REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-4065/2024-11
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Jasni Peroš Nikolić, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužitelja KOSTELAR d.o.o. iz Pregrada, Ulica Josipa Štruka 3, OIB: 81619090993, kojeg zastupaju opunomoćenici Dijana Kladar i Tomislav Kelemen, odvjetnici iz Zagreba, Republike Austrije 23, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Republike Austrije 23, OIB: 69608914212, radi donošenja odluke o utvrđenoj nepravilnosti, nakon održane javne rasprave, dana 10. ožujka 2026.,
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-988-01/24-02/59, URBROJ: 538-05-3- 3-2/615-24-4 od 21. kolovoza 2024.
II Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, povodom Odluke o utvrđenoj nepravilnosti, KLASA: 018-10/15-01/5, URBROJ: 563-11-6/411-24-1290 od 6. svibnja 2024.
2. Tužitelj u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da to što u ugovoru o nabavi ni u pozivu na dostavu ponuda nisu predviđene okolnosti pod kojima može doći do izmjene ugovora o nabavi, osim u pogledu produljenja roka isporuke, ne znači da izmjena ugovora o nabavi nije moguća niti da je on kao naručitelj mogao predvidjeti stanje na tržištu u trenutku objave poziva na dostavu ponuda te da se prepreke savladavaju prema okolnostima svakog konkretnog slučaja. Ističe kako tuženik neosnovano smatra da je došlo do bitne izmjene ugovora i da je učinjena nepravilnost broj 15 Pravila – Izmjena ugovora o nabavi tijekom njegova trajanja koja se smatra značajnom ako se, između ostalog, izmjenom unose uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka nabave, onemogućavali uključivanje drugih ponuditelja različitih od onih koji su prvotno odabrani, za koju nepravilnost je ugovorena stopa ispravka od 25%. Ističe da je stanje na tržištu panela dinamično i podložno promjenama te da je predmet nabave postavljanje fotonaponske elektrane za proizvodnju električne energije za vlastite potrebe, što obuhvaća isporuku opreme, instalaciju, montažu i spajanje opreme te usluge pri puštanju fotonaponske elektrane u trajni pogon pa je stoga predmet nabave puno širi od nabave panela. Smatra da se samo zbog promjene dimenzija i pojedinačne snage pojedinog panela ne može zaključiti da je došlo do takve izmjene koja bi isključila druge gospodarske subjekte iz sudjelovanja i ograničila tržišno natjecanje. Navodi da je odabirom kriterija najniže cijene jasno pokazao da mu tehnička specifikacija samog fotonaponskog panela nije bitan/ključan tehnički uvjet jer ga nije naveo u minimalnim uvjetima sposobnosti ili valorizirao kroz kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Naglašava da navedenom tehničkom izmjenom nije došlo do povećanja cijene predmeta nabave. Predlaže provesti dokaz vještačenjem po vještaku elektrotehničke struke iz područja energetike, na okolnost promjenjivosti stanja na tržištu i jednake vrijednosti panela čija ugradnja je naknadno ugovorena u odnosu na prvotno ugovorene. Smatra nepravilnim zaključak tuženika da nije dokazao da je kašnjenje u isporuci panela izvjesno, već samo moguće, kao i navod kako nije u mogućnosti provoditi dugotrajne i/ili skupe postupke utvrđivanja činjenica, odnosno stanja na tržištu fotonaponskih panela te da nije imao razloga smatrati da je stanje na tržištu fotonaponskih panela drukčije od onog kako mu je prezentirao odabrani ponuditelj. Navodi razloge isključenja preostale dvije ponude te ističe da je tuženik dao šture i nejasne razloge odbijanja prigovora. Pojašnjava da zamjena panela nije utjecala na priključak na elektroenergetsku mrežu te da je u potpunosti u skladu s izdanom elektroenergetskom suglasnosti koja je sastavni dio glavnog projekta, što je potvrđeno izdanom potvrdom o trajnom pogonu od strane HEP ODS d.o.o. te da zamjena fotonaponskih panela ne predstavlja izmjenu glavnog projekta ni ugovora o nabavi jer temeljni zahtjevi građevine ni posebni uvjeti priključenja na elektroenergetsku mrežu nisu izmijenjeni. Navodi da predmetna izmjena panela ne predstavlja značajnu izmjenu i ne utječe na temeljne zahtjeve i posebne uvjete građevine jer je u potpunosti u skladu s izrađenim glavnim projektom. Poziva se na članak 317. stavak 1. točke 1., 2. i 3. Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine, broj: 120/16 i 114/22) u kojima je propisano pod kojim uvjetima naručitelj smije izmijeniti ugovor o nabavi, kao i da je FZOEU kroz tri zahtjeva za nadoknadnom sredstava provjeravao postupak nabave elektrane i svaki put odobrio bez ijednog pitanja po pitanju specifikacije, da bi u konačnici izmijenio stajalište i utvrdio postojanje nepravilnosti. Navodi kako se predmetna građevine fotonaponske elektrane izvodila sukladno članku 5. točki 10. Pravilniku o jednostavnim i drugim građevinama i radovima, a nije riječ o izgradnji po točki 9.c koja se odnosi na toplinske kolektore. Pojašnjava da je provodio jednostavniji postupak od onog kada je potrebna građevinska dozvola, te čak i kada bi primijenili odredbe složenijih postupka vidljivo je da nema potrebe za izmjenom glavnog projekta u skladu s navedenim člankom, budući da nije došlo do izmjene kojom se mijenja usklađenost građevine s lokacijskim uvjetima, nije došlo do izmjene kojom se utječe na ispunjavanje bilo kojeg temeljnog zahtjeva za građevinu te nije došlo do izmjene kojom se utječe na ispunjavanje temeljnog zahtjeva sigurnosti u slučaju požara. Ističe da čak ako bi se radilo o nepravilnosti, odnosno povredi ugovora, da je jasno da je, s obzirom na sve prethodno iznesene okolnosti slučaja i značaj povrede, ugovorna kazna previsoko ugovorena te dovodi u pitanje isplativost projekta.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje. Traži trošak za sastav tužbe i podneska od 9. prosinca 2024., te zastupanja na ročištu, svako u iznosu od 500,00 eura, uvećano za PDV u iznosu od 375,00 eura, te pristojbu na tužbu u iznosu od 53,09 eura i pristojbu na presudu u iznosu od 66,36 eura, ukupno 1.994,45 eura zajedno sa zakonskim zateznim kamatama.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da se u konkretnom slučaju nepravilnost odnosila na činjenicu da je došlo do bitne izmjene ugovora jer je utvrđeno kako je nakon sklapanja ugovora, odabrani izvođač ukazao na moguće dulje čekanje dobave fotonaponskih panela po ugovorenom troškovniku, što bi moglo utjecati na ugovoreni rok isporuke, te da je stoga ponudio novo tehničko rješenje prema kojem bi se, umjesto 522 komada panela snage 460W koji daju ukupnu snagu od 240,15kWp, ugradilo 364 komada panela snage 660W koji daju ukupnu snagu elektrane od 240,24kWp. Nadalje, FZOEU navodi kako za predmetnu izmjenu tužitelj nije napravio izmjenu glavnog projekta te da fotonaponska elektrana nije postavljena u skladu s odobrenim (izmijenjenim) glavnim projektom, što je u suprotnosti s odredbama iz članka 5. alineja 9c. Pravilnika o jednostavnim i drugim građevinama i radovima (Narodne novine, broj: 112/17, 34/18, 36/19, 98/19, 31/20 i 74/22), prema kojem se na postojećoj građevini bez građevinske dozvole mogu izvoditi radovi kojima se postavlja sustav sunčanih kolektora u svrhu proizvodnje toplinske energije za potrebe te građevine, ali isti moraju biti u skladu s glavnim projektom. Ističe da nisu ponuđeni isti ili jednakovrijedni paneli drugog dobavljača, zbog čega je temeljem dopisa jednog dobavljača koji nema na raspolaganju tražene panele propisane u tehničkoj specifikaciji, tužitelj prihvatio novo tehničko rješenje čime je promijenio propisane uvjete za dostavu ponude, koji da su bili propisani prilikom objave poziva na dostavu ponuda mogli su potencijalno osigurati šire tržišno natjecanje. Smatra da je tužitelj morao nesporno utvrditi nemogućnost isporuke navedenih panela, te u slučaju izvjesnog kašnjenja s isporukom izmijeniti ugovor (zaključiti dodatak ugovoru), a ne 5 mjeseci prije isteka roka za uredno izvršenje ugovora, temeljem dopisa jednog dobavljača, pristati na izmjenu predmeta isporuke u odnosu na opisani predmet nabave. Ovakvom izmjenom ugovora o nabavi tijekom njegova trajanja došlo je do izmjene koja se smatra značajnom jer su izmjenom uneseni uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka nabave, dopustili prihvaćanje drugih ponuditelja od onih koji su prvotno odabrani ili prihvaćanje ponude različite od ponude koja je izvorno prihvaćena ili privlačenje dodatnih sudionika u postupak javne nabave. Zaključuje da je došlo do kršenja u postupanju prilikom provedbe postupka nabave koji je doveo do potencijalno štetnog učinka na proračun Europske unije (u nastavku teksta: EU), na način da je proračun Unije mogao opteretiti neopravdanim izdatkom. Napominje da su postupci dodjele bespovratnih sredstava, u cjelini njihova europskog i nacionalnog uređenja, strogo formalni, a da se od sudionika u njima, opravdano očekuje odgovarajuća razina poznavanja dotične materije, kao i pažnja potrebna za udovoljavanje zahtjevima strogosti mjerodavne regulacije, dok su države članice Unije podvrgnute dužnosti poštovanja navedene striktnosti pri ispunjavanju svojih obveza povezanih s korištenjem europskih sredstava. Stoga je tužitelj bio obvezan u provedbi predmetnog postupka nabave poštivati sva načela iz Pravila o provedbi postupaka nabave za neobveznike Zakona o javnoj nabavi (u nastavku teksta: Pravila za NOJN), uključujući načelo racionalnog i efikasnog trošenja javnih sredstava, načelo jednakog postupanja, i načelo zaštite tržišnog natjecanja. Ističe da je opis predmeta nabave prilikom sastavljanja dokumentacije u isključivoj nadležnosti naručitelja, koji je u obvezi, osim što nabavlja predmet nabave sukladno svojim stvarnim potrebama, isti opisati na način da poštuje načela nabave, a da pri tome uzme u obzir i sam predmet nabave i njegove specifičnosti, kao što je proizvodni ciklus od 6 mjeseci na koji se tužitelj poziva. Predmet nabave može se opisati kao tehnička, tehnološka, oblikovna, funkcionalna ili druga objektivno odrediva cjelina, pa tako naručitelj prilikom odabira samog opisa predmeta nabave mora uzeti u obzir i sve njegove specifičnosti i ključne funkcionalne karakteristike. U konkretnom slučaju obveza tužitelja kao naručitelja bila je prilikom opisa predmeta nabave voditi računa o tome da se radi o proizvodu s brzim tehnološkim razvojem i čestim zanavljanjima, zbog promjena tehničkih specifikacija, te se eventualni propust sastavljanja opisa predmeta nabave, ne može opravdavati kasnijom izmjenom isporučenog u odnosu na traženo zbog kratkog proizvodnog ciklusa. Isto tako, ne može prihvatiti tvrdnju tužitelja da je odabirom kriterija najniže cijene jasno pokazao da mu tehnička specifikacija samog fotonaponskog panela nije bitan/ključan tehnički uvjet jer ga nije naveo u minimalnim uvjetima sposobnosti ili valorizirao kroz kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Iz navedenog bi se mogao izvući zaključak da u svim postupcima nabave i javne nabave koji su provedeni u Republici Hrvatskoj do 1. siječnja 2017. godine tehničke specifikacije samog predmeta nabave nisu bile bitne jer je 99% provedenih postupaka nabave do ovog datuma bilo prevedeno isključivo po kriteriju odabira najniža cijena, stoga je navedeni argument nelogičan. Navodi da se tehničkim specifikacijama predmeta nabave opisuje pojedini predmet nabave kao tehnička, tehnološka, funkcionalna cjelina sa svim traženim specifičnim i potrebnim karakteristikama, te kroz navedene tehničke specifikacije svaki naručitelj za sebe navodi one ključne minimalne tehničke karakteristike predmeta nabave sukladno svojim stvarnim potrebama, dok se kroz ekonomski najpovoljniju ponudu (ENP) u pravilu ostvaruje dodatno bodovanje, ponuda koje udovoljavaju uvjetima i zahtjevima vezanim za opis predmeta nabave sukladno dokumentaciji o nabavi. Iz ovakvog argumenta tužitelja, dalo bi se zaključiti da predmet nabave tužitelj nije opisao na odgovarajući način odnosno sukladno svojim stvarnim potrebama. Stoga činjenica da je kriterij za odabir ponuda u ovom predmetu nabave bila najniža cijena, nije od utjecaja na opis samog predmeta nabave i procjenu radi li se u konkretnom slučaju o izmjeni predmeta nabave. Ističe kao iznimno bitno u konkretnom slučaju da tužitelj prilikom izmjene ponuđenog tehničkog rješenja nije dokazao da u datom trenutku nije na tržištu postojala mogućnost ponuditi iste ili jednakovrijedne panele drugog dobavljača. Tužitelj ni u tužbi niti u prigovoru nije pojasnio zašto bi u konkretnom slučaju paneli koji su drugih dimenzija bili kvalitetniji od traženih, odnosno nije dokazao da se radi o boljem rješenju s aspekta snage i proizvodnosti, a koji predstavlja jednakovrijedan proizvod traženom iz opisa predmeta nabave. Tuženik se protivi predloženom vještačenju jer je činjenično stanje konkretnog postupka moguće utvrditi uvidom u dokumentaciju predmeta, te vještačenje nije odlučno za rješavanje ovog upravnog spora i, prema mišljenju tuženika, usmjereno je na odugovlačenje postupka. Činjenica da nije došlo do povećanja cijene predmeta nabave, ne daje pravo tužitelju derogirati odredbe iz Poziva na dostavu ponuda, odnosno da može mijenjati dimenzije odnosno opis predmeta nabave i količine predmeta nabave koji su različiti od traženog u troškovniku. Takvo postupanje je dovelo do značajne izmjene ugovora o nabavi i potencijalne štete za proračun EU jer da je isporučena roba u dimenzijama i količini, bila navedena u objavljenom troškovniku ovog predmeta nabave, potencijalno su se mogli javiti drugi ponuditelji, iz čega je zaključeno da je svojim postupanjem tužitelj ograničio tržišno natjecanje. Također ističe da iz sadržaja definicije nepravilnosti članka 2. točke 36. Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. godine o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (u nastavku teksta: Uredba (EU) br. 1303/2013) ne proizlazi isključivo zahtjev za nastankom iznosom točno određenog financijskog učinka na proračun Unije. Naime, sadržajem definicije nepravilnosti obuhvaćena je, kako stvarna šteta, tako i potencijalna šteta u situacijama kada nije moguće količinski točno odrediti financijske posljedice za određeni ugovor o nabavi. Uredbom (EU) br. 1303/2013 u članku 2. točki 36. definirana je „nepravilnost” kao svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom. Sukladno navedenom, ističe kako se predmet nepravilnosti ne reflektira u direktnom utjecaju na proračun Unije, već činjenici da je nepravilnost mogla imati utjecaja na sam proračun. Pritom ukazuje na presudu Suda Europske unije C-406/14, od 14. srpnja 2016. godine, u kojoj je izričito navedeno kako se ne mora dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice nepravilnosti, odnosno da je dovoljno da se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog Fonda. U prilog navedenoj tvrdnji, ukazuje i na presudu Suda Europske unije, oznaka C-408/16, od 6. prosinca 2017. godine, kojom se izričito navodi da iz definicije sadržane u članku 2. točki 7. Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da kršenje prava Unije predstavlja nepravilnost 11 u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga je sud presudio da takvu povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za proračun. Ističe da je u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, pod poslovnim brojevima: Usž-3420/22-2 od 12. listopada 2022. godine, Usž-3255/22-4 od 12. listopada 2022. godine i Usž-1561/23-3 od 10. svibnja 2023. godine, navedeno da je Sud Europske unije u predmetima C- 406/14 i C-408/16 zauzeo pravno shvaćanje da kršenje prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu mjerodavnog propisa samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Unije tako da tereti proračun neopravdanim izdatkom i da povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice te povreda pravila postupka javne nabave predstavlja nepravilnost ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun predmetnog Fonda. Napominje da prema njegovom mišljenju, a i temeljem odredbi potpisanog Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava (članak 6. točka 6.2 Općih uvjeta), odgovornost za ispravno postupanje prilikom provođenja postupaka nabave je na tužitelju, kao i da je država članica u obvezi utvrditi nepravilnost upravo u odnosu i na potencijalni učinak koji ponekad nije mjerljiv stvarnim iznosom već se određuje stopom ispravka, te nalazi promašenim navod o pretjeranom formalizmu državnog tijela. Naime, člankom 143. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013 propisano je da države članice imaju prvu razinu odgovornosti za istraživanje nepravilnosti te za provođenje potrebnih financijskih korekcija i za postupke povrata sredstava. U slučaju sustavnih nepravilnosti država članica proširuje svoje istražne radnje kako bi obuhvatila sve operacije koje bi mogle biti obuhvaćene nepravilnostima. Stavkom 2. istog članka Uredbe propisano je da države članice provode potrebne financijske korekcije u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili u operativnim programima. Financijske korekcije sastoje se od ukidanja dijela ili cijelog javnog doprinosa nekoj operaciji ili operativnom programu. Države članice uzimaju u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijskog gubitka za fondove ili Europski fond za pomorstvo i ribarstvo te provode i odgovarajuće korekcije. Upravljačko tijelo evidentira financijske korekcije u računima za obračunsku godinu u kojoj je odlučeno o ukidanju sredstava. U slučaju da je država članica propustila utvrditi nepravilnosti, u skladu s člankom 144. stavkom 1. Komisija provodi financijske korekcije putem provedbenih akata, ukidanjem dijela ili cijelog doprinosa Unije za operativni program u skladu s člankom 85., i to ako nakon provedenog potrebnog ispitivanja zaključi da: (a) postoji ozbiljan nedostatak u učinkovitom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole operativnog programa koji je doveo u pitanje doprinos Unije koji je već isplaćen operativnom programu; (b) država članica nije ispunila svoje obveze iz članka 143. prije pokretanja postupka korekcije iz ovog stavka; (c) izdaci sadržani u zahtjevu za plaćanje nepravilni su, a država članica nije ih ispravila prije pokretanja postupka korekcije iz ovog stavka. Komisija svoje financijske korekcije temelji na pojedinačnim slučajevima utvrđenih nepravilnosti i uzima u obzir to jesu li nepravilnosti sustavne. Ako nije moguće precizno utvrditi iznos nepravilnih izdataka iz fondova ili EFPR-a, Komisija primjenjuje fiksnu stopu ili ekstrapolacijsku financijsku korekciju. Prema stavku 2. istog članka Uredbe (EU) br. 1303/2013, pri odlučivanju o količini korekcije iz stavka 1., Komisija poštuje načelo proporcionalnosti tako što uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti te opseg i financijske implikacije nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole unutar operativnog programa. Kako je u konkretnom slučaju nesporno povrijeđeno načelo tržišnog natjecanja i to na način da je izmijenjen predmet nabave tijekom izvršenja ugovora o nabavi, smatra da je ispravno određena nepravilnosti i financijska korekcija. Ističe kako je sukladno Ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava, člankom 6. stavkom 6.2. Općih uvjeta, koji se primjenjuju na projekte financirane iz Fondova u financijskom razdoblju 2014. -2020. (u nastavku teksta: Opći uvjeti) ugovoreno da je provedba projekta isključiva odgovornost korisnika, u ovom slučaju tužitelja kao i da je u članku 1. stavku 1.2. Posebnih uvjeta Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava ugovoreno da se bespovratna sredstva dodjeljuju tužitelju u skladu s uvjetima utvrđenima u Općim uvjetima i u tim Posebnim uvjetima Ugovora, za koje korisnik izjavljuje da ih je u cijelosti primio na znanje i prihvatio. Također, samim potpisom Ugovora, tužitelj je prihvatio i članak 18. stavak 18.3. Priloga II. Općih uvjeta, a kojim je utvrđeno da korisnik, sada tužitelj, mora omogućiti Posredničkim tijelima, Upravljačkom tijelu, Tijelu za ovjeravanje, Tijelu za reviziju, Europskoj komisiji, Uredu Europske komisije za suzbijanje prijevara (OLAF), Europskom revizorskom sudu (ERS) i bilo kojim drugim revizorima ili vanjskim osobama ovlaštenima od strane Posredničkog tijela razine 2, provođenje potrebnih provjera, pregledavanjem dokumenata, pravljenjem preslika tih dokumenata ili vršenje postupka pune revizije, ako je potrebno, na temelju popratnih dokumenata relevantnih za financiranje projekta. U istoj odredbi Općih uvjeta ugovoreno je da se navedene provjere mogu vršiti do 5 godina nakon zatvaranja operativnog programa pod kojim se projekt sufinancira, osim ako u Posebnim uvjetima ugovora nije drugačije određeno. Isto tako, tužitelj je pristao i na uvjete iz članka 20. stavka 20.6. Općih uvjeta ugovora, kojim je ugovoreno kako razumije i prihvaća da izvršenje ili neizvršenje ugovornih obveza posljedica kojih su pogreške, nepravilnosti i prijevara predstavljaju osnovu za jednostrani raskid ugovora (prema članku 26. ovih Općih uvjeta), uslijed čega je dužan vratiti sva financijska sredstva koja je primio na temelju Ugovora. Stavkom 20.8. istog članka propisano je da ako okolnosti slučaja to opravdavaju, umjesto raskida ugovora može se primijeniti blaža mjera, primjenom pravila o financijskim ispravcima (korekcijama), koja su sastavni dio Posebnih uvjeta Ugovora. Slijedom svega navedenog PT2 i UT su u postupku donošenja Odluke o nepravilnosti i rješavanja po prigovoru na istu postupali u skladu sa zakonskim ovlastima, a temeljem odredbi iz Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava koje je tužitelj svojim potpisom prihvatio. Ističe da je ovakvom izmjenom ugovora o nabavi tijekom njegova trajanja došlo do izmjene koja se smatra značajnom jer su izmjenom uneseni uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka nabave, dopustili prihvaćanje drugih natjecatelja od onih koji su prvotno odabrani ili prihvaćanje ponude različite od ponude koja je izvorno prihvaćena ili privlačenje dodatnih sudionika u postupak javne nabave. Nadalje, zbog svega navedenog i činjenice da je u postupku nabave odabrana drugo rangirana ponuda, dakle cjenovno nepovoljnija, bez da je za prvorangiranu ponudu proveden postupak pojašnjavanja i upotpunjavanja ponuda, tuženik zaključuje da je postupanjem tužitelja došlo do kršenja načela postupka nabave prilikom njegove provedbe koje je doveo do potencijalno štetnog učinka na proračun EU, na način da je proračun Unije mogao opteretiti neopravdanim izdatkom. Budući se radi o bespovratnim sredstvima, tužitelj je u konkretnoj situaciji, poštujući načelo racionalnog i efikasnog trošenja javnih sredstava, morao kroz postupak pojašnjavanja i upotpunjavanja ponude pokušati utvrditi valjanost cjenovno najpovoljnije ponude. Činjenica da se radi o projektu koji je ograničen zadanim rokovima ne otklanja obavezu tužitelja da postupa sukladno načelima. Rizik pravovremenog i ispravno prevedenog projekta je rizik koji svaki pojedini korisnik ESI fondova preuzima na sebe potpisom Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Navodi da je ocijenjeno da nisu ispunjene pretpostavke propisane Pravilima koje bi omogućavale umanjenje stope financijske korekcije. Također, navodi da niti ugovorom o nabavi niti Pozivom na dostavu ponuda nisu predviđene okolnosti pod kojima može doći do izmjene ugovora o nabavi, osim u odnosu na produljenje roka isporuke. Naime, tužitelj je u točki 2.1. Poziva na dostavu ponuda predmetnog postupka u vezi s tehničkim specifikacijama predmeta nabave propisao da se radovi izvode u skladu s tehničkim rješenjem iz glavnog elektrotehničkog projekta te je na temelju provedenog postupka nabave ugovorena dobava i montaža fotonaponske elektrane, a u skladu s elektrotehničkim projektom sunčane elektrane „Izmjene i dopune, broj projekta 27- 20-IZ“ u kojoj je bila predviđena ugradnja 522 fotonaponskih panela snage 460W i učinkovitosti 21,2% koji daju ukupnu snagu od 240,15kWp. S obzirom da se u konačnici ugradilo, umjesto 522 komada panela snage 460W koji daju ukupnu snagu od 240,15kWp, 364 komada panela snage 660W koji daju ukupnu snagu elektrane od 240,24kWp te je stoga prihvativši zamjenu ugovorenih panela tužitelj izmijenio tehničke specifikacije predmeta nabave, odnosno izmijenili su se uvjeti iz Poziva na dostavu ponuda i Ugovora o nabavi, iako je Ugovorom o nabavi bilo propisano da se izvršitelj obvezuje „da će oprema fotonaponske elektrane u potpunosti zadovoljavati sve predviđene i ugovorene uvjete u pogledu specifikacija prema odabranoj ponudi Izvršitelja dostavljenoj u sklopu postupka nabave EV: OIE- 04-22“. Ističe da se u postupku odobravanja sredstava provjerava isključivo prihvatljivost zatraženih troškova temeljem dostavljene dokumentacije, a ne provjerava se ispravnost provedene nabave. Činjenica da je u nekom projektu odobren jedan ili više ZNS - ova ne isključuje mogućnost pronalaženja propusta ili nepravilnosti prilikom provjere provedenog postupka nabave unutar predmetnog projekta. Navodi da, s obzirom da tužitelj nije obveznik Zakona o javnoj nabavi (NOJN) te da je proveo postupak iz točke 4. Priloga III. Pravila za NOJN, koji je sastavni dio natječajne dokumentacije Poziva „Povećanje energetske učinkovitosti i korištenja obnovljivih izvora energije u proizvodnim industrijama“ referentne oznake:
KK.04.1.1.03, evidencijskog broja nabave OIE-04-22, bio je obvezan u provedbi predmetnog postupka nabave poštivati sva načela iz Pravila za NOJN, uključujući načelo racionalnog i efikasnog trošenja javnih sredstava, načelo jednakog postupanja te načelo zaštite tržišnog natjecanja. Navodi da činjenica da u konkretnom slučaju nije bilo potrebno tražiti izmjenu glavnog projekta ili izmjenu elektroenergetske suglasnosti, nije od utjecaja na utvrđenje o postojanju nepravilnosti vezano za izmjenu opisa predmeta nabave. Naime, s obzirom da je u konkretnom slučaju izmijenjen broj isporučenih panela kao i njihove dimenzije u odnosu na inicijalno objavljeni troškovnik, neovisno o zahtjevima građevinske struke, u odnosu na odredbe ZJN i njegove provedbene propise, u konkretnom je slučaju došlo do izmjene opisa predmeta nabave i to prilikom izvršenja ugovora o nabavi. Također, ističe kako je odredbom članka 122. Uredbe (EU) br. 1303/2013, koja odredba je dio općih odredaba koje se primjenjuju na fondove, propisana odgovornost država članica u sustavima upravljanja i kontrole pa je tako odredbom članka 122. stavka 1. propisano da države članice osiguravaju uspostavu sustava upravljanja i kontrole za operativne programe u skladu s člancima 72., 73. i 74., dok je odredbom članka 2. istog članka Uredbe između ostalog propisano, da su države članice dužne spriječiti, otkriti i ispraviti nepravilnosti te osigurati povrat neopravdano isplaćenih sredstava zajedno s mogućim zateznim kamatama. Nadalje, člankom 143. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013 propisano je da države članice imaju prvu razinu odgovornosti za istraživanje nepravilnosti te za provođenje potrebnih financijskih korekcija i za postupke povrata sredstava. U slučaju sustavnih nepravilnosti država članica proširuje svoje istražne radnje kako bi obuhvatila sve operacije koje bi mogle biti obuhvaćene nepravilnostima. Stavkom 2. istog članka Uredbe propisano je da države članice provode potrebne financijske korekcije u vezi s pojedinačnim ili sustavnim nepravilnostima koje su otkrivene u operacijama ili u operativnim programima. Financijske korekcije sastoje se od ukidanja dijela ili cijelog javnog doprinosa nekoj operaciji ili operativnom programu. Države članice uzimaju u obzir prirodu i težinu nepravilnosti i financijskog gubitka za fondove ili Europski fond za pomorstvo i ribarstvo te provode i odgovarajuće korekcije. Upravljačko tijelo evidentira financijske korekcije u računima za obračunsku godinu u kojoj je odlučeno o ukidanju sredstava. U slučaju da je država članica propustila utvrditi nepravilnosti, u skladu s člankom 144. stavkom 1. Komisija provodi financijske korekcije putem provedbenih akata, ukidanjem dijela ili cijelog doprinosa Unije za operativni program u skladu s člankom 85., i to ako nakon provedenog potrebnog ispitivanja zaključi da: (a) postoji ozbiljan nedostatak u učinkovitom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole operativnog programa koji je doveo u pitanje doprinos Unije koji je već isplaćen operativnom programu; (b) država članica nije ispunila svoje obveze iz članka 143. prije pokretanja postupka korekcije iz ovog stavka; (c) izdaci sadržani u zahtjevu za plaćanje nepravilni su, a država članica nije ih ispravila prije pokretanja postupka korekcije iz ovog stavka. Komisija svoje financijske korekcije temelji na pojedinačnim slučajevima utvrđenih nepravilnosti i uzima u obzir to jesu li nepravilnosti sustavne. Ako nije moguće precizno utvrditi iznos nepravilnih izdataka iz fondova ili EFPR-a, Komisija primjenjuje fiksnu stopu ili ekstrapolacijsku financijsku korekciju. Prema stavku 2. istog članka Uredbe (EU) br. 1303/2013, pri odlučivanju o količini korekcije iz stavka 1., Komisija poštuje načelo proporcionalnosti tako što uzima u obzir prirodu i težinu nepravilnosti te opseg i financijske implikacije nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole unutar operativnog programa. Slijedom citiranoga, ako država članica propusti utvrditi nepravilnost, to može učiniti Europska komisija, koja također, u slučaju da se točan iznos nepravilnih izdataka ne može precizno utvrditi primjenjuje fiksnu stopu ili ekstrapolacijsku financijsku korekciju, te je država članica dužna osigurati povrat sredstava za koje je utvrđeno da su neopravdano isplaćeni iz proračuna Unije, budući da su zahvaćeni nepravilnošću. Stoga, naglašava da je počinjena nepravilnost koja se reflektirala na potencijalni učinak koji ponekad nije mjerljiv stvarnim iznosom, već se određuje stopom ispravka u skladu s točkom 15. Izmjene ugovora o nabavi tijekom njegova trajanja i koja se smatra značajnom ako se, između ostalog, izmjenom unose uvjeti koji, da su bili dio prvotnog postupka nabave, omogućili bi uključivanje drugih ponuditelja različitih od onih koji su prvotno odabrani.
5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.
6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu.
7. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS), dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.
9. Iz podataka spisa predmeta, dostavljenog ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je tužitelj sudjelovao u postupku dodjele bespovratnih sredstava u okviru kojeg je sklopljen ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz EU fondova u financijskom razdoblju 2004.-2020. u svrhu provedbe projekta ''Povećanje energetske učinkovitosti i korištenje OIE tvrtke Kostel promet d.o.o. referentne oznake KK.04.1.1.03.0275 te sklopljen dodatak ugovora 20. rujna 2023.''
10. Tužitelj je proveo postupak nabave radi nabave opreme za postavljanje i puštanje u pogon fotonaponske elektrane za proizvodnju električne energije za vlastite potrebe na koji su stigle tri ponude. Kriterij za odabir ponude bila je najniža cijena te je tužitelj odabrao ponudu ponuditelja New Energy d.o.o., s kojim je sklopio ugovor, te je ugovorena dobava i montaža fotonaponske elektrane u skladu s elektrotehničkim projektom sunčane elektrane ''izmjene i dopune, broj projekta 27-20-IZ'' te je bila predviđena ugradnja 522 fotonaponska panela snage 460W i učinkovitosti 21,2% koji daju ukupnu snagu od 240,15kWp. Nakon sklapanja ugovora, odabrani izvođač ponudio je novo tehničko rješenje, prema kojem bi ugradio 364 komada panela snage 660W koji daju ukupnu snagu elektrane od 240,24kWp. Tužitelj nije napravio izmjenu glavnog projekta, a fotonaponska elektrana nije postavljena u skladu s odobrenim (izmijenjenim) glavnim projektom, dakle, tužitelj je tijekom trajanja ugovora o nabavi prihvatio novo tehničko rješenje ugradnje fotonaponske elektrane, zbog čega je došlo do bitne izmjene ugovora pa je utvrđeno da je tužitelj počinio nepravilnost opisanu pod rednim brojem 15 Izmjene ugovora o nabavi tijekom njegova trajanja i koja se smatra značajnom ako se, između ostalog, izmjenom unose uvjeti koji, da su bili dio prvotnog postupka nabave, onemogućili bi uključivanje drugih ponuditelja različitih od onih koji su prvotno odabrani, te je određena stopa ispravka od 25% od ugovorenog iznosa.
11. Slijedom ovako utvrđenog činjeničnog stanja, koje tužitelj svojim navodima nije doveo u sumnju, Sud osporavano rješenje tuženika, uz obrazloženje kakvo je njime dano, ne može ocijeniti nezakonitim, pri čemu su neosnovani prigovori koje tužitelj iznosi u tužbi i tijekom spora te isti ne dovode do drukčije odluke u ovoj upravnoj stvari. Naime, zamjenom fotonaponskih panela izmijenjena je tehnička specifikacija predmeta nabave odnosno izmijenjeni su uvjeti iz poziva na dostavu ponuda i ugovora o nabavi, a osim toga i činjenice da nisu ponuđeni isti ili jednako vrijedni paneli drugog dobavljača, temeljem dopisa jednog dobavljača koji nema na raspolaganju tražene panele propisane u tehničkoj dokumentaciji, tužitelj je prihvatio novo tehničko rješenje čime je promijenio propisane uvjete za dostavu ponude koji su bili propisani prilikom objave poziva na dostavu ponuda te su mogli potencijalno osigurati šire tržišno natjecanje. Naime, tužitelj je imao mogućnost izmijeniti ugovor, odnosno zaključiti dodatak ugovoru, a ne pristati na izmjenu predmeta isporuke u odnosu na opisani predmet nabave. Stoga, a i zbog činjenice da u postupku nabave odabrana drugo rangirana ponuda, dakle, cjenovno nepovoljnija, bez da je za prvo rangiranu ponudu proveden postupak pojašnjavanja i upotpunjavanja ponuda, pravilno je zaključeno da je došlo do kršenja u postupanju prilikom provedbe postupka nabave koji je doveo do potencijalno štetnog učinka na proračun EU, na način da proračun nije mogao opteretit opravdanim izdatkom te je na ovaj način počinjena nepravilnost upisana pod rednim brojem 15 Pravila i određena je stopa ispravka od 25% prihvatljive vrijednosti ugovorenog iznosa iz ugovora-postavljanja fotonaponske elektrane broj 04-22.
12. Naime, pravilno tuženik navodi da su postupci dodjele bespovratnih sredstava strogo formalni te da se od sudionika opravdano očekuje odgovarajuća razina poznavanja dotične materije, kao i pažnja potrebna za udovoljavanje zahtjevima strogosti mjerodavne regulacije, dok su države članice Unije podvrgnute dužnosti poštovanja navedene striktnosti pri ispitivanju svojih obaveza povezani s korištenjem Europskih sredstava. Stoga je tužitelj bio obvezan u provedbi predmetnog postupka nabave poštivati sva načela iz Pravila o provedbi postupaka nabave ne obveznike zakona o javnoj nabavi, uključujući načelo racionalnog i efikasnost trošenja javnih sredstava, načelo jednakog postupanja te načelo zašite tržišnog natjecanja.
13. Stoga je Sud ocijenio nesvrsishodnim dokazni prijedlog tužitelja za vještačenjem po vještaku elektrotehničke struke iz područja energetike na okolnost promjenjivosti stanja na tržištu i jednake vrijednosti panela čija ugradnja je naknadno ugovorena u odnosu na one prvotno ugovorene.
14. Valjalo je stoga, temeljem članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presuditi kao u točki I izreke presude.
15. Odluka o trošku u točki II izreke presude temelji se na članku 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.
U Zagrebu 10. ožujka 2026.
Sudac:
Jasna Peroš Nikolić
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Odvjetnik Tomislav Kelemen, e-komunikacijom
2. Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Republike Austrije 23
3. U spis
