Poslovni broj: Us I-2004/2023-16

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1.

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Splitu, po sucu Marici Goreta, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Nataše Brajević, u upravnom sporu tužitelja Caronte&Tourist Isole Minori S.p.a., Talijanska Republika, Messina, Via Ingegnere Giuseppe Franza 82, OIB: 34362346719, zastupan po opunomoćeniku Miranu Maćešiću, odvjetniku u Odvjetničkom društvu Maćešić i Suradnici d.o.o. Rijeka, N [adresa], protiv tuženika Agencije za obalni linijski pomorski promet, Ulica Antofagaste 6, Split, OIB: 27735395987, zastupan po ravnateljici NG, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Općine Preko, Trg hrvatske nezavisnosti, br. 2., Preko, OIB: 13458425443, zastupan po opunomoćeniku Danu Marinoviću, odvjetniku u Odvjetničkom društvu „Marinović i partneri“, Zadar, Plemića Borelli br. 1., radi poništenja rješenja, nakon neposredne i javne rasprave zaključene dana 13. veljače 2026. u prisutnosti opunomoćenice tužitelja, ravnateljice tuženika te zamjenica opunomoćenika zainteresirane osobe, dana 5. ožujka 2026.,

p r e s u d i o  j e

Poništava se rješenje tuženika Agencije za obalni linijski pomorski promet, Klasa: UP-I-342/34/23-01/1, Urbroj: 3231/2023 od 12. srpnja 2023. i predmet vraća tuženiku na ponovni postupak u kojem je obvezan postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju ove presude.

r i j e š i o  j e

I.Nalaže se tuženiku da u roku od 15 dana od dana pravomoćnosti ove presude isplati tužitelju iznos od 2.500,00 eura, dok se za više traženo zahtjev tužitelja kao neosnovan odbija.

II.Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadom troškova ovog upravnog spora.

Obrazloženje

1.Osporavanim rješenjem tuženika, Klasa: UP-I-342/34/23-01/1, Urbroj:

3231/2023 od 12. srpnja 2023. (dalje: osporavano rješenje) poništeno je rješenje tuženika Urbroj 2548/2023 od 31. svibnja 2023. kojim je tužitelju – brodaru odobren red plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar-Preko i obratno.

2.Pravodobno podnesenom tužbom ovome sudu tužitelj pobija zakonitost navedenog rješenja tuženika od 12. srpnja 2023. iz svih zakonom predviđenih razloga. Tužitelj u vrlo opširnoj tužbi navodi činjenice utvrđene u postupku koji je prethodio donošenju rješenja tuženika od 31. svibnja 2023. (koje je poništeno ovdje osporavanim rješenjem tuženika od 12. srpnja 2023.). Nadalje navodi da je putem medijskih izvora 30. lipnja 2023. saznao da je Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture (dalje: Ministarstvo) provelo upravni nadzor nad radom tuženika i naložilo poništenje rješenja od 31. svibnja 2023. te da mu je osporavano rješenje tuženika od 12. srpnja 2023. zajedno sa zapisnikom o provedenom upravnom nadzoru dostavljeno 12. srpnja 2023. putem e maila. Nadalje se ukratko navode zaključci iz provedenog upravnog nadzora. Ističe se da je osporavano rješenje tuženika od 12. srpnja 2023. nezakonito iz više razloga. Navodi se naime da zapisnik Ministarstva mora ne može biti pravna osnova za poništenje rješenja od 31. svibnja 2023., da je tuženik pogrešno primijenio pravo EU i ZPLOPP te da je, suprotno navodima iz osporavanog rješenja, činjenično stanje potpuno i ispravno utvrđeno. Nadalje se navode zakonske odredbe temeljem kojih je proveden upravni nadzor nad tuženikom te ističe da nije sporno da je Ministarstvo mora tijelo koje je ovlašteno nadzirati rad tuženika i provesti nadzor po službenoj dužnosti, međutim, ističe se da je Ministarstvo mora pri provođenju upravnog nadzora donošenjem mjere kojom se tuženiku nalaže da poništi napadno rješenje prekoračilo ovlasti koje mu daje članak 29. Zakona o sustavu državne uprave te pri tome citira stavak 4., 5. i 6. članka 29. navedenog Zakona. Navodi se da Ministarstvo mora temeljem članka 29. Zakona o sustavu državne uprave, na koje se poziva u zapisniku o provedenom inspekcijskom nadzoru, može isključivo davati upute koje moraju biti u pisanom obliku i kojima se ne može određivati način rješavanja u postupku po zahtjevu tužitelja ako je za taj zahtjev nadležan tuženik temeljem ZPLPOPP. Tuženik da je pogrešno primijenio članak 129. stavak 3. ZUP-a kada je prihvatio mjeru Ministarstva a koje da nije tijelo višeg hijerarhijskog položaja u upravnoj strukturi, a što da je preduvjet da bi takvo tijelo moglo naložiti poništenje rješenja temeljem navedene odredbe ZUP-a jer da je tuženik javna ustanova s javnim ovlastima koja samostalno i neovisno obavlja poslove u okviru nadležnosti određenih ZPLPOPP te da se kontrola akata tuženika vrši isključivo putem sudske zaštite. Nadalje se u tužbi ne spori da se stečena prava tužitelja pravomoćnim rješenjem od 31. svibnja 2023. mogu oduzeti primjenom članka 129. stavak 3. ZUP-a ali samo u zakonito provedenom postupku a ne zlouporabom i prekoračenjem ovlasti Ministarstva. Ističe se nadalje da nisu ispunjeni uvjeti za njegovu primjenu jer da primjena tog članka nije moguća u situaciji nepotpuno i nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja te da se ne radi o očitoj povredi materijalnog propisa. Naime, povreda materijalnog propisa i to članka 54. ZPLPOPP da nije očita povreda materijalnog propisa. Taj članak u stavku 1. da propisuje obvezan sadržaj akta operatera a tuženik da nije operater dok da je tužitelj operater prema definiciji iz članka 5. stavak 1. točka 27. ZPLPOPP. Red plovidbe tužitelj da je dostavio uz zahtjev od 12. siječnja 2023., da taj red plovidbe sadrži sve podatke koji su propisani člankom 54. stavak 1. ZPLPOPP te da se nalazi u spisu tuženika. Rješenje tuženika ni u izreci a ni u obrazloženju da ne treba sadržavati podatke iz navedene zakonske odredbe, kako to pogrešno smatra Ministarstvo jer da takva obveza nije propisana niti jednom odredbom ZPLPOPP. Tuženik da odobrene redove plovidbe objavljuje na svojim službenim stranicama. Tužitelju da je red plovidbe odobren rješenjem od 31. svibnja 2023., a onda da je doneseno osporavano rješenje kojim je utvrđeno da je rješenje od 31. svibnja 2023. ne sadrži podatke iz članka 54. stavak 1. ZPLPOPP. Broj linije da dodjeljuje tuženik, no, taj broj da nije mogao odrediti jer još nije donesen propis kojim se taj broj određuje, no, da su svi drugi podaci sadržani u uredu plovidbe tužitelja. Podredno se ističe da, sve kada bi se i moglo uzeti da rješenje treba sadržavati podatke iz članka 54. stavak 2. ZPLPOPP unatoč tome što takva obveza nigdje nije propisana, da se ne radi o takvoj vrsti povrede koja bi opravdala korištenje ovog izvanrednog pravnog lijeka već da je riječ isključivo o propustu tehničke naravi. Svrha izvanrednih pravnih lijekova da je ukloniti nedostatke u rješenjima koja mogu uzrokovati nastanak štetnih posljedica za javni interes i za prava stranaka. Rješenjem od 31. svibnja 2023. da ne bi nastale nikakve štetne posljedice za javni interes jer da se odobravanjem predloženog plovidbenog reda doprinosi boljoj povezanosti i razvoju otoka a što da je cilj određen člankom 6. ZPLPOPP. Nikakve štetne posljedice da ne bi nastale ni za tužitelja već upravo suprotno tužitelj da poništenjem rješenje kojim mu je dodijeljeno neko pravo trpi štetne posljedice jer mu je onemogućeno obavljanje djelatnosti. Dodatno potpuno promašeni argument koji Ministarstvo iznosi u zapisniku o provedenom upravnom nadzoru, a koje da tuženik zatim primjenjuje rješenjem, sukladno članku 54. stavak 3. ZPLPOPP, određuje i redni broj linije prema vrsti prijevoza i značaju pravca sukladno propisu iz članka 8. stavak 3. ZPLPOPP a to da je Pravilnik o numeraciji linija u javnom linijskom pomorskom prometu, a koji Pravilnik, do trenutka kada je Ministarstvo vršilo nadzor, nije donesen. Stoga da tuženik nije mogao dodijeliti redni broj linije koristeći propis iz članka 8. stavak 3. ZPLPOPP jer takav propis ne postoji. Ministarstvo da koristi vlastiti propust kako bi nanijelo štetu tužitelju i onemogućilo ga u obavljanju djelatnosti u Republici Hrvatskoj. Tuženik, a prethodno i Ministarstvo da su pogrešno primijenili materijalno pravo odnosno ZPLPOPP i sudsku praksu EU. Tuženik da na stranici 2. osporavanog rješenja navodi da postupak donošenja rješenja od 31. svibnja 2023. i radnje koje su mu prethodile nisu u potpunosti niti pravilno utvrđene a koji navod da prepisuje iz zapisnika Ministarstva. Nadalje, tuženik da citira članak 5. točka 3. ZPLPOPP koji uređuje opći gospodarski interes i članak 5. točka 17. i 18. istog Zakona koji definira liniju s obvezom javne usluge i liniju bez obveze javne usluge koji je podnio tužitelj 12. siječnja 2023. Zaključak koji tuženik izvlači iz citiranih definicija da je da već postoji državna linija broj 431 Preko – Ošljak - Zadar koja je dodijeljena Jadroliniji u sklopu postupka javne nabave i za koju je sklopljen Ugovor o javnoj usluzi temeljem kojeg tužena Jadroliniji isplaćuje državnu potporu budući da se radi o neprofitabilnoj liniji. Ovaj argument koji Ministarstvo nameće, a tuženik nekritički prihvaća, da je jasan primjer uplitanja Ministarstva u tržište linijskog prijevoza u Republici Hrvatskoj te očiti pokušaj zaštite i pogodovanja Jadroliniji na štetu brodara iz EU te povreda načela trodiobe vlasti. Republika Hrvatska da je stupanjem u Europsku uniju preuzela obvezu primjenjivati i poštivati pravo EU i praksu Suda EU te se pri tome poziva na Uredbu Vijeća (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica (pomorska kabotaža) (dalje Uredba o kabotaži) te se ukazuje da je Europska komisija donijela Komunikaciju o interpretaciji Uredbe o kabotaži. Ističe se da je sustav prethodnih odobrenja koji postoji u Republici Hrvatskoj za pristup tržištu pomorske kabotaže krajnje selektivan jer favorizira Jadroliniju i nepredvidiv jer gospodarski subjekti ne mogu imati legitimna očekivanja da njihova stečena prava neće biti oduzeta temeljem diskriminatornih, neobjektivnih i neosnovanih razloga. Tuženik i Ministarstvo da se pozivaju na dopis Europske komisije od 12. srpnja 2018. C(2018) 4375 final a kojim je Komisija utvrdila da je državna potpora koja će se isplaćivati za državnu lniju broj 431 Preko - Ošljak – Zadar spojiva s unutarnjim tržištem. Te da na temelju toga zaključuju da Jadrolinija ima ekskluzivno (isključivo) pravo plovidbe na predmetnoj liniji, no, da zanemaruju dio točke 66. u kojoj Komisija navodi „uzimajući u obzir sezonsku prirodu linija i opći intenzitet prometa“. To da znači da je isključivo pravo Jadrolinije da obavlja prijevoz na državnoj liniji 431 Preko – Ošljak – Zadar opravdano isključivo u nedostatku interesa drugih brodara da obavljaju prijevoz čitave godine i činjenicu da je linija Zadar – Preko isplativa jedino na vrhuncu sezone. Međutim tuženik i Ministarstvo da propuštaju utvrditi da je tužitelj zahtjev podnio za obavljanje prijevoza tijekom čitave godine, dakle ne samo tijekom sezone, i to po tržišnom principu i na vlastiti poslovni rizik te da bi se u toj situaciji održavala redovna (cjelogodišnja) veza otoka s kopnom, bez ikakvog troška za državni proračun i Zajednicu. Stoga da nije opravdano pozivanje tuženika i Ministarstva na isključivo pravo Jadrolinije. Tuženik i Ministarstvo da ne primjenjuje propise i praksu EU već arbitrarno odlučuje o pravima brodara (koja najprije dodijele pa ih kasnije nezakonito oduzima protivno načelo stečenih i zaštitu legitimnih prava). Nadalje se ukazuje da je definiciju isključivog prava dala Europska komisija u recitalu 6. Direktiva 94/46/EC od 13. listopada 1994. kojom se mijenja Direktiva 88/301/EEZ i Direktiva 90/388/EEZ posebno u pogledu satelitske komunikacije (OJ L 268/15): „posebna prava su u praksi prava koja dodjeljuje Država članica određenom broju poduzetnika, putem zakonodavstva, regulatornog ili administrativnog instrumenta …“ te ukazuje i na članak 106. Ugovora o funkcioniranju Europske Unije (dalje: UFEU) i navodi da dodjeljivanje posebnih/isključivih prava nije samo po sebi zabranjeno, ali način na koji se ona dodjeljuju i koriste mogu dovesti do povrede pravila EFEU, posebno onih koja se odnose na slobodno kretanje robe, slobodno pružanje usluga i pravila u tržišnom natjecanju. Pri tome se poziva na praksu Suda EU, presuda C- 18/88 RTT v GB-Inno-BM Sa od 13. prosinca 1991. Vezano za konkretni slučaj u bitnome se ističe da je narušeno tržište pomorske kabotaže posljedica državne mjere zbog čega takva mjera predstavlja povredu članka 106. EFEU (prije članka 86. UEZ). Pozivanje na isključivo pravo Jadrolinije za obavljanje prijevoza na liniji Zadar – Preko da je pozivanje na vlastitu povredu EU prava – članak 106. EFEU a takvo pozivanje da ne može biti valjani niti zakonit razlog za donošenje osporavanog rješenja. Ističe se da je u konkretnom slučaju pitanje bi li dopuštenjem tužitelju da obavlja prijevoz na liniji Zadar – Preko bez obveze javne usluge, u duhu slobodnog tržišta i bez ograničavanja i isključivanja konkurencije, onemogućilo Jadroliniju da obavlja posebnu zadaću koja joj je povjerena – obavljanje usluge s obvezom javne usluge na državnoj liniji 431 Preko – Ošljak – Zadar. Ako bi odgovor na to pitanje bio pozitivan, onda da bi tuženik mogao odstupiti od primjene pravila o tržišnom natjecanju iz članka 106 EFEU, međutim, odgovor na to pitanje da nije pozitivan te pri tome ukazuje na praksu Suda EU, predmet Komisija v Francuska Republika, C- 159/94 od 23. listopada 1997. te ističe da se obavljanjem usluge prijevoza od strane tužitelja ne bi onemogućilo izvršavanje usluga Jadrolinije na državnoj liniji 431 ni na koji način, operativno i financijski. Dapače, Jadrolinija da bi zadržala putnike koji ostvaruju pravo na povlaštene cijene prijevoza kao i većinu drugih putnika zbog nižih cijena upravo zato što su najviše dopuštene cijene određene od strane tuženika. S druge strane cijene tužitelja da ne bi mogle ući ispod cijena Jadrolinije jer bi takva cijena bila dampinška i jer dugoročno ne bi bila financijski isplativa. Ističe se i da je problem kod usluga koje obavlja Jadrolinija taj što Jadrolinija redovno na ovoj liniji uvodi dodatne, izvanredne linije. U svakom slučaju obavljanje usluga od strane Jadrolinije da ne bi bilo ugroženo obavljanjem prijevoza od još jednog brodara jer da oba brodara mogu obavljati prijevoz u navedenim lukama, da nema mjesta odstupanja od pravila tržišnog natjecanja jer obavljanjem prijevoza od strane tužitelja ne bi bilo ugroženo niti onemogućeno održavanje državne linije 431 od strane Jadrolinije pa da je stoga pozivanje na isključivo pravo Jadrolinije promašeno. Nadalje, tuženik odnosno Ministarstvo da smatra da je činjenica da Jadrolinija već održava državnu liniju 431 Preko – Ošljak – Zadar temeljem Ugovora o javnoj usluzi trebala biti uzeta u obzir kod odlučivanja o zahtjevu tužitelja, no, isti da ne razumiju smisao liberaliziranog tržišta pomorske kabotaže i da ne razumiju odnos linija sa i linija bez obveze javne usluge. Ističe se da je svrha donošenja novog ZPLPOPP usklađivanje sa zakonodavstvom EU (većina izmjena koja su implementirane u novi ZPLOPP jesu argumenti koje je tužitelj iznio u postupcima pred Europskom komisijom koje je pokrenuo protiv Republike Hrvatske zbog onemogućavanja pristupa tržištu pomorske kabotaže) te da je upravo uvođenje SNCM testa u novi ZPLPOPP na koji se i Ministarstvo poziva posljedica obraćanja tužitelja nadležnim tijelima EU. Ističe se da tužitelj i postojeća državna linija 431 Preko – Ošljak – Zadar mogu koegzistirati a to da proizlazi i iz prakse Suda EU. Nadalje se navodi da se tuženik u osporavanom rješenju poziva na Odluku Vlade Republike Hrvatske o određivanju državnih linija u javnom prijevozu u linijskom obalnom pomorskom prometu od 22. prosinca 2016., a kojom Odlukom da je, između ostalih, utvrđena kao državna linija 431 Preko (Ugljan) – Ošljak – Zadar /Gaženica i obratno. Tuženik i Ministarstvo da se neosnovano pozivaju na tu Odluku. Ukazuje se i na članak 19. ZPLPOPP te ističe da, ako se opći gospodarski interes ne može ostvariti bez obveze javne usluge odnosno bez državne intervencije i samo na temelju tržišnih sila, Vlada RH da će odrediti koje su linije od općeg gospodarskog interesa i u odnosu na te linije nametnuti režim obveze javne usluge. Ističe se i to da Vlada RH, iako je to bila u obvezi sukladno članku 160. stavak 2. ZPLPOPP nije donijela Odluku o državnim linijama u roku od 6 mjeseci od stupanja na snagu navedenog Zakona te da se tuženik i Ministarstvo ne mogu pozivati na Odluku koja je pred otprilike jedne godine trebala biti zamijenjena novom Odlukom u skladu s novim ZPLPOPP. U tužbi se tužitelj poziva i na odredbu članka 165. ZPLPOPP te ističe da tuženik i Ministarstvo pozivom na taj članak pokušavaju opravdati svoj zaključak da postojeći Ugovor o javnoj usluzi s Jadrolinijom temeljem kojeg se održava državna linija 431 Preko – Ošljak – Zadar priječi da istodobnu tu liniju održava i tužitelj, ali bez obveze javne usluge, a što da nije točno jer da se članak 165 ZPLPOPP primjenjuje na postupke provjeravanja javne usluge. Postojeći Ugovor koji je Jadrolinija potpisala s Agencijom da nije postupak povjeravanja javne usluge jer da je ta usluga već povjerena i postupak povjeravanja dovršen Odlukom o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja i sklapanjem Ugovora o javnoj usluzi. Ovakav pokušaj tuženika i Ministarstva predstavlja nepoznavanje i pogrešno tumačenje odredbi ZPLPOPP. Ističe se i da je na službenoj stranici tuženika objavljen popis linija bez obveze javne usluge koje da se održavaju na tržištu pomorske kabotaže u Republici Hrvatskoj te da je na toj stranici popisano 12 linija bez obveze javne usluge te se iskazuje sumnja da u odnosu na te linije Ministarstvo nije provelo upravni nadzor već da je to učinjeno jedino u odnosu na tužitelja te se to smatra diskriminacijom naspram tužitelja. U tužbi se ističe i da je činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno. Tuženik da navodi da činjenično stanje nepotpuno i pogrešno utvrđeno budući da nije moguće sa sigurnošću utvrditi da jedinice lokalne samouprave imaju interes za uvođenje linije. No, u konkretnom slučaju da je moguće sa sigurnošću utvrditi da Grad Zadar i Općina Preko imaju interes za uvođenje linije a što da proizlazi iz njihovih očitovanja od 26. siječnja 2023. jer da su "jasno, izričito i bezuvjetno" naveli da je povećanje broja linija na relaciji Zadar – Preko "svakako pozitivno" i u skladu sa njihovom "vizijom razvoja otoka". Tuženik da sada, temeljem zapisnika Ministarstva mora, navodi da je trebalo, postupajući po članku 73. ZUP-a, pozvati Grad Zadar i Općinu Preko da pojasne svoje navode koji se odnose na pitanja iz njihove nadležnosti. Tužitelj smatra da, obzirom na očitovanja Grada Zadra i Općine Preko, u konkretnom slučaju nema mjesta primjeni navedene odredbe ZUP-a a osim toga da se ta odredba odnosi samo na stranke u postupku a ovdje da Grad Zadar i Općina Preko da nisu pokrenuli postupak niti se protiv njih vodi postupak te da ne mogu biti ni zainteresirane osobe jer da se u postupku koji je pokrenuo tužitelj ne govori o nikakvim pravima ili interesima koja bi te jedinice mogle štititi, a koje bi im omogućavale da sudjeluju u postupku. Slijedom navedenog tuženik da nije vodio računa o pravilima postupka koja su od utjecaja na rješavanje stvari protivno članku 117. stavak 1. točka 2. ZUP-a. Tužitelj tužbenim zahtjevom traži da se osporavano rješenje tuženika poništi te da tuženik bude obvezan naknaditi mu troškove ovog upravnog spora sa pripadajućim zakonskim zateznim kamatama.

3.Tuženik u odgovoru na tužbu pobija navode tužbe te ustraje u obrazloženju osporavanog rješenja. Ističe da je proceduralno pitanje mora li tuženik postupiti prema uputi Ministarstva mora, prometa i infrastrukture (Ministarstvo) a u svezi s tim može li zapisnik o obavljenom upravnom nadzoru Ministarstva i izrečena mjera, biti osnova za donošenje pobijanog rješenja od 12. srpnja 2023. kojim je tuženik poništio svoje rješenje od 31. svibnja 2023. Tuženik smatra, a suprotno navodima tužbe, da Ministarstvo nije prekoračilo ovlasti koje mu daje čl. 29. Zakona o sustavu državne uprave. Ističe se naime da je točno da Ministarstvo ne može određivati način rješavanja pojedinačne upravne stvari (čl. 29. st. (6) Zakona o sustavu državne uprave). Zapisnikom o provedenom upravnom nadzoru od 28. lipnja 2023., Ministarstvo da je izreklo tuženiku mjeru poništenja nadziranog rješenja na temelju čl. 129. st.3. ZUP-a, u roku od 8 dana od primitka zapisnika. Međutim, Ministarstvo da nije odredilo način rješavanja pojedinačne upravne stvari nego je donijelo mjeru kojim je naloženo tuženiku poništenje rješenja, a poništenjem rješenja da nije riješena pojedinačna upravna stvar jer upravna stvar može biti riješena pozitivno (da se prihvati zahtjev stranke) ili negativno (da se odbije zahtjev stranke). Dakle, poništenjem rješenja nije riješena upravna stvar jer tužitelj može ponovno podnijeti svoj zahtjev od 12. siječnja 2023. za obavljanje javnog linijskog prijevoza bez obveze javne usluge. Dakle, ne radi se o „res iudicati“ jer je rješenje od 12. srpnja 2023. tuženik poništio a tim rješenjem nije odlučeno o pravu stranke. Nadalje, tuženik ističe da nije poništio rješenje od 31. svibnja 2023. samo iz proceduralnog razloga, dakle, samo zbog pukog naloga (mjere) Ministarstva u postupku upravnog nadzora. Iako je tuženik dužan izvršiti naloženu mjeru poništenja, tuženik da je rješenje poništio iz materijalnopravnih razloga i ti da su razlozi da su sastavni dio obrazloženja rješenja. I na koncu, Ministarstvo da nije prekoračilo ovlasti koje mu daje čl. 29. Zakona o sustavu državne uprave jer da Ministarstvo može narediti mjeru poništenje rješenja a ta je ovlast (mjera) propisana u članku 132. Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu (NN-19/22 – dalje ZPLPOPP) i članku 30. Zakona o sustavu državne uprave. Stoga da Ministarstvo nije prekoračilo ovlasti kada je donijelo mjeru kojom se tuženiku nalaže poništiti rješenje od 31. svibnja 2023. jer da je to proceduralna ovlast koju Ministarstvo ima u postupku nadzora nad radom Agencije. Nadalje se vezano za navode tužbe ističe da je tuženik samostalno i neovisno tijelo, no, da ne može biti apsolutno neovisno tijelo, jer mora postojati mehanizam kontrole njenog rada a taj mehanizam propisan je Zakonom o sustavu državne uprave, čl. 30. (na koji se propis tužba ne poziva) i ZPLPOPP, čl. 110. st.2. (na koji se propis tužba poziva). Dakle, suprotno navodima tužbe kontrola zakonitosti akata Agencije da nije samo dužnost Upravnog suda nego i Ministarstva, jer da to nije tako, onda da odredba čl. 30. Zakona o sustavu državne uprave ne bi ni postojala. Nadalje se citira odredba članka 54. stavak 1. i 2. ZPLPOPP te ističe da budući poništeno rješenje od 31. svibnja 2023. ne sadržava red plovidbe, to i takvo rješenje da je nezakonito jer da se iz tog rješenja ne vidi o kojem se i kakvom plovidbenom redu radi. Nadalje tuženik navodi da ono što je važno za donošenje odluke o odobrenju plovidbenog reda da su izjašnjenja od svih od kojih je to Agencija zatražila (Općina Preko, Grad Zadar, Lučka uprava Zadar i Županijska lučka uprava Zadar) moraju biti pozitivna, potpuna i bezuvjetna, a što da ovdje nije slučaj. To da je razvidno iz mišljenja Grada Zadra od 26. siječnja 2023. (u prilogu tužbe) koji je boldiranim slovima naveo da „Grad Zadar daje negativno mišljenje na navedeni zahtjev“. Grad Zadar da je bio izričito protiv tužiteljevog predloženog reda plovidbe. Stoga da i iz ovog razloga nije bilo uvjeta za donošenje rješenja tuženika od 31. svibnja 2023. pa da je tuženik rješenje poništio. Tuženik nadalje navodi da je pitanje mogućnosti uspostave nove linije pored postojeće s obvezom javne usluge regulirano ZPLPOPP i to čl. 21. st. 2. i čl. 22. st. 2., a koje odredbe i citira. Ističe se da je zahtjev tužitelja postavljen za liniju Zadar-Preko bez obveze javne usluge a već postojeća linija 431 Preko - (Ošljak) - Zadar/Gaženica da je linija od općeg gospodarskog interesa i linija s obvezom javne usluge i sa isključivim pravom obavljanja javnog prijevoza. Budući ZPLPOPP u čl. 21. st. 2. i u čl. 22. st. 2. propisuje nemogućnost uspostavljanja županijskih i međužupanijskih linija bez obveze javne usluge, i zbog ovoga zakonskog osnova, tuženik da je postupio ispravno kada je rješenjem od 12. srpnja 2023. poništio rješenje od 31. svibnja 2023. Vezano za tužbene navode koji se odnose na pitanje nepostojećeg Pravilnika o numeraciji linija u javnom linijskom pomorskom prometu tuženik se poziva na članak 54. stavak 3. ZPLPOPP te ističe da ako su propisi nepostojeći da se onda ne mogu ni primijeniti. Pravilnik o numeraciji o kojem govori tužitelj da uopće nije spomenut u rješenju od 31. svibnja 2023. Pitanje broja linije i nepostojanja Pravilnika o numeraciji da nije razlog poništenja rješenja tuženika. Zaključno tuženik navodi da je već prvim rješenjem od 31. svibnja 2023. trebao odbiti zahtjev tužitelja za odobrenjem reda plovidbe bez obveze javne usluge na liniji Zadar-Preko i obratno. Predlaže da se tužbeni zahtjev odbije.

4.Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu navodi da se protivi tužbi i tužbenom zahtjevu jer da pobijano rješenje nije neosnovano a niti nezakonito. Materijalno pravo da u konkretnom slučaju da predstavlja ZPLPOPP te se pritom ukazuje na članak 54. stavak 1. tog Zakona te navodi da sasvim jasno proizlazi da je poništeno rješenje od 31. svibnja 2023. nezakonito (a zbog toga i poništeno) jer isto ne sadrži zakonom propisane obvezne sadržaje te da iz istog nije razvidno o kojem se i kakvom plovidbenom redu radi već da je isključivo bila navedena polazna i odredišna luka. Nadalje se citira odredba članka 54. stavak 2. istog Zakona te ističe da su zainteresirana osoba, kao i Grad Zadar, jasno izrazili negativno mišljenje glede održavanja linije Zadar-Preko i obratno ne samo radi nepravilnosti i starosti broda već i zbog nemogućnosti prihvata i drugog trajekta tužitelja u luci jer da u maloj lokalnoj lučici za to nema mogućnosti niti sigurnosnih i tehničkih uvjeta a to tim više jer da liniju već održava Jadrolinija sa svojim brodovima. Ističe se kako poništeno rješenje od 31. svibnja 2023. ne sadrži red plovidbe te da je kao takvo nezakonito jer da iz istog nije razvidno o kojem se i kakvom plovidbenom redu radi iz čega da proizlazi da bi tužitelj mogao prevoziti putnike i vozila kad god bi htio. Također, kako bi se mogla predočiti opasnost koju bi takva plovidba prouzročila da treba uzeti u obzir činjenicu da je prema poništenom rješenju tuženika na liniji Zadar-Preko i Preko-Zadar trebao prometovati trajekt „Ulisse“ koji je u naravi veći trajekt, a koji da je ujedno i zaplijenjen od strane talijanske policije radi nezadovoljavanja sigurnosnih uvjeta i prijevare od strane tužitelja da isti zadovoljava sve uvjete nakon popravka. Stoga, kada se uzme u obzir nepostojanje reda plovidbe i činjenicu da gat ne može istovremeno primiti dva veća trajekta zbog maritimnih sposobnosti, kapaciteta luke i lučke infrastrukture, te da ni postojeća infrastruktura ceste ne može apsorbirati količinu prometa do koje bi došlo prilikom pristajanja dvaju većih trajekata da je razvidno da bi takvim prometovanjem došlo do štete ili štetne posljedice koja se ogleda kroz ugrožavanje sigurnosti putnika i vozila, kao i imovine svih osoba koje bi se koristile i prevozile na liniji Zadar-Preko-Zadar i to sa tvrtkom čiji trajekti ne ispunjavaju sigurnosne uvjete. Nadalje se navodi kako je za potrebe donošenja odluke o odobrenju plovidbenog reda potrebno izjašnjenje izvršnog tijela jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi polazna i odredišna luka te ostale luke ticanja u smislu iskazivanja interesa lokalne zajednice te da ista moraju biti pozitivna, potpuna i bezuvjetna, a što da nije slučaj u konkretnom predmetu jer da je Grad Zadar u svom mišljenju od 26. siječnja 2023. jasno naveo da daje negativno mišljenje na navedeni zahtjev odnosno da je bio izričito protiv tužiteljevog predloženog reda plovidbe. Nastavno na sve prednje iznijeto da je razvidno da je poništenim rješenjem od 31. svibnja 2023. povrijeđeno materijalno pravo te da je isto nezakonito a zbog toga u konačnici i poništeno. Zapisnikom o provedenom upravnom nadzoru od 28. lipnja 2023. Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture (dalje: MMPI) da je izreklo tuženiku mjeru poništenja nadziranog rješenja u roku od 8 dana od primitka zapisnika, a sve to na temelju članka 129. stavak 3. Zakona o općem upravnom postupku. Glede navoda tužitelja da je MMPI prekoračilo ovlasti koje mu daje članak 29. Zakona o sustavu državne uprave zainteresirana osoba ističe kako je MMPI isključivo donijelo mjeru za koju mu je ovlast propisana u Zakonu o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu i Zakonu o sustavu državne uprave. Temeljem prednje navedenih propisa da je nesporno utvrđeno da upravni nadzor nad poslovima i radom Agencije obavlja Ministarstvo te da je propisano da ako se utvrdi nezakonitost ili nepravilnost u sadržaju ili postupku donošenja općih akata, nezakonitost ili nepravilnost u postupanju prema građanima i drugim strankama ili nedostatnu osposobljenost službenih osoba, tijelo koje provodi upravni nadzor ovlašteno je raspraviti utvrđeno stanje i uputom odrediti mjere koje se moraju poduzeti radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti i osiguranja zakonitog i pravilnog obavljanja poslova državne uprave koji su predmet nadzora. Tužena da je odobrila red plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar-Preko na osnovu nepotpunog i nepravilno utvrđenog činjeničnog stanja, da je potom pogrešno primijenila materijalno pravo i postupovne propise. Stoga da je razvidno da je pobijano rješenje, koje da tužitelj pobija na osnovu neosnovanih i neutemeljenih tvrdnji, zakonito i osnovano, te da je tužiteljev zahtjev za odobrenjem reda plovidbe bez obveze javne usluge na predmetnoj liniji trebao biti odbijen već i prvim rješenjem. Slijedom navedenog zainteresirana osoba predlaže da se tužbeni zahtjev odbije.

5.Tužitelj se podneskom od 23. prosinca 2025. očitovao na odgovor na tužbu zainteresirane osobe. Pozivajući se na odredbu članka 5. stavak 1. točka 33. ZPLPOPP ističe da je interes jedinice lokalne samouprave da osigura trajno, neprekidno i redovito povezivanje otoka sa kopnom pa da je životno logično da jedinica lokalne samouprave sudjeluje u postupku na strani tužitelja kojem je cilj zadovoljiti interes Općine Preko za povezivanjem otoka Ugljana s kopnom. Navodi Općine Preko da su neosnovani i kontradiktorni stvarnom stanju stvari te da su razlozi i navodi iste izvan nadležnosti jedinica lokalne samouprave. Tuženik da je jedino nadležno tijelo koje donosi konačnu odluku o (ne) odobravanju reda plovidbe i njegovoj (ne) prihvatljivosti s aspekta sigurnosti plovidbe i reda u lukama. Nadalje se ističe da isključivo pravo nije navedeno u natječajnoj dokumentaciji kreiranoj u 2018. godini kada je tuženik proveo postupak javne nabave za uslugu prijevoza na liniji 431 Zadar-Preko, poziva se na odredbu članka 105. stavak 1. Zakona o javnoj nabavi te ističe da Jadroliniji nije moglo biti ugovorno dodijeljeno isključivo pravo jer da to nije bilo predviđeno natječajnom dokumentacijom. Tužitelj da je podnio zahtjev za dodatnim vožnjama na liniji Zadar-Preko od početka lipnja 2023. do kraja svibnja 2024., dakle, cijele godine, pa da tužitelj ne bi ušao na tržište samo u profitabilnim mjesecima i povećao iznos državne potpore koja bi se trebala isplatiti Jadroliniji. Nadalje se u bitnome ističe da ne postoji zakonska zabrana da na istom pravcu koegzistiraju linija s obvezom javne usluge i linija bez obveze javne usluge. Zaključno je tužitelj ustrajao u navodima tužbe te s prijedlogom da se tužba i tužbeni zahtjev usvoje.

6.Tuženik je uz podnesak od 29. prosinca 2025. dostavio Odluku o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja na liniji Preko-Zadar, Ugovor o obavljanju prijevoza te sudsku praksu.

7.Tužitelj je u podneska od 28. siječnja 2026. potvrdio primitak navedenog podneska tuženika te se očitovao u odnosu na dostavljenu dokumentaciju. U bitnome ističe da presuda Us I-1083/25 nije primjenjiva a time ni relevantna za odluku u ovom sporu jer da predmet te presude nije bilo postojanje isključivog prava Jadrolinije na državnoj trajektnoj liniji 431 Zadar-Preko koje bi navodno priječilo uspostavu iste te linije ali bez obveze javne usluge. Ističe se da je predmet ovog spora i ključni razlog pobijanog rješenja pozivanje na isključivo pravo. U postupku koji je prethodio pobijanom rješenju tužitelju da nije dana mogućnost očitovanja na ikakve navode/dokumentaciju/zapisnik koji su prethodili donošenju pobijanog rješenja već da se samo očitovao na dopise tijela iz čl. 54. st. 4. ZPLPOPP. Ovaj spor i spor po presudi posl. br. Us I-1083/2025 da nemaju nikakvih dodirnih točaka osim što se radi o istoj liniji, a sve druge okolnosti da su različite. U odnosu na Odluku o odabiru i Ugovor za liniju 431 Zadar – Preko tužitelj, radi izbjegavanja nepotrebnog ponavljanja, upućuje na navode iz prethodnih podnesaka. U Ugovoru koji tuženik dostavlja da se ne navodi isključivo pravo niti je ono predviđeno Dokumentacijom za nadmetanje (dostavljeno uz podneska od 23. prosinca 2025.) jer da se sukladno čl. 105. Zakona o javnoj nabavi (na snazi u vrijeme sklapanja ugovora, u trenutno važećoj verziji čl. 312.), ugovor o javnoj nabavi sklapa u skladu sa uvjetima određenim u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom. U nastavku podneska uglavnom ponavlja navode iz prethodnih podnesaka te predlaže da se tužba usvoji.

8.U sporu je održavanjem ročišta za raspravu i razmjenom podnesaka strankama omogućeno izjašnjavanje o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet spora, u smislu članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, br. 36/24 – dalje: ZUS).

8.1.Tužitelj je po svojoj opunomoćenici na ročištima za raspravu ustrajao u navodima iz tužbe i podnesaka tijekom spora. Ponovno ukazuje da se zainteresirana osoba Općina Preko u očitovanju pred tuženikom jasno izjasnila da je povećanje broja linija na Zadar – Preko u interesu otočnog lokalnog stanovništva zbog čega da se pozitivno očitovala na predloženi red plovidbe tužitelja da je sukladno čl. 5. st. 1. t. 33. ZPLOPP održavanja linijskog prijevoza opći gospodarski interes pa da bi Općina Preko u ovom sporu trebala sudjelovati kao zainteresirana osoba na strani tužitelja. U odnosu na pozivanje tuženika na čl. 22. i 21. ZPLOPP ukazuje se da su tim člancima regulirane uspostave županijskih i međužupanijskih i lokalnih linija sa obvezom javne usluge dok da je zahtjev tužitelja zahtjev za obavljanje linije bez obveza javne usluge pa da ti članci uopće nisu primjenjivi na predmetni zahtjev a o čemu postoji recentna sudska praksa ovog suda pod brojevima: UsI-2164/2023. UsI-2163/2023, UsI- 1669/2024, UsI-1647/2024, UsI-1655/2024, UsI-351/2025 kao i praksa VUS-a RH pod brojem: Usž-3748/2024. U tim presudama ovaj sud da je također zauzeo stav da je pozivanje na isključivo pravo brodara na liniji sa obvezom javne usluge nezakonito ako postoji manje ograničavajuća mjera koja se može primijeniti odnosno da regulator može brodaru koji zahtijeva obavljanje prijevoza bez obveze javne usluge nametnuti da taj prijevoz obavlja tijekom cijele godine a što je tužitelj upravo i predložio. Taj stav da je zauzela Europska komisija u komunikaciji o tumačenju uredbe vijeća broj 3577/92 o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica (pomorska kabotaža) a koja je uredba izravno primjenjiva u državama članicama.

8.2.Tuženik je po svojoj ravnateljici na ročištima za raspravu ostao pri navodima iz odgovora na tužbu i podnescima tijekom spora.

8.3..I zainteresirana osoba je po zamjenici svog opunomoćenika ostala kod odgovora na tužbu i svim navodima tijekom spora.

8.4.Na zadnjem ročištu za raspravu sve stranke su suglasno izjavile da nemaju daljnjih dokaznih prijedloga te su predložile da se rasprava zaključi i odluka donese prema stanju u spisu.

9.U dokaznom postupku sud je čitao cjelokupnu dokumentaciju sadržanu u spisu upravnog spora i spisu upravnog tijela dostavljenom uz odgovor na tužbu e komunikacijom. Drugih dokaznih prijedloga stranke nisu imale.

10.Tužitelj i zainteresirana osoba su zatražile i popisale troškove ovog upravnog spora dok tuženik to nije učinio.

11.Tužbeni zahtjev je osnovan.

12.Predmet ovog upravnog spora je ocjena zakonitosti osporavanog rješenja tuženika.

13.Među strankama nije sporno da je tužitelj dana 12. siječnja 2023. podnio zahtjev za odobrenjem reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge na relaciji Zadar-Preko i obratno u razdoblju od lipnja 2023. do svibnja 2024. koju liniju bi održavao brodom m/t Ulisse, IMO: 75936198, zastave Italija.

14.Nije sporno ni to da je tuženik dana 31. svibnja 2023. donio rješenje Urbroj:

2548/2023 kojim točkom 1. izreke odobrava red plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar – Preko te je točkom 2. izreke određeno da rješenje stupa na snagu danom donošenja.

15.Nadalje, nije sporno da je Povjerenstvo za provedbu upravnog nadzora (dalje: Povjerenstvo), koje je imenovano Odlukom Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture (dalje: MMPI) od 14. lipnja 2023., obavilo upravni nadzor nad tuženikom u postupku izdavanja navedenog rješenja od 31. svibnja 2023. o odobrenju reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar-Preko i obratno, o kojem upravnom nadzoru je sačinjen i Zapisnik od 28. lipnja 2023.

16.Među strankama je sporno je li pravilno i zakonito osporavano rješenje tuženika kojim je, postupajući po zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom tuženika od 28. lipnja 2023., poništeno rješenje tuženika od 31. svibnja 2023. o odobrenju reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar-Preko i obratno.

17.Iz zapisnika Povjerenstva od 28. lipnja 2023. o provedenom upravnom nadzoru nad radom tuženika je razvidno da je upravni nadzor obavljen temeljem odredbe članka 17. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne upravne („Narodne novine“ broj 85/20) članka 28. i 29. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“ broj: 66/19) te članka 132. Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu („Narodne novine“ broj 19/22). Nadalje je iz navedenog zapisnika razvidno da je Povjerenstvo donijelo zaključke: „U nadziranom Rješenju o odobrenju reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar Preko i obratno Ur.broj: 2548/2023 od 31. svibnja 2023. godine nisu navedeni podaci iz članka 54. stavak 1. Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu (Narodne novine br. 19/22) i to naziv operatera linije, vrsta linije, luka pristajanja, obvezno vrijeme polaska i dolaska u luku, razdoblje u kojem se linija održava sa datumom početka važenja plovidbe. Naime, kad se donosi rješenje o davanju suglasnosti za određeni plovidbeni red na određenoj liniji onda je sasvim logično da se u rješenju mora točno navesti o kojem plovidbenom redu se radi i sa svim elementima koje takav plovidbeni red mora imati sukladno članku 54. stavku 1. što nije navedeno u točki l. izreke rješenja. U nadziranom Rješenju o odobrenju reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar Preko i obratno Ur.broj: 2548/2023 od 31. svibnja 2023. u obrazloženju nije moguće sa sigurnošću utvrdili da jedinice lokalne samouprave (Grad Zadar i Općina Preko) imaju interes za održavanje linije. Naime i Grad Zadar i Općine Preko u svojim očitovanjima su kontradiktorni, jer najprije ističu da "je povećanje linija na relaciji Zadar - Preko pozitivno i sukladno njihovoj viziji razvoja otoka, odnosno da je pozitivno zbog poboljšanja kvaliteta života na otoku, a onda u istoj rečenici navode da ipak daju negativno mišljenje jer je predloženi brod star i neprikladan” Pri tome daju negativno mišljenje u kojem Grad Zadar boldiranim slovima ističe da „Grad Zadar daje negativno mišljenje na navedeni Zahtjev", što implicira da se radi o negativnom mišljenju na zahtjev za odobravanje reda plovidbe u cjelini kao takvog. Agencija u obrazloženju rješenja navodi presudu Upravnog suda u Splitu u predmetu 8-Usl-1728/22-12 od 13. ožujka 2023. godine kojim sud navodi "da se grad Cres očitovao o pitanjima koja nisu u njegovoj nadležnosti, a nije se očitovao imaju li interesa za novu brodsku liniju radi čega sud ocjenjuje da očitovanje Grada Cresa nije sukladno zakonu jer je odlučivao o pitanjima koja nisu u njegovoj nadležnosti a nije odlučivao o pitanjima imaju li interesa za novu brodsku liniju." Sukladno tome Agencija je u obrazloženju rješenja zauzela stav da očitovanja Grada Zadra i Općine Preko nisu valjana jer su dana izvan nadležnosti lokalne samouprave zadirući u nadležnosti lučkih uprava i pomorske administracije. Razmatrajući navedeni stav Agencije Povjerenstvo smatra da očitovanje Grada Zadra i Općine Preko da li iskazuju interes lokalne zajednice u odnosu na predloženi red plovidbe temeljem članka 54. stavak 4. Zakona mora biti izričito jasno i bezuvjetno te da se u protivnom može takvo očitovanje smatrati nerazumljivim podneskom u smislu članku 73. stavak 1. i 2. ZUP-a kojim je propisano da će javnopravno tijelo kada zaprimi nerazumljiv podnesak, zaključkom upozoriti podnositelja da je podnesak nerazumljiv i odrediti rok u kojem moraju dostaviti razumljiv podnesak na način da se nedvosmisleno i jasno očituje da li Grad Zadar odnosno Općina Preko iskazuje interes u odnosu na predloženi red plovidbe ili ne iskazuje interes, uz upozorenje da ukoliko ne postupi po zaključku u roku, da će podnesak biti odbačen. U tom pravcu je i izneseno mišljenje Upravnog suda u točki 22. navedene presude gdje ističe „kako se očitovanja nadležnih tijela odnose na pitanja za koja ista nisu nadležna, tuženik (Agencija) ih nije trebao samo tako prihvatiti i na njihovim očitovanjima temeljiti osporeno rješenje. već je mogao zatražiti od navedenih tijela da se preciznije očituju odnosno da svoje navode iznose u očitovanju a koja se odnose na pitanja iz njihove nadležnosti, pojasne i obrazlože na čemu iste navode temelje” Postupak donošenja nadziranog Rješenju o odobrenju reda plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar-Preko i obratno Ur.broj:

2548/2023 od 31. svibnja 2023. godine te radnje koje su prethodile nisu u potpunosti a niti pravilno utvrđene. J je dana 11. siječnja 2023, podnio temeljem članka 54. Zakona, zahtjev za obavljanjem prijevoza bez obaveze javne nabave na liniji Zadar- Preko na kojoj već postoji Linija PREKO (Ugljan),- OŠLJAK - ZADAR/Gaženica i obratno (redni broj 431) koja predstavlja državnu liniju te se smatra linijom od općeg gospodarskog interesa sukladno Odluci Vlade Republike Hrvatske o određivanju državnih linija u javnom prijevozu u linijskom obalnom pomorskom prometu od 22. prosinca 2016. godine kao i Ugovoru o obavljanju javnog prijevoza u linijskom obalnom pomorskom prometu na državnoj trajektnoj liniji broj 43 1 Preko - (Ošljak) „Zadar/Gaženica i obratno, Ur. broj: 3458/2018 od 20. prosinca 2018. Zakon u članku 5. točka 33. opći gospodarski interes definira kao interes države ili jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave za osiguravanjem trajnog, neprekidnog i redovitog povezivanja naseljenih otoka s kopnom i/ili naseljenih otoka međusobno, s primjerenim brojem redovitih linija u oba pravca, radi poticanja demografskog i održivoga gospodarskog razvoja otoka te unaprjeđenja uvjeta života i rada ljudi na otocima. Zakon u članku 5. točka 17. liniju s obvezom javne usluge definira kao liniju od općega gospodarskog interesa na kojoj je nametnuta obveza javne usluge. S druge strane, Zakon u članku 5. točka 18. liniju bez obveze javne usluge definira kao liniju koja nema opći gospodarski interes i na kojoj nema obveze javne usluge. Ovo Povjerenstvo smatra da je Agencija, s obzirom na postojeću državnu liniju od općeg gospodarskog interesa i njen značaj za normalno funkcioniranje otočnog stanovništva, na činjenicu da se predloženim plovidbenim redom obavlja ista vrsta prijevoza (trajektna linija sa ro-ro putničkim brodovima) na istim lukama kao na postojećoj državnoj liniji od općeg gospodarskog interesa, a što je razlog za nemogućnost uspostavljanja županijskih i međužupanijskih linija, temeljem članka 21. stavak 2. Zakona i lokalnih linija temeljem članka 22. stavka 2. Zakona, prilikom donošenja odluke trebala uzeti obzir i činjenicu da postojeća linija Zadar-Ošljak- Preko predstavlja liniju od općeg gospodarskog interesa, odnosno državnu liniju s obvezom javne usluge kao isključivo pravo obavljanja javnog prijevoza na toj liniji kako je to izričito navedeno u točki 7. Odluke Upravnog vijeća Agencije o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za obavljanje javnog prijevoza s obavezom javne usluge na državnoj trajektnoj liniji 431 Preko-(Ošljak)-Zadar/Gaženica i obratno od 26. studenog 2018. godine temeljem koje je sklopljen Ugovor o obavljanju javnog prijevoza u linijskom obalnom pomorskom prometu na državnoj trajektnoj liniji broj 431 Preko(Ošljak)- Zadar/Gaženica i obrnuto, Ur.broj 3458/2018 od 20. prosinca 2018. godine. Točkom 3.a) navedene Odluke rok trajanja usluge javnog prijevoza putnika na navedenoj liniji kao isključivog prava određen je do 31. prosinca 2024. godine, što je i rok naveden i u članku 5. navedenog Ugovora. Kako je člankom 165. Zakona propisano da će se postupci povjeravanja javne usluge na linijama od općeg gospodarskog interesa i s obavezom javne usluge započeti prije stupanja na snagu ovog Zakona dovršiti prema odredbama ranijeg Zakona o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu (NN br. 33/06, 38/09, 87/09, 18/11, 80/13, 56/16 i 121/19), sve to ukazuje na zaključak da je u ovom trenutku, a time i u trenutku donošenja predmetnog rješenja, predmeta Državna linija PREKO (Ugljan),- OŠLJAK - ZADAR/Gaženica i obratno (redni broj 431) i dalje linija sa isključivim pravom na obavljanje javne usluge prijevoza na predmetnom pravcu sa Ugovorom koji je i dalje na snazi, te da je Agencija, sukladno tome, ali i pravnom shvaćanju Komisije EU u točci 65. i 66. Odluke o dodjeli državne potpore na Državnoj liniji 431, broj C(2018) 4375 od 12. srpnja 2018. godine, trebala razmotriti samu osnovanost zahtjeva za obavljanje javnog linijskog prijevoza bez obaveze javne usluge kako glasi predmetni zahtjev brodara.

18.Nadalje, iz zapisnika je razvidno i to da je Povjerenstvo za provedbu upravnog nadzora donijelo mjeru: „Nalaže se Agenciji za obalni linijski pomorski promet da sukladno utvrđenom u postupku ovog upravnog nazora, budući je činjenično stanje nepotpuno i nepravilno utvrđeno, pogrešno je primijenjen materijalni propis (čl. 54. Zakona) i postupovni propis (članak 73. ZUP-a) poništi nadzirano rješenje temeljem članka 129. stavak 3. ZUP-a u roku od 8 dana od primitka ovog Zapisnika.“

19.Iz osporavanog rješenja tuženika je razvidno da je tuženik u obrazloženju doslovce prepisao gore navedene zaključke iz zapisnika od 28. lipnja 2023. Povjerenstva je je zaključno naveo: “Postupajući sukladno naloženoj Mjeri iz Zapisnika, donosi se rješenje kako se navodi u izreci.“

20.Odredbom članka 129. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj 47/09, 110/21 – dalje ZUP) uređeno je pod kojim uvjetima i iz kojih razloga se mogu poništiti ili ukinuti nezakonita rješenja. Stavkom 3. istog članka propisano je da se rješenje kojim je stranka stekla neko pravo može poništiti ili ukinuti u slučaju očite povrede materijalnog prava.

21.Polazeći od podataka spisa predmeta, te imajući u vidu među strankama nesporne činjenice, kao i naprijed citirane zakonske odredbe, prema ocjeni ovog suda, osporavano rješenje tuženika nije pravilno i zakonito.

22.Naime, kao što je gore navedeno, nije sporno da je Povjerenstvo za provedbu upravnog nadzora donijelo mjeru kojom se tuženiku nalaže da, sukladno utvrđenom u postupku ovog upravnog nazora, budući je činjenično stanje nepotpuno i nepravilno utvrđeno, pogrešno primijenjen materijalni propis (čl. 54. Zakona) i postupovni propis (članak 73. ZUP-a), poništi nadzirano rješenje temeljem članka 129. stavak 3. ZUP-a u roku od 8 dana od primitka ovog Zapisnika, da je tuženik doslovce prepisao zaključke iz tog zapisnika te da je postupajući po naloženoj mjeri iz zapisnika donio osporavano rješenje kojim je poništeno rješenje tuženika od 31. svibnja 2023. kojim je tužitelju odobren red plovidbe na liniji bez obveze javne usluge Zadar-Preko i obratno.

23.U kontekstu primjene članka 129. stavka 3. ZUP-a, ustaljena je upravno- sudska praksa prema kojoj se, kada se cijeni je li u rješavanju upravne stvari došlo do povrede materijalnog propisa prema kojem je odnosna stvar riješena, ne ulazi u preispitivanje činjeničnog stanja na koje je primijenjen materijalni propis, jer ono ostaje onakvo kakvo je u postupku utvrđeno, bez obzira na to što je činjenično stanje možda nepravilno ili nepotpuno utvrđeno, pa i kada je upravo zbog tako utvrđenoga činjeničnog stanja povrijeđen materijalni propis. Ni situacija u kojoj je povreda materijalnog propisa nastala zbog pogrešno izvedenog zaključka o činjeničnom stanju ne daje podlogu za poništavanje odnosno ukidanje rješenja po ovoj osnovi, jer izvođenje zaključaka spada u utvrđivanje činjeničnog stanja, pa ako je zaključak pogrešan, onda je i činjenično stanje pogrešno utvrđeno. Dodatno se napominje da razlog za poništavanje/ukidanje rješenja ne može biti ni možebitna povreda pravila upravnog postupka, što pripada u područje postupovnog, a ne materijalnog prava.

24.Nadalje, nije sporno da da je MMPI tijelo koje je ovlašteno nadzirati rad tuženika i provesti nadzor po službenoj dužnosti. No, prema ocjeni ovoga suda, tužitelj pravilno ukazuje na to da je Povjerenstvo MMPI u konkretnom slučaju prekoračilo svoje ovlasti nalažući tuženiku da poništi rješenje od 31. svibnja 2023. Naime, odredbom članka 29. stavak 1. Zakona o sustavu državne uprave propisano je da se upravni nadzor provodi po službenoj dužnosti sukladno zakonu kojim se uređuje odgovarajuće upravno područje. Prema stavku 4. istog članka tijelo državne uprave koje provodi upravni nadzor može nadziranim upravnim tijelima ili pravnim osobama iz stavka 3. ovoga članka davati opće i pojedinačne upute. Prema stavku 5. istog članka upute iz stavka 4. ovoga članka daju se u pisanom obliku, a posebnim zakonom može se propisati i obveza njihove prethodne objave u »Narodnim novinama«, ako je to nužno za preuzimanje ili osiguravanje provedbe pravno obvezujućih akata Europske unije u području regulacije i nadzora zakonom određenih tržišta javnih usluga. Prema stavku 6. istog članka uputama iz stavka 4. ovoga članka ne može se određivati način rješavanja pojedinačne upravne stvari niti uređivati pitanja iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima.

25.Dakle, iz citirane odredbe članka 29. stavak 6. Zakona o sustavu državne uprave, a kada se ima u vidu i citirana odredba članka 129. stavak 3. ZUP-a, proizlazi da Povjerenstvo nije moglo naložiti tuženiku da poništi nadzirano rješenje temeljem članka 129. stavak 3. ZUP-a niti je tuženik mogao nekritički doslovce prepisati zaključke Povjerenstva te postupiti po nalogu istoga. Stoga su neosnovane tvrdnje tuženika da MMPI nije odredilo način rješavanja pojedinačne upravne stvari. Bez osnove je i pozivanje tuženika na odredbu članka 30. Zakona o sustavu državne uprave obzirom da se u konkretnom slučaju ne radi o situaciji iz odredbe stavka 2. tog članka kojom je propisano da ako nadzirano upravno tijelo ili pravna osoba s javnim ovlastima u ostavljenom roku ne postupi po uputi iz stavka 1. podstavka 2. ovoga članka, tijelo koje provodi upravni nadzor ovlašteno je: obustaviti od izvršenja opći akt koji je predmet nadzora te uputiti zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske; predložiti pokretanje postupka za utvrđivanje odgovornosti službenih osoba; neposredno obaviti poslove državne uprave koji su predmet nadzora na trošak sredstava iz članka 9. stavka 2. ovoga Zakona.

26.Stoga je, budući iz svega gore navedenog proizlazi da osporavano rješenje tuženika nije pravilno i zakonito, valjalo na temelju odredbe članka 117. stavka 1. ZUS-a, isto poništiti i predmet vratiti tuženiku na ponovni postupak i odlučivanje, a kako je odlučeno u izreci ove presude.

27.Tuženik će u ponovnom postupku otkloniti uočene nedostatke, pri tome imajući u vidu navode tužitelja u predmetnoj tužbi te pravilnom primjenom citiranih zakonskih odredbi donijeti novu odluku u svezi provedenog upravnog nadzora nad radom tuženika iz zapisnika od 28. lipnja 2023., pridržavajući se pritom izloženih pravnih shvaćanja i primjedaba suda, u skladu s odredbom članka 151. stavka 2. ZUS-a.

28.Odredbom članka 144. ZUS-a propisano je da troškove spora čine opravdani izdaci tijekom ili u povodu spora (stavak 1.). Troškovi spora obuhvaćaju i nagradu za rad odvjetnika i drugih osoba koje imaju pravo na zakonom propisanu naknadu (stavak 2.). Vrijednost predmeta spora smatra se neprocjenjivom (stavak 3.) 29.Odredbom članka 147. stavak 1. ZUS-a propisano je da stranka koja izgubi spor u cijelosti snovi troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano.

30.Kako je tužitelj uspio u ovom sporu sa svojim tužbenim zahtjevom, te imajući u vidu kako se vrijednost predmeta spora u skladu s odredbom članka 144. stavak 3. ZUS-a smatra neprocjenjivom, istome je u skladu sa citiranim odredbama ZUS-a te Tbr. 27., 46., 52. i 54. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj:138/23) valjalo priznati trošak sastava tužbe i zastupanja na ročištu od 19. prosinca 2025. te od 13. veljače 2026. i to za svaku radnju u iznosu od po 1.000,00 eura, odnosno ukupno 3.000,00 eura, što uvećano za PDV od 25% u iznosu od 750,00 eura, sveukupno iznosi 3.750,00 eur. Za više traženo za sastav podnesaka od 23. prosinca 2025. te od 28. siječnja 2026. te u svezi s tim za više traženo s osnova PRDV, zahtjev tužitelja nije osnovan. Ovo stoga što tužitelj u navedenim podnescima u bitnome ponavlja navode tužbe te navedeni podnesci ne sadrže činjenična i pravna utvrđenja koji su odlučni za ishod spora. Navedenim je odlučeno kao pod točkom I. izreke rješenja.

31.Obzirom da zainteresirana osoba nije uspjela u ovom sporu to je temeljem odredbe članka 147. stavak 1. ZUS-a valjalo odbiti zahtjev iste za naknadom troškova ovog upravnog spora odnosno odlučiti kao pod točkom II. izreke rješenja.

U Splitu, 5. ožujka 2026.

S U D A C

Marica Goreta

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude žalba nije dopuštena.

Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba, u roku od 15 dana od dana primitka pisanog otpravka presude, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske.

DNA:

-tužitelju,

-tuženiku,

-opunomoćeniku zainteresirane osobe,

-u spis.