projekta.

29. Međutim, osim što uz žalbu (koju bi u tom dijelu trebalo smatrati prijedlogom za povrat u prijašnje stanje) nije dostavila nikakve dokaze o razlozima spriječenosti i opravdanosti istih razloga, radi se o situaciji gdje je zainteresirana osoba sukladno čl. 108. Zakona o gradnji već uz zahtjev bila dužna dostaviti svu propisanu dokumentaciju. Međutim, ista uz zahtjev nije dostavila nikakvu dokumentaciju, a isti zahtjev nije dopunila niti djelomično ni po zaključku od 22. travnja 2016., niti je tražila produljenje roka, iako je bila upozorena na posljedice propuštanja. Stoga Sud smatra da je istoj od podnošenja zahtjeva (7. prosinca 2015.) do donošenja odbijajućeg rješenja (13. ožujka 2018.) dano dostatno vremena i mogućnosti da upotpuni zahtjev.

30. Stoga Sud smatra da je odbijajuće rješenje od 13. ožujka 2018. zakonito, te da zainteresirana osoba svojim žalbenim navodima nije dovela zakonitost istoga u pitanje. Budući da se ne radi o upravnoj stvari o kojoj se odlučuje primjenom diskrecijskog prava, to se ne može odlučivati o svrhovitosti, već samo zakonitosti toga rješenja.

31. Stoga po pravilnoj primjeni citirane odredbe čl. 113. ZUP-a nije bilo uvjeta za ocjenjivanjem žalbe osnovanom i zamjenom rješenja novime, pogotovo ne iz razloga što je donošenje novog rješenja – građevinske dozvole, zahtijevalo provođenje cjelokupnog novog upravnog postupka. Prvostupanjsko je tijelo stoga bilo dužno žalbu zainteresirane osobe proslijediti na nadležno odlučivanje tuženiku, pri čemu je – ukoliko bi zainteresirana osoba na to pristala – istovremeno mogla tretirati žalbu i kao novi zahtjev, na koji bi se međutim imali primijeniti zakoni (Zakon o gradnji) i opći akti (prostorni planovi) važeći u tom trenutku, a ne u trenutku podnošenja ranijeg zahtjeva iz 2015. godine.

32. Slijedom navedenog, proizlazi da tužitelj osnovano navodi da je tuženik nezakonito odbio žalbu tužitelja protiv rješenja – građevinske dozvole od 17. listopada 2024. Stoga je na temelju čl. 117. st. 1. ZUS-a valjalo poništiti pobijano rješenje tuženika, kao i rješenje prvostupanjskog tijela od 17. listopada 2024., te odbiti žalbu zainteresirane osobe protiv rješenja od 13. ožujka 2018., čime je Sud ovom presudom sam riješio stvar (t. I.-III. izreke).

33. Zaključno, budući da zainteresirana osoba nije uspjela u ovome sporu, to istoj na temelju čl. 147. st. 1. ZUS-a ne pripada pravo na trošak spora (t. IV.).

U Rijeci 12. ožujka 2026.

Sutkinja

Daria Pugel

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u roku od 15 dana od dana dostave presude. Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS-a).

Dostaviti:

- tužitelju Općini Kostrena, Kostrena, Sv. Lucija 38

- tuženiku Ministarstvu prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine, Zagreb, Ulica Republike Austrije 20

- opunomoćeniku zaint. osobe Zoranu Vukiću, odvjetniku u Odvjetničkom društvu Vukić i partneri, Rijeka, Nikole Tesle 9/V-VI