Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
10020 Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-1302/2024-8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Janji Topol, uz sudjelovanje zapisničarke Spomenke Đurđević, u upravnom sporu tužitelja FŠ, kao vlasnika obrta [obrt], iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Republike Hrvatske, Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva (ranije: Ministarstvo poljoprivrede), u Zagrebu, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi povrata neopravdano isplaćene potpore, 5. ožujka 2026.,
p r e s u d i o j e
I Poništava se rješenje tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva (ranije: Ministarstva poljoprivrede), KLASA: UP/II-034-08/22-01/770, URBROJ: 525-04-127-24-4, od 9. siječnja 2024.
II Nalaže se tuženiku da u roku od 60 dana od dana zaprimanja pisanog otpravka ove presude donese novu odluku o žalbi tužitelja.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv Odluke o povratu Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 320-01/19-03/82477, URBROJ: 343-0100/01-22-008, od 29. kolovoza 2022. (dalje: prvostupanjsko rješenje), kojom se nalaže tužitelju da u roku od 60 dana na račun Agencije uplati neopravdano isplaćenu potporu za Plaćanja za održavanje ekoloških poljoprivrednih praksa i metoda za 2019. godinu u iznosu od 135.636,89 kn, uz obrazloženje tuženika kako je uvidom u dostavljene DOF snimke razvidno da postoje zemljišta tužitelja za koja je primio potporu, a koja ne udovoljavaju minimalnim uvjetima održavanja poljoprivrednih površina u stanju pogodnom za ispašu ili obradu.
2. Osporavajući zakonitost naprijed navedenog utvrđenja tužitelj u tužbi ukazuje da je istim pogrešno utvrđeno činjenično stanje. Nabrajajući čestice koje su obuhvaćene osporenim rješenjem navodi kako se na svima odvija poljoprivredna djelatnost te da one pripadaju kulturi - kontinentalni travnjaci, na koje se stoga primjenjuje sustav proporcionalnosti u smislu članka 10. Delegirane uredbe Komisije br. 640/2014. Suprotno navodima tuženika i pozivajući se na članak 15. Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera o minimalnim uvjetima održavanja poljoprivrednih površina u stanju pogodnom za ispašu, ističe da na svim površinama obuhvaćenim osporenim rješenjem obavlja ispašu 51 goveda. Ukazuje kako osporenom rješenju nije priložena ortofoto karta koja bi bila podloga temeljem koje bi se moglo utvrditi stvarno stanje na terenu, kao ni okolnost kada su fotografije koje prileže spisu sačinjene. Iz ovog razloga zaključuje kako je u postupku koji je prethodio osporenom rješenju bilo potrebno provesti vještačenje, ili običnu kontrolu terena. Ističe da se daljinsko istraživanjem provodi u situaciji u kojima se istim nedvojbeno mogu utvrditi činjenice, a što u konkretnom nije slučaj. Pozivajući se na odredbe Provedbene uredbe ističe kako je obvezno, u situacijama u kojima foto interpretacija ne dovodi do uvjerljivih rezultata, provesti provjeru na licu mjesta, posebno jer iz ortofoto dokumentacije ne proizlazi točna veličina površine koja je predmetom administrativnih provjera, a imajući na umu i kako se na pašnjacima mogu nalaziti i obilježja krajobraza, kao stijene ili drveće. Iz navedenog zaključuje da je postojala obveza javno pravnog tijela da u konkretnom slučaju umjesto fotointerpretacije ortofotografija primjeni fizičku kontrolu na terenu, kao i pribavi očitovanje službenika Sektora za šumarstvo, a koji jednom godišnje vrše kontrolu upravo spornih nekretnina. Predlaže sudu da poništi osporavano rješenje.
3. Tuženik u svom odgovoru u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Ističe da je Agencija za plaćanja utvrdila da na spornim parcelama tužitelja postoje dijelovi površina, odnosno i cijele površine koje se ne mogu smatrati pašnjacima. U odnosu na prigovor da Hrvatske šume nisu utvrdile nesuglasnosti na predmetnim parcelama, navodi da takva okolnost nije od utjecaja, jer se radi o potpuno različitom tijelu sa drukčijom nadležnosti i ovlastima. U odnosu na navode tužitelja kako je trebalo provesti kontrolu na terenu poziva se na točku 26. i 40. preambule i članak 24. Provedbene uredbe komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014., o utvrđenju pravila za primjenu Uredbe (EU) broj 1306/2013 Europskog parlamenta i vijeća te da je fotointerpretacija prema DOF kartama bila jasna i uvjerljiva, iz kojeg razloga bi takva kontrola bila potpuno suvišna. Prigovore o pogrešno utvrđenom činjeničnom stanju smatra paušalnim te protivnim utvrđenju iz postupka koji je prethodio osporenom rješenju. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.
4. Na održanom ročištu za raspravu tužitelj je dodatno naveo da Hrvatske šume d.o.o. jednom ili dva puta godišnje vrše kontrolu predmetnih zemljišnih čestica po svim potrebnim parametrima (održavanje, ekološki aspekt i nasađene kulture) te da je uvijek utvrđeno da se radi o uredno održavanim pašnjacima te da tužitelj nikada nije primio nikakve primjedbe. Također izjavljuje da je imao propisan broj uvjetnih grla.
Tuženik je naveo da Hrvatske šume d.o.o. kontroliraju isključivo ekološke uvjete za ostvarivanje ekološke poljoprivrede te da ne kontroliraju sve posebne aspekte, kao što su cjelovitost ARKOD parcela u sustavu. Navedeno je u isključivoj nadležnosti agencije te je kod tužitelja provedena upravo takva vrsta kontrole. Predložio je prekid ovog upravnog spora do pravomoćnog okončanja upravnog spora koji se kod ovog suda vodi pod poslovnim brojem Us I-396/2025 (istovjetno činjenično i pravno pitanje, ali za 2020.-tu godinu).
5. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, čime je strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24., dalje ZUS).
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja sud je pročitao u sudski spis i spis tuženika.
7. Tužbeni zahtjev je osnovan.
8. Između stranaka nije sporno da je tužitelj primatelj potpore za kojeg tuženik smatra da je ista neosnovano plaćena, iz kojeg razloga je naložen njen povrat.
9. Između stranaka je sporno da li je tužitelj održavao zemljište na takav način da isto ispunjava minimalne uvjete da bude pogodno za ispašu ili obradu, a što je bio dužan činiti kao primatelj potpore. Nadalje je sporno da li su fotointerpretacije na DOF kartama koje prileže spisu dostatan i valjan dokaz za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja.
10. Člankom 144. stavkom 2. alinejom 3. Zakona o poljoprivrednom zemljištu („Narodne novine“, broj: 118/18., 42/20., 127/20., 52/21. i 152/22.) propisano je da Agencija za plaćanja donosi odluku o povratu sredstava kojom od korisnika zahtijeva povrat isplaćenih sredstava ako se nakon izvršene isplate potpore korisnicima, na temelju naknadne administrativne kontrole, kontrole na terenu, naknadne kontrole velikih korisnika potpora ili inspekcijskog nadzora utvrdi nepravilnost koju je učinio korisnik.
11. Sukladno citiranoj odredbi postoji ovlast tuženika, odnosno njegovog prvostupanjskog tijela da zahtjeva povrat potpore ako utvrdi nepravilnost koju je učinio korisnik. Nepravilnost utvrđena na strani tužitelja je da je primio potporu za zemljište za koje tuženik utvrđuje da ne udovoljava minimalnim uvjetima održavanja poljoprivrednih površina u stanju pogodnom za ispašu ili obradu, a koja okolnost je utvrđena temeljem uvida u informatički sustav snimaka predmetnog zemljišta. Tužitelj osporava rezultate takve provjere navodeći kako istom nije valjano utvrđeno činjenično stanje.
12. Člankom 155. stavkom 2. Pravilnika o provedbi izravne potpore poljoprivredi i IAKS mjera ruralnog razvoja za 2019. godinu („Narodne novine“, broj: 21/19. i 53/19., – u daljnjem tekstu Pravilnik) propisano je da se administrativne provjere u smislu članaka 28. i 29. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014, provode se u uredima Agencije za plaćanja uz pomoć informatičkog sustava, a prema potrebi uključuju unakrsne provjere kojima se utvrđuje nesukladnost s propisanim uvjetima.
Točkom 26. Preambule provedbena uredba komisije (EU) br. 809/2014 оd 17. srpnja 2014., o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti propisano je da je potrebno pojasniti da kad god se provodi fotointerpretacija, na primjer, tijekom provjera na licu mjesta ili u kontekstu ažuriranja sustava označivanja poljoprivrednih parcela i kad god ta fotointerpretacija ne dovodi do uvjerljivih rezultata, potrebno je provesti provjere na terenu.
13. Iz naprijed citiranih odredbi postoji ovlast javno pravnog tijela da činjenice utvrđuje u uredima uz pomoć informatičkog sustava, ali sud nalazi i da je, kada fotointerpretacija ne dovodi do uvjerljivih rezultata, potrebno provesti provjeru na terenu. Tuženik je ovom sudu dostavio ortofoto snimke nekretnina za koje tvrdi da su nekretnine tužitelja. Uvidom u priložene fotografije sud ne može utvrditi dan njihovog nastanka, nespornu lokaciju istih, ali ni općenito što one točno prikazuju. Dakle, sud nema stručna znanja da iz priloženih fotografija utvrdi postojanje uvjerljivog rezultata utvrđenja stanja na terenu, a koji bi bio podloga ukidanju novčane potpore.
Sud nalazi kako je tuženik ovlašten provoditi provjeru svakodobno i bez prisustva zainteresirane osobe u uredima Agencije za plaćanja uz pomoć informatičkog sustava te da u situaciji kada svoje odluke temelji na fotointerpretaciji ista, „mora dovoditi do uvjerljivih rezultata“. Iz ovog slijedi da kada god fotointerpretacija ne dovodi do uvjerljivih rezultata, načelo utvrđenja materijalne istine zahtjeva primjenu ostalih dokaznih sredstava. Sud mora raspolagati takvim dokazima na temelju kojih nedvosmisleno može utvrditi da je fotointerpretacija takve naravi da dovodi do uvjerljivih rezultata ili da neki drugi dokazi ukazuju kako je stanje na terenu takve naravi kako se osporenim rješenjem tvrdi. Sud takav dokazni standard u konkretnom predmetu ne nalazi.
14. Na temelju dokaza koji prileže spisu sud nalazi kako za sada nije moguće osporiti iskaz tužitelja u kojem navodi kako ortofotografije ne daju dostatni temelj za zaključak da njegovo zemljište za kojeg je primio potporu ne udovoljavaju minimalnim uvjetima održavanja poljoprivrednih površina u stanju pogodnom za ispašu ili obradu. Slijedom navedenog sud osporeno rješenje ocjenjuje nezakonitim, iz kojeg razloga je odlučeno kao u točki I izreke ove presude na temelju odredbe članka 117. stavka 1. ZUS-a.
15. Stoga će u nastavnom postupanju nakon ove presude tuženik donijeti novo rješenje po žalbi tužitelja, uvažavajući stavove i mišljenja sadržana u ovoj presudi te posebno okolnost da ovlaštenje iz Pravilnika ne isključuje ostale zakonom utemeljene mogućnosti dokazivanja, primjerice one propisane člankom 68. stavkom 1., u svezi s člankom 76. stavkom 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09, dalje ZUP). Iz navedenog razloga odlučeno je kao u točci II izreke ove presude.
16. U ponovljenom postupku tuženik će uzeti u obzir da je člankom 68. stavkom 1. ZUP-a propisano da se očevid se provodi kad je za utvrđivanje neke činjenice ili za razjašnjenje bitnih okolnosti potrebno neposredno opažanje službene osobe. Člankom 65. stavkom 1. Zakona određeno je da kada je za utvrđivanje ili ocjenu određene činjenice koja je bitna za rješavanje upravne stvari potrebno posebno stručno znanje kojim službena osoba ne raspolaže, dokaz se može izvesti vještačenjem.
Sud smatra da u situaciji u kojoj javnopravno tijelo svoje rješenje bazira na nekoj tvrdnji činjenične naravi, u ovom slučaju tvrdnji da je zemljište tužitelja zapušteno poljoprivredno zemljište, takvu okolnost mora dokumentirati na način da je ona jasna svakoj trećoj osobi pa i sudu. Stoga je prvotno potrebno jasno obrazložiti i u rješenju naznačiti zašto orto foto interpretacija daje nedvosmislen rezultat i na kojim dijelovima zemljišta. Ukoliko ova mogućnost ne postoji tuženiku osim očevida, a koji u konkretnom očigledno nije ni proveden, stoji na raspolaganju i mogućnost provođenja vještačenja bilo samog terena, ili starosti nasada koji se tamo nalaze. Isto tako sud nalazi i kako je u nedostatku takvih mogućnosti moguće provesti i saslušanje djelatnika Hrvatskih šuma koji su upravo na konkretnoj lokaciji u predmetnom vremenu provodili očevid stanja nekretnina tužitelja i moguće istog foto dokumentirali.
Konačno, sud navodi da nakon svih provedenih dokaznih radnji i ukoliko dokazi na ukazuju na nedvosmislen rezultat, nema mogućnosti da svojim rješenjem utječe na već stečena prava tužitelja, jer greške ili nemogućnosti koje su nastale radi pravodobnog ne postupanja tuženika ne mogu ići na teret stranke koja je stekla određena prava.
Dakle, u ponovljenom postupku, nakon ove presude tuženik će kompletirati svoj spis na način da će provesti radnje temeljem kojih će sud nastavno moći utvrditi da je stanje nekretnina tužitelja u relevantnom periodu bilo upravo onakvo kako je osporenim rješenjem navedeno. Te radnje uključuju jasno obrazloženje fotointerpretacije i nakon toga eventualno po potrebi provođenje svih ostalih dokaznih radnji pomoću kojih bi se utvrdila materijalna istina i to provođenje očevida na terenu, vještačenje stanja nasada na zemljištu za koje tuženik smatra da je bilo zapušteno, eventualno vještačenje samog zemljišta i konačno ispitivanje drugih službenih osoba koje su na tom terenu tijekom relevantne godine vršile nadzor po drugim pravnim osnovama. Iz ovog razloga odlučeno je kao u točci II izreke ove presude.
17. Vezano za procesna pitanja, sud nije odredio prekid ovog upravnog spora do pravomoćnog okončanja upravnog spora koji se kod ovog suda vodi pod poslovnim brojem Us I-396/2025, jer nisu ispunjeni uvjeti propisani odredbom članka 105. ZUS- a.
Zagreb, 5. ožujka 2026.
Sutkinja:
Janja Topol
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
Dna:
1. Tužitelju
2. Tuženiku
3. U spis
