REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-744/2022-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Ivani Horvat uz sudjelovanje Ankice Zorić, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Općine Gradec, Gradec, Gradec 134, OIB: 16296383026, kojeg zastupa opunomoćenica Stefana Požgaj, odvjetnica iz Rijeke, Janeza Trdine 1, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi potpore, 2. ožujka 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Ministarstva poljoprivrede, KLASA: UP/II-064-08/21-01/759, URBROJ: 525-05/0093-22-3 d 3. veljače 2022.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijena je tužiteljeva žalba izjavljena protiv Odluke o isplati Agencije za plaćanja u poljoprivredi, ribarstvu i ruralnom razvoju, KLASA: 440-12/17-07-04-01/0262, URBROJ: 343-2110/01-21-029 od 1. listopada 2021., donesena na temelju članka 15. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, br. 118/18, 42/20, 127/20 i 52/21, u daljnjem tekstu: Zakon o poljoprivredi), članka 14. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, br. 30/15) u vezi s člankom 190. stavkom 1. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, br. 118/18 i 42/20) i sukladno članku 40. stavku 1. točki d) Pravilnika o provedbi Mjere 07 „Temeljne usluge i obnova sela u ruralnim područjima" iz Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. - 2020. („Narodne novine", br. 71/16, 15/17, 17/17 i 27/17, u daljnjem tekstu: Pravilnik), a u vezi sa člankom 57. Pravilnika o provedbi mjere 7 „Temeljne usluge i obnova sela u ruralnim područjima" iz Programa ruralnog razvoja Republike Hrvatske za razdoblje 2014. - 2020. („Narodne novine", br. 48/18 i 91/18) te Odlukom o dodjeli sredstava (KLASA: 440-12/17-07-04-01/0262, URBROJ: 343-2114/01-19- 007). Naime, financijska korekcija određena je jer tužitelj znatno izmijenio odredbe ugovora o javnoj nabavi u pogledu roka izvršenja, a u odnosu na poziv, odnosno, dokumentaciju za nadmetanje.

2. Tužitelj u tužbi u bitnom navodi da prvostupanjsko tijelo nije navelo propise na kojima temelji odluku zbog čega je tužitelj morao izjaviti alternativne žalbene razloge kojima se očituje na primjenu oba propisa, čime mu je, smatra onemogućeno pravo na žalbu. Smatra netočnim zaključak da bi 22. Smjernica Europske komisije opisom vrste nepravilnosti bila identična točki 20. Priloga III-Popisa grešaka Pravilnika 71/16, jer Smjernice sadrže fusnote u kojima je određeno da se određeni stupanj fleksibilnosti može primijeniti na izmjene ugovora nakon njegova sklapanja. Smatra da Opis nepravilnosti: „Bitni elementi sklapanja ugovora uključuju, ali nisu ograničeni na cijenu prirodu radova, rok dovršetka, uvjete plaćanja i korištene materijale. Uvijek treba za svaki pojedini slučaj napraviti analizu kako bi se utvrdio bitan element' i Opis greške: „Izmjene ugovora nisu u skladu s propisima kojima se uređuje postupak javne nabave" Nisu, niti ne mogu biti identični, a takvim zaključkom tuženik pogrešno tumači i primjenjuje materijalno pravo te posljedično tome krivo primjenjuje vrstu nepravilnosti (financijsku korekciju). Ističe se da je Smjernice Europska komisija donijela 2013. godine, a Pravilnik koji se u ovoj pravnoj stvari primjenjuje donijet je 2016. godine od strane tuženika. Kada bi se radilo o primjeni istog propisa tada je tuženik, smatra tužitelj, u Pravilniku trebao navesti i propisati primjenu tih konkretnih Smjernica Europske komisije ih eventualno prepisati gramatički točno, potpuno i ispravno njihov sadržaj, a što nije učinjeno već je opis nepravilnosti gramatički i smisleno izmijenjen. Pravilnik je kasniji propis u odnosu na Smjernice te je tuženik, da je htio normirati istu vrstu i opis nepravilnosti te je primjenjivati i tumačiti na identičan način, trebao to jednostavno tako i navesti u tekstu Priloga III Pravilnika ih eventualno jednom općom odredbom propisati izravnu primjenu Smjernica Komisije iz 2013. godine u njihovom punom sadržaju i opsegu a što nije učinjeno. Upravo iz činjenice što točka 22. Smjernica i točka 20. Popisa priloga nose isti naziv, a imaju različit opis, a da je Pravilnik kasniji propis, jasno proizlazi zaključak da je tuženik izvršio pravnu intervenciju i izmijenio taj propis, a kojim propisom (Pravilnikom) se tužitelj u svojem postupanju legitimno ravnao u vrijeme provedbe svojeg projekta. Također, tužitelj nije niti mogao drugačije postupati. Također da je izmjena ugovora u smislu produženja roka izvršenja ugovora u skladu s propisima kojima se uređuje postupak javne nabave te se poziva na članke 314. do 321. Zakona o javnoj nabavi. Također da je dokumentacijom za nadmetanje i ugovorom bilo predviđena primjena Zakona o obveznim odnosima prema kojima su sporazumne izmjene ugovora u pogledu produženja roka dopuštene i predviđene predmetnim zakonom.

3. Predlaže da sud tužbeni zahtjev usvoji i poništi osporavano rješenje.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava navode iz tužbe, ističući da je jedno od osnovnih pravila kojeg se Agencija za plaćanja mora pridržavati jest kontrola opravdanosti dostavljenih troškova i isključivanje iz financiranja troškova koji su neopravdani. Ističe kako je Odluka Komisije od 19. prosinca 2013. o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija C(2013) 9527 (u daljnjem tekstu: Smjernice) danom stupanja na snagu postala automatski obvezujuća na području Europske Unije. Nadalje, člankom 1. navedenih Smjernica propisano je da se u Prilogu određuju smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi treba primijeniti na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija za programska razdoblja 2007. - 2013. i 2014. - 2020. Vezano za navode Tužitelja da je gramatički i teleološki neispravan zaključak tuženika da je točka 22. Smjernica identična točki 20. Priloga III. Pravilnika, tuženik ukazuje da je točkom 22. Smjernica vrsta nepravilnosti opisana kao: „Znatna izmjena elemenata ugovora određenih u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje" te je vrsta nepravilnosti iz točke 20. Priloga III. Pravilnika identična. Nadalje, opis vrste nepravilnosti iz točke 22. Smjernica je slijedeći: „Bitni elementi sklapanja ugovora uključuju, ali nisu ograničeni na cijenu, prirodu radova, rok izvršenja, uvjete plaćanja i korištene materijale", dok je opis iste vrste nepravilnosti u točki 20. Priloga III. Pravilnika: „Izmjene ugovora nisu u skladu s propisima kojima se uređuje postupak javne nabave". Slijedom navedenog, vrsta nepravilnosti je identično propisana u oba propisa, dok je opis nepravilnosti u Smjernicama detaljniji za razliku od Priloga III. Pravilnika u kojem je navedena općenita odredba da se radi o nepravilnosti, ako izmjene ugovora nisu u skladu s propisima kojima se uređuje postupak javne nabave. Međutim, tuženik ukazuje da se postupanje tužitelja, odnosno produženje prvotnog roka za izvođenje radova od 12 mjeseci za dodatna tri mjeseca u skladu s Prvim dodatkom Ugovora i konačno za dodatnih sedam mjeseci u skladu s Drugim dodatkom Ugovora, može podvesti pod opis vrste nepravilnosti br. 22. Smjernica, ali i pod opis vrste nepravilnosti br. 20. Priloga III. Pravilnika, budući da izmjene ugovora nisu u skladu s propisima kojima se uređuje postupak javne nabave. Također, tuženik ukazuje da je za vrstu nepravilnosti br. 20. iz Priloga III. Pravilnika te vrstu nepravilnosti br. 22. Smjernica propisana stopa ispravka od 25% bez mogućnosti smanjenja na 5% ili 10% zbog olakotnih okolnosti. Pored navedenoga člankom 29. stavkom 19. Pravilnika propisano je da popis grešaka u postupcima javne nabave s primjenjivim stopama financijskih ispravaka čini Prilog III. toga Pravilnika, te da je u prilogu popis mogućih slučajeva koji nije konačan. Vezano za navode iz tužbe da su Smjernice donijete 2013. godine, a da je Pravilnik iz 2016. te da se radi o kasnijem propisu koji bi se trebao primijeniti, a da je tuženik izvršio pravnu intervenciju i izmijenio taj propis, tuženik ističe je Pravilnik donesen temeljem članka 10. Zakona o poljoprivredi („Narodne novine“, br. 30/15) te se radi o provedbenom propisu unutar nacionalnog prava koji ne može derogirati Odluku Komisije koja je izravno primjenjiva. iz Građevinskog dnevnika nije razvidno da su postojali problemi ili kašnjenje u dinamici izvođenja radova, a uzimajući u obzir da je izvođač tek 23. ožujka 2020., odnosno samo mjesec dana prije nego što je trebao završiti sa izgradnjom i opremanjem, obavijestio Tužitelja da imaju otežane isporuke robe i opreme od strane dobavljača u pogledu građevinskog materijala i opreme koju je potrebno ugraditi u građevinu, može se zaključiti da izvođač nije izvršavao građevinske i ostale radove u skladu s Dinamičko

- financijskim planom, a sukladno članku 4. Ugovora kojim je određeno da se Izvođač obvezuje, između ostalog, izvesti radove u skladu s Dinamičko - financijskim planom. Također, sukladno već spomenutim člankom 38. Ugovora, a i člankom 313. stavkom 2. ZJN, Naručitelj je obvezan kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom, međutim, iz dostavljene dokumentacije nije razvidno da je Tužitelj pratio izvršenje ugovora te nije dostavio niti jedan dokaz da je pandemija bila razlog za kašnjenje. Nadalje, da je tužitelj u skladu s člankom 59. Ugovora izmijenio isti sporazumno s Izvođačem, međutim, unio je uvjet koji bi, daje bio dio prvotnog postupka nabave, privukao dodatan broj sudionika u postupak nabave, a što je u skladu s člankom 321. stavkom 2. podstavkom 1. ZJN značajna izmjena ugovora. Naime, da su drugi gospodarski subjekti znali da je naručitelj spreman produžiti rok za izvođenje radova sa 12 mjeseci kako je to određeno točkom 2.8. Dokumentacije o nabavi na rok od 22 mjeseca kako je to određeno Prvim i Drugim dodatkom Ugovoru, otvorio bi se postupak javne nabave i omogućio podnošenje ponuda i drugim gospodarskim subjektima koji su procijenili da nemaju kapacitete za izvođenje predmetnih radova u propisanom roku od 12 mjeseci. U odnosu na prigovor tužitelja da je produljenje roka bilo dopušteno dokumentacijom za nadmetanje ističe da je rok izvršenja Ugovora mogao biti sporazumno produžen, ali je to trebao biti razuman rok, a ne kako je to sa 12 mjeseci produženo na 22 mjeseca uz navođenje razloga otežanog poslovanja zbog pojave pandemije Covid — 19, a bez i jednog dokaza na koji načinje pojava pandemije utjecala na izvršenje Ugovora. Tuženik smatra da je tužitelj svojim djelovanjem prekršio propise nacionalnog prava, odnosno ZJN-a, te navedeno postupanje šteti ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom, stoga je opravdana primjena vrste nepravilnosti br. 22. Smjernica.

5. Predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja Sud je izvršio uvid u spis kao i spis tuženika, te je, budući da su za to ispunjeni uvjeti iz članka 98. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24., dalje ZUS), predmetni spor riješio bez rasprave.

7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelj u skladu s odredbama Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine", br. 120/16, u daljnjem tekstu: ZJN) proveo otvoreni postupak javne nabave male vrijednosti za predmet nabave radova za projekt „Građenje građevine javne i društvene namjene, predškolska ustanova - dječji vrtić sa 4 vrtičke jedinice, 3. skupine", broj objave 2018/S 0F3-0035030. Nakon provedene administrativne kontrole postupka javne nabave, Agencija za plaćanja je utvrdila određene nedostatke/pogreške za koje je u Odluci odredila vrstu nepravilnosti br. 22. „Znatna izmjena elemenata ugovora određenih u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje" te je određena primjena stope ispravka od 25% na Ugovor o javnoj nabavi (u daljnjem tekstu: Ugovor) u iznosu od 1.661.181,92 HRK. Navedena nepravilnost određena je sukladno Odluci Europske Komisije br. C (2013) 9527 od 19. prosinca 2013. o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija (u daljnjem tekstu: Smjernice).

9. Člankom 29. stavkom 18. Pravilnika propisano je da u slučaju nepoštivanja posebnih propisa koji uređuju postupak javne nabave, Agencija za plaćanja može primijeniti financijske ispravke, dok je stavkom 19. propisano da popis grešaka u postupcima javne nabave s primjenjivim stopama financijskih ispravaka čini Prilog III. toga Pravilnika te da je u prilogu popis mogućih slučajeva koji nije konačan.

10. Za vrstu nepravilnosti br. 22. „Znatna izmjena elemenata ugovora određenih u pozivu na nadmetanje ili dokumentaciji za nadmetanje" Smjernicama je u opisu nepravilnosti navedeno da bitni elementi sklapanja ugovora uključuju, ali nisu ograničeni na cijenu, prirodu radova, rok izvršenja, uvjete plaćanja i korištene materijale, te je određena stopa ispravka od 25% iznosa ugovora plus vrijednost dodatnog iznosa ugovora proizašlog iz znatne izmjene elemenata ugovora.

11. Člankom 313. stavkom 1. ZJN propisano je da ugovorne strane izvršavaju ugovor o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom, dok je stavkom 2. propisano daje Javni naručitelj obvezan kontrolirati je li izvršenje ugovora o javnoj nabavi u skladu s uvjetima određenima u dokumentaciji o nabavi i odabranom ponudom.

12. Člankom 321. stavkom 2. ZJN propisano je da se izmjena u svakom slučaju smatra značajnom ako je ispunjen jedan ili više sljedećih uvjeta:

1. izmjenom se unose uvjeti koji bi, da su bili dio prvotnog postupka nabave, dopustili prihvaćanje drugih natjecatelja od onih koji su prvotno odabrani ili prihvaćanje ponude različite od ponude koja je izvorno prihvaćena ili privlačenje dodatnih sudionika u postupak javne nabave,

2. izmjenom se mijenja ekonomska ravnoteža ugovora u korist ugovaratelja na način koji nije predviđen prvotnim ugovorom,

3. izmjenom se značajno povećava opseg ugovora.

13. Naime, u postupku je utvrđeno da je tužitelj sa izvođačem radova sklopio tri dodatka Ugovoru, kojima je osnovni ugovoreni rok za izvođenje radova od 12 mjeseci i rok za ugradnju preostale opreme od 3 mjeseca u konačnici produljen na 22 mjeseca.

14. Navedeno utvrđenje tuženika i prvostupanjskog tijela tužitelj niti ne dovodi u sumnju već ponavlja prigovore koje je isticao i u prigovoru na Odluku Agencije, a koje prigovore je tuženik detaljno i u cijelosti otklonio na način koji ovaj sud u cijelosti prihvaća.

15. Naime, i po ocjeni ovog suda uzimajući u obzir da je Dokumentacijom za nadmetanje i Ugovorom bilo propisano da je rok bitan sastojak Ugovora, da je člankom 61. Ugovora i člankom 361. ZOO-a propisano da se rok može produžiti sporazumom s naručiteljem, ali da ugovor treba biti izvršen u razumnom roku, te da produženje roka za izvršenje Ugovora za dodatnih sedam mjeseci nije razuman rok, pravilno su tuženik i Agencija zaključili da je tužitelj unio uvjet koji bi, da je bio dio prvotnog postupka nabave, privukao dodatan broj sudionika u postupak nabave, a što je u skladu s člankom 321. stavkom 2. podstavkom 1. ZJN predstavlja značajnu izmjenu ugovora. Stoga je Agencija za plaćanja pravilno utvrdila činjenično stanje te pravilno primijenila vrstu nepravilnosti br. 22. Smjernica uz stopu ispravka od 25% na Ugovor.

16. S obzirom na sve naprijed navedeno, budući da tužitelj svojim prigovorima koje je već tuženik pravilno otklonio, nije doveo u sumnju zakonitost osporavanog rješenja, odlučeno je kao u izreci ove presude primjenom odredbe članka 116. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu, 2. ožujka 2026.

Sudac:

Ivana Horvat

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnica Stefana Požgaj – e-komunikacija

2. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ribarstva RH – e-komunikacija

3. U spis